I fondi di orientamento [del governo cinese] hanno la missione di concentrarsi su tecnologie strategiche piuttosto che semplicemente generare rendimenti. . . . Al contrario, i modelli di finanziamento nella Silicon Valley hanno avuto la tendenza a favorire le società rivolte ai consumatori con una tecnologia meno innovativa ma una tempistica più breve per la redditività.

—Commissione di revisione economica e di sicurezza USA-Cina ¹

Il primo di due saggi sul ruolo degli strumenti finanziari nel determinare le caratteristiche e le tendenze delle formazioni economiche cinese e statunitense. Strutture profondamente diverse e con tendenze e problemi di natura diversa, ma con un una questione di base comune: quello di stabilizzare e rendere autopropulsiva la propria base industriale diffusa. Se per i cinesi si tratta di consolidare definitivamente la propria condizione in una fase ascendente, per gli americani si pone il problema di una vera e propria ricostruzione industriale su basi più equilibrate. E’ uno dei termini fondamentali del feroce dibattito che ha interessato gli Stati Uniti dal 2016, con l’arrivo di Trump. Una discussione altrettanto seria presente in Cina, della quale conosciamo ancora poco i termini e le dinamiche di confronto politico e le implicazioni geopolitiche. Buona lettura, Giuseppe Germinario

Qual è lo scopo della finanza e il suo rapporto con l’economia reale? In che modo il settore finanziario può sostenere meglio l’innovazione e la crescita nazionale? Quali strumenti di finanziamento possono portare a una migliore competitività nazionale? Quale ruolo dovrebbe svolgere lo stato, se del caso, nella guida del capitale?

Queste domande non sono dibattute negli Stati Uniti, almeno non in generale. La prima domanda non è dibattuta neanche in Cina, perché la risposta è salda: la finanza dovrebbe sostenere l’economia reale. Ma la Cina è vigorosamente alle prese con gli altri punti dell’economia politica e sta sviluppando nuove teorie e istituzioni – e il suo governo sta sperimentando molti nuovi meccanismi di finanziamento – per sostenere molte diverse politiche industriali. Questi nuovi strumenti politici combinano il capitale statale con i meccanismi di mercato. Tali esperimenti offrono informazioni su come gli Stati Uniti potrebbero risolvere i propri fallimenti di mercato che affliggono il finanziamento delle industrie hardware avanzate e la mancanza di capitale paziente in America. ²

Il più grande di questi nuovi veicoli di finanziamento cinesi, misurato dagli asset under management (AUM), sono i fondi di orientamento del governo, a volte chiamati fondi di orientamento industriale. Si tratta di fondi di capitale di rischio pubblico-privato (VC) sponsorizzati dallo stato con il duplice mandato di sostenere gli obiettivi di politica industriale fornendo al contempo rendimenti sugli investimenti. Mirano a portare la concorrenza di mercato alle imprese statali (SOE) mentre convogliano contemporaneamente finanziamenti governativi alle imprese private. La loro portata è enorme, con un obiettivo di raccolta fondi fino a 1,6 trilioni di dollari.

I fondi di orientamento industriale possono finanziare le start-up, ma a differenza dei fondi VC statunitensi, forniscono anche capitale paziente per l’aumento delle tecnologie hardware e della produzione avanzata ad alto capitale. L’economista Barry Naughton scrive che lo scopo del più grande di questi fondi cinesi di orientamento industriale, il National Integrated Circuit Fund (chiamato anche “Big Fund”), è quello di “aiutare le aziende a crescere. . . . L’obiettivo [è] di prendere società e progetti esistenti e fornire loro ampi finanziamenti per completare rapidamente progetti su larga scala”. ³  Cita il Ministero delle Finanze, che descrive il fondo come “una combinazione organica di strategia nazionale e meccanismo di mercato”.

Wall Street e l’industria VC statunitense hanno per lo più ignorato questi nuovi fondi. Ma chiunque sia interessato al futuro della concorrenza economica tra USA e Cina  , o  forse solo al  futuro,  non dovrebbe. I fondi di orientamento implicano sussidi all’industria attraverso investimenti azionari; a differenza dei precedenti metodi cinesi di erogazione di sussidi attraverso prestiti a basso costo o sovvenzioni a titolo definitivo, implicano un certo coinvolgimento del mercato. I fondi di orientamento mostrano anche le enormi risorse che la Cina sta indirizzando verso la politica industriale e le ambizioni del paese non solo di raggiungere, ma di superare effettivamente, gli Stati Uniti nella tecnologia avanzata.

La Cina può essere l’officina del mondo e l’attore centrale nelle catene di approvvigionamento manifatturiere globali, ma non ha ancora ottenuto successi comparabili nell’innovazione locale, anche se questo sta cambiando. Essendo un paese ancora in via di sviluppo, deve affrontare molti ostacoli all’innovazione, principalmente non finanziari.

In realtà sono gli Stati Uniti, più della Cina, che potrebbero trarre vantaggio dall’introduzione di una struttura di tipo fondi di orientamento. Gli Stati Uniti devono affrontare gravi vincoli finanziari quando si tratta di ridimensionare le innovazioni nazionali nella tecnologia hardware. L’industria VC degli Stati Uniti, nonostante i suoi immensi successi nel software, nel settore farmaceutico e nelle biotecnologie, rimane in gran parte piatta quando si tratta di supportare l’innovazione nell’hardware e l’aumento della produzione. ⁴ Finora gli Stati Uniti non sono stati in grado di fornire un nuovo e solido modello di finanziamento per fornire il capitale paziente necessario per competere contro le ambizioni e le risorse della Cina destinate alla produzione avanzata, sebbene siano in corso numerosi sforzi legislativi. I fondi di orientamento potrebbero offrire miglioramenti rispetto a queste proposte perché coinvolgono la concorrenza del mercato e, in modo critico, incentivano la partecipazione del settore finanziario privato, amplificando eventuali investimenti governativi.

A dire il vero, i fondi cinesi di orientamento industriale non possono e non devono essere replicati direttamente nella loro forma attuale negli Stati Uniti. La loro esistenza è specifica del contesto economico cinese e del panorama politico del Partito Comunista Cinese; sono in gran parte incomprensibili al di fuori di esso. E i fondi di orientamento hanno una logica politica oltre che economica: convogliando gli investimenti statali verso il settore privato, forniscono al governo un’ulteriore finestra attraverso cui monitorare la stabilità finanziaria delle imprese private. Questo monitoraggio ha il potenziale per essere coercitivo. Tuttavia, nonostante i loro vari problemi, vale la pena dare un’occhiata più da vicino ad alcune caratteristiche dei fondi di orientamento in quanto suggeriscono nuovi modi per fornire il capitale paziente necessario per costruire capacità manifatturiere e industrie strategiche.

Le origini dei fondi di orientamento

Una manciata di fondi di orientamento del governo cinese sono stati istituiti intorno all’inizio degli anni 2000, ma hanno iniziato a diventare un importante strumento di finanziamento della politica industriale intorno al 2014. ⁵  Questo è quando il Consiglio di Stato ha pubblicato le “Linee guida per la promozione dello sviluppo del circuito nazionale integrato Industria.” ⁶  Il rapporto ha messo in evidenza l’uso dei tradizionali strumenti di finanziamento della politica industriale, come le banche di sviluppo nazionali e le banche commerciali. Ma richiedeva anche qualcosa di nuovo: un fondo di investimento nazionale per l’industria dei circuiti integrati,  un  fondo di orientamento industriale che realizza  investimenti azionari, dedicato a questo settore. Il fondo si concentrerebbe “sul sostegno alla produzione di circuiti integrati con operazioni orientate al mercato. . . [e] incoraggiare vari capitali di rischio sociale e fondi di investimento azionario a entrare nel settore”.

La causa immediata di questa spinta improvvisa da parte della Cina a sviluppare la sua industria dei circuiti integrati (IC) sono state le rivelazioni di Edward Snowden. Snowden ha rivelato che la NSA aveva violato i server cinesi e poteva spiare la Cina. Ha anche offerto dettagli sugli attacchi di Stuxnet all’Iran. Queste informazioni hanno portato un gruppo di alti dirigenti tecnologici cinesi a esprimere la loro preoccupazione per il fatto che la dipendenza della Cina dalla tecnologia statunitense fosse una minaccia alla sicurezza. La soluzione, hanno affermato in una lettera congiunta, era che la Cina sviluppasse la propria industria dei circuiti integrati. Erano in gioco anche altri fattori interni, tra cui le ambizioni di lunga data della Cina nell’IC e gli sforzi più ampi sotto Xi Jinping per creare un nuovo modello di sviluppo, che coinvolgesse sia le forze di mercato che la guida dello stato, per consentire all’economia cinese di raggiungere l’Occidente.

Questa  cronologia,  ampiamente accettata dagli osservatori della Cina occidentale ⁷ , è in contrasto con la narrativa a volte ascoltata in America secondo cui la Cina è stata indotta a intraprendere azioni di politica industriale più aggressive dalle “tariffe di Trump”, come elaborata dal rappresentante commerciale Robert Lighthizer. Questa argomentazione sostiene che, senza la guerra commerciale iniziata dagli Stati Uniti, le relazioni economiche con la Cina sarebbero rimaste collegiali. In effetti, i massicci sforzi della Cina per aggiornare la sua industria dei circuiti integrati sono antecedenti alle tariffe. Inoltre, l’episodio mostra che allo stesso modo in cui i politici statunitensi sono preoccupati per la dipendenza dalla Cina, i funzionari cinesi sono preoccupati per la dipendenza dagli Stati Uniti.

Struttura dei Fondi di orientamento industriale

“Un ‘fondo di orientamento’ non è necessariamente un’entità giuridicamente definita, è più una caratteristica analitica. È un fondo con un forte coinvolgimento dello stato in esso, attraverso risorse finanziarie e umane, che investe in settori strategici emergenti”, afferma François Chimits del think tank merics di Berlino. (Merics, il principale think tank europeo sulla Cina, è stato sanzionato nel 2021 dal ministero degli Esteri cinese insieme ad altre tre istituzioni europee come rappresaglia per le sanzioni europee nei confronti di funzionari cinesi nello Xinjiang accusati di violazioni dei diritti umani.)

I fondi di orientamento sono spesso incentrati sul sostegno di un settore specifico, come i materiali avanzati, o di un’attività, come la riqualificazione industriale. ⁸  All’interno di questo quadro descrittivo, emergono diversi modelli: i fondi seguono grosso modo un modello di private equity (PE) o un modello VC (in Cina le distinzioni tra VC e PE sono sfumate ⁹), con un socio accomandatario responsabile della gestione del fondo e soci accomandanti che sono gli investitori. Lo sponsor del fondo, che fornisce il finanziamento iniziale, opera direttamente sotto gli auspici del governo nazionale, provinciale o locale e il fondo è amministrato da un’agenzia di gestione correlata. La maggior parte del capitale proviene dai soci accomandanti che sono chiamati investitori di “capitale sociale” e tendono ad essere SOE o banche governative; Il coinvolgimento occidentale è stato finora minimo.

Sebbene i fondi per l’orientamento siano sponsorizzati dallo stato, un obiettivo è che la gestione interna abbia un background nel settore privato. In un quasi riconoscimento del detto di Lawrence Summers secondo cui “il governo è un pessimo venture capitalist”, i fondi cercano di assumere capitalisti di rischio del settore privato professionisti piuttosto che dipendenti statali a lungo termine per gestirli, anche se lo stato sta guidando la direzione di i loro investimenti.

Il vantaggio dell’utilizzo di questa struttura di private equity o di tipo VC è di portare la concorrenza di mercato nella politica industriale. Lo stato ha ancora il sopravvento e determina il settore o l’attività in cui investire, ma i fondi portano alla concorrenza del mercato, anche se a volte è solo tra diverse imprese statali. Dice Chimits, “sebbene sia difficile per molti in Occidente concepire, in Cina la liberalizzazione del mercato in pratica significa più concorrenza tra gli attori sostenuti dallo stato”.

Il Center for Security and Emerging Technology (CSET) di Georgetown, nella sua relazione sui fondi di orientamento, osserva: “I fondi di orientamento consentono allo stato cinese di sfruttare la disciplina e le risorse del mercato. I responsabili politici cinesi hanno iniziato a riconoscere i difetti dei regimi di sovvenzione e di altri strumenti tradizionali di politica industriale. Portando il motivo del profitto nella politica industriale, i fondi di orientamento mirano a evitare questi problemi”. ¹⁰  I fondi possono perseguire una varietà di tecniche di investimento, compresi gli investimenti diretti, o molto spesso fungere da “fondo di fondi” per altri fondi di orientamento.

Sebbene i fondi siano a scopo di lucro, il loro universo di potenziali investimenti è strettamente prescritto. I fondi “non investiranno in azioni del mercato secondario, futures, immobili, fondi di investimento mobiliari. . . piani assicurativi e altri derivati ​​finanziari”, secondo un regolamento del Ministero delle Finanze. Piuttosto che speculare all’interno dell’economia finanziaria in cerca di rendimenti, il loro scopo principale è sostenere lo sviluppo industriale nell’economia reale.

In particolare, possono fornire il capitale paziente necessario per superare la “valle della morte” associata all’aumento della produzione quando il fabbisogno di capitale è elevato ma non ci sono entrate per gli anni a venire. La guida del governo cinese chiarisce che i fondi sono destinati a colmare questa lacuna. Un quotidiano statale citato da CSET spiega la logica di uno strumento di finanziamento sostenuto dallo stato: gli investitori privati ​​preferiscono rendimenti rapidi “rispetto alle aree strategiche nazionali che richiedono un sostegno finanziario a lungo termine”.

I gestori di fondi riconoscono questo obiettivo a lungo termine e usano effettivamente l’espressione “valle della morte”. Liu Kefeng, presidente del Beijing Science and Technology Innovation Fund, in un discorso del 2019 a una conferenza sugli investimenti di Pechino, ha dichiarato:

Nell’attuale situazione tra Cina e Stati Uniti, per cosa competono le maggiori potenze? Non solo l’aggregato economico, ma in realtà le cose più dure, che è la nostra tecnologia hard.

Il nostro primo posizionamento è quello di essere capitale paziente. Qual è la funzione centrale del capitale del paziente? Dovrebbe coprire l’intero processo di trasformazione dei risultati scientifici e tecnologici e aiutare le imprese di innovazione scientifica e tecnologica ad attraversare la valle della morte. Questa è la prima strategia di investimento e posizionamento del Beijing Science and Technology Investment Fund. ¹¹

Prodotto in Cina 2025

I fondi di orientamento industriale sono entrati in un periodo di crescita massiccia dopo l’annuncio del 2015 del “Made in China 2025” (MIC2025). Ciò ha richiesto la leadership cinese in dieci settori avanzati, inclusi veicoli elettrici, robotica, intelligenza artificiale e dispositivi medici. I fondi di orientamento industriale sono stati visti e rimangono il principale strumento di finanziamento per l’attuazione del MIC2025. ¹²

Presto è seguita una fioritura di fondi di orientamento industriale, raggiungendo un totale di 1.741 entro l’inizio del 2020, ¹³  sebbene il trend di crescita sia in termini di nuovi fondi lanciati che di asset raccolti sia in rallentamento dal 2018. L’obiettivo di raccolta fondi pianificato per questi fondi è di $ 1,6 trilioni, con quasi tutti i comuni e le province che ne annunciano uno. L’importo effettivamente raccolto, tuttavia, è inferiore a questo e l’importo distribuito è ancora inferiore. Alcune stime mettono l’importo totale raccolto al 60 percento dell’obiettivo, o poco meno di $ 1 trilione, una cifra ancora considerevole. ¹⁴

“L’espansione dei fondi di orientamento a questi ulteriori settori prioritari si è basata sull’esperimento riuscito di utilizzarli per IC. L’apprendimento, la flessibilità, l’adattamento e l’aumento dei successi sono tipici della politica economica cinese”, afferma Meg Rithmire della Harvard Business School. Il modello cinese non è esattamente dal basso verso l’alto, ma una volta che lo stato ha fissato un obiettivo tecnologico, ad esempio nella tecnologia di ricarica dei veicoli elettrici, questo viene in genere implementato tramite la sperimentazione regionale, seguita dal potenziamento dei piloti di successo. Questo approccio è notevolmente diverso dall’approccio dall’alto verso il basso della politica economica americana. L’approccio politico americano è molto meno flessibile e in genere non si basa su tale sperimentazione. Invece, la politica è tipicamente elaborata tra i legislatori e il loro personale e quindi formalmente redatta senza prima utilizzare progetti pilota regionali per identificare i successi. (Naturalmente, la flessibilità cinese non si estende al governo politico, dove il sistema politico autoritario cinese è stato descritto come “congelato”, con il potere centralizzato nelle mani di Xi Jinping.¹⁵ )

Rithmire afferma che il modo in cui funzionano in pratica i fondi per l’orientamento è che “il PCC annuncia un obiettivo per un fondo per l’orientamento, semina il capitale dei pazienti e si aspetta che i LP lo corrispondano”. Il calcolo quantistico è un esempio. Rithmire afferma: “Il calcolo quantistico non avverrà a meno che lo stato non sia coinvolto. Lo stato ha inviato un segnale al settore privato che ora questo è un investimento sicuro e che avrebbero dovuto seguire l’esempio. Tutti a Pechino lo capivano”. Aneddoticamente, Rithmire ha notato un cambiamento tra i gestori di VC e di private equity che conosceva in Cina. Mentre in precedenza avevano investito nel canale dell’innovazione dei consumatori, come servizi di consegna di trucchi o app di noleggio biciclette, hanno riorientato i loro investimenti verso i settori prioritari dal MIC2025.

L’uso dei fondi di orientamento ha segnato anche un importante cambiamento nel modo in cui il governo sostiene l’industria. ¹⁶  In passato, le sovvenzioni del governo cinese per l’industria pesante erano tradizionalmente sotto forma di “debito al di sotto del mercato”, sotto forma di prestiti a basso costo da banche statali o sovvenzioni a titolo definitivo. L’industria cinese dell’alluminio, ad esempio, è ricca di sussidi lungo tutta la catena del valore dell’alluminio, compresa l’elettricità sovvenzionata da centrali a carbone e prestiti da banche statali a società di alluminio di proprietà statale. La Cina non ha vantaggi naturali quando si tratta di fusione dell’alluminio, come le risorse idroelettriche che si trovano in Islanda o in Siberia. Tuttavia, ora domina questo settore, rappresentando quasi il 60% della produzione mondiale.

I fondi di orientamento, in contrasto con queste forme precedenti di sovvenzione, utilizzano il finanziamento tramite capitale proprio. Qui le sovvenzioni a titolo definitivo sono difficili da identificare. ¹⁷  Alcuni in Occidente ritengono che i fondi per l’orientamento siano semplicemente un modo per aggirare gli accordi dell’OMC in materia di sovvenzioni. Questo era il punto di vista del rapporto sulla catena di approvvigionamento della Casa Bianca, che affermava: “è chiaro che il governo cinese ha progettato il suo modello di ‘venture capital’ per facilitare una massiccia campagna di sussidi per sviluppare la sua capacità di semiconduttori domestici per evitare qualsiasi supervisione dell’OMC”. ¹⁸  Ma date le dimensioni del mercato interno cinese e la continua sperimentazione del suo modello di sviluppo, non tutto ciò che fa la Cina è incentrato sulle istituzioni occidentali.

Ciò non significa che non siano coinvolti sussidi, che l’OCSE ha tentato di quantificare. Per utilizzare la definizione dell’OCSE, se il governo tollera rendimenti più bassi rispetto agli investitori privati, l’investimento è considerato “sotto il mercato azionario”. Ha intrapreso uno studio per misurare le potenziali distorsioni introdotte dalla “finanza al di sotto del mercato” (sia debito che azionario) nella catena del valore dei semiconduttori in molti paesi. L’OCSE ha rilevato:

Il sostegno del governo fornito attraverso il canale azionario (“below-market equity”) ha avvantaggiato in modo schiacciante le imprese cinesi nel campione. I grandi investimenti che i fondi del governo cinese hanno fatto in aziende nazionali di semiconduttori hanno profondamente rimodellato l’industria cinese dei semiconduttori. In particolare, sembra esserci un collegamento diretto tra le iniezioni di azioni da parte dei fondi governativi cinesi e la costruzione di nuove fabbriche di semiconduttori nel paese. ¹⁹

Valutazione dell’impatto dei fondi di orientamento

I fondi per l’orientamento riescono effettivamente a raggiungere i loro obiettivi? C’è una tensione intrinseca nella “doppia linea di fondo” dei fondi di orientamento (un’espressione usata negli investimenti ESG per riferirsi a obiettivi di performance e sostenibilità), qui riferiti alla loro performance e agli obiettivi strategici. I rendimenti attesi e la cronologia delle prestazioni dei fondi di orientamento non sono chiari. Naughton ha scoperto che il “‘Big Fund’ mira a un rendimento del 5%, ma per raggiungere questo obiettivo ha dovuto dividersi in due, un comparto strategico che mira a nessun rendimento e un ‘comparto commerciale'”. ²⁰

I fondi devono offrire rendimenti positivi ai loro investitori, anche se questi investitori sono SOE o banche statali. Gli stessi gestori di fondi sono finanziariamente incentivati ​​ad aumentare l’AUM ea sovraperformare, ma anche a rimanere all’interno delle linee guida di politica industriale prescritte. I fondi di orientamento industriale sono progettati per essere un investimento a basso rischio. Ciò è ottenuto dal governo fornendo diversi tipi di garanzie. Lo sponsor del governo potrebbe assorbire le prime perdite, rinunciare al pagamento degli interessi o accettare di acquistare azioni di soci accomandanti a un prezzo concordato. ²¹

La principale critica ai fondi di orientamento da parte degli osservatori cinesi con sede in Occidente (gli analisti di Wall Street tendono a non coprirli) è che sono altamente inefficienti e allocano male le risorse. Questa stessa accusa potrebbe essere mossa contro i precedenti programmi di sovvenzione cinesi, tuttavia, come per l’alta velocità ferroviaria o per Huawei. Il  Wall Street Journal  ha riferito: “Huawei ha avuto accesso a fino a 75 miliardi di dollari di sostegno statale negli ultimi 25 anni, comprese sovvenzioni (1,6 miliardi di dollari), facilitazioni di credito (46,3 miliardi di dollari), agevolazioni fiscali (25 miliardi di dollari) e terreni sovvenzionati acquisti ($ 2 miliardi).” ²² Questi programmi, che coinvolgevano anche pratiche mercantiliste, non furono messi in atto per ragioni di efficienza economica. L’obiettivo era invece quello di far crescere i settori prioritari. Questo obiettivo è stato raggiunto, con la Cina che ha ottenuto la leadership strategica di entrambi i settori. I fondi di orientamento industriale non sono efficienti, ma ciò non significa che non possano essere efficaci.

I dispositivi di protezione individuale (DPI) durante la pandemia offrono un altro esempio più recente. Durante i primi giorni della pandemia, i produttori cinesi sono stati accusati di aver inondato il mercato statunitense con mascherine chirurgiche a basso costo. I restanti produttori statunitensi sono stati cacciati dal mercato. Sebbene sia opinione diffusa che il basso costo del lavoro rappresenti la competitività cinese, queste maschere sono state vendute a prezzi inferiori al costo delle materie prime. Come di consueto, i sussidi specifici coinvolti sono opachi e possono coinvolgere fondi di orientamento nonché altre fonti di finanziamento. Ma i risultati sono chiari: questo modello incentrato sui sussidi si è dimostrato efficace a livello globale. Se nel 2019, il primo anno della pandemia, il 21% delle esportazioni globali di DPI proveniva dalla Cina, entro il 2020 il 43% delle esportazioni globali di DPI proveniva dalla Cina. Quasi nessuno di questi è stato donato,²³

Tuttavia, gli analisti occidentali hanno identificato diversi difetti specifici dei fondi di orientamento. Innanzitutto, ci sono troppi fondi. I fondi duplicano gli sforzi, portando alla sovraccapacità in alcuni settori favoriti. I fondi locali possono finire per sovvenzionare industrie locali non strategiche e possono esserci tensioni tra lo sviluppo provinciale e gli obiettivi di sviluppo nazionale. Vi sono ampie prove di corruzione, ma poche prove di disciplina di mercato.

Ngor Luong, un autore dello studio CSET sui fondi di orientamento, afferma: “Spesso non raccolgono quanto previsto e non investono come dovrebbero perché i loro investitori SEO non hanno propensione al rischio . Invece di assumere manager professionisti, reclutano regolarmente funzionari locali. I fondi di orientamento possono effettivamente escludere altri tipi di investimenti”. Aggiunge, tuttavia, che “ci sono anche una manciata di fondi che riescono a raccogliere capitali e investire in progetti”.

L’esperienza del National IC Fund, o Big Fund, esemplifica alcune di queste vulnerabilità e rivela le sfide più ampie che la Cina deve affrontare nello sviluppo di tecnologie avanzate. La Cina ha un grande deficit commerciale nei semiconduttori ed è molto indietro rispetto alla frontiera tecnologica in settori come l’automazione della progettazione elettronica, il software e la fabbricazione di beni strumentali. Anche la sua fonderia più avanzata è indietro di generazioni, TSMC, leader del settore. Douglas B. Fuller della City University di Hong Kong fornisce una spiegazione della continua incapacità della Cina di generare una vera trasformazione tecnologica in IC nonostante le enormi risorse lanciate all’industria. Dice, “essenzialmente, i fondi di orientamento ‘allocano male’ le risorse gettando risorse a società statali non efficienti”.

Nel suo libro,  Paper Tigers, Hidden Dragons: Firms and the Political Economy of China’s Technological Development , Fuller raggruppa l’industria cinese dei circuiti integrati in tre tipi di aziende: le SOE, le multinazionali straniere con impianti di produzione in Cina e quelle che lui chiama aziende “ibride”, che sono società private gestite da investitori stranieri di etnia cinese. ²⁴  Esistono differenze critiche nelle capacità di ciascuna categoria di imprese, che è al centro della cattiva allocazione del capitale da parte dei fondi di orientamento.

Secondo Fuller, le SOE hanno avuto un successo molto limitato nell’adozione di nuove tecnologie o nell’intercettare nuovi mercati. Queste aziende continuano ad andare avanti con appalti statali garantiti, mentre i loro manager “evitano  attività rischiose, inclusa la sperimentazione  tecnologica  , che  potrebbero esporle a future accuse di perdita o distruzione di beni statali”. Tuttavia, “le iniziative politiche continuano a elargire risorse alle lente aziende statali”.

Né le multinazionali straniere che operano in Cina sono una fonte di vera innovazione tecnologica nel settore dei circuiti integrati. Sono estremamente cauti nel collocare impianti di produzione all’avanguardia in Cina.

D’altra parte, Fuller sostiene che la Cina dimostra abilità tecnologica e commerciale nella terza categoria di imprese, le imprese ibride gestite da emigrati, che sono state i veri motori dello sviluppo tecnologico. Ma queste non sono le aziende sostenute dal Fondo Nazionale IC, tranne quando occasionalmente vengono rilevate. Ad esempio, SMIC, una delle principali fonderie di semiconduttori a conduzione ibrida, è stata rilevata dal National IC Fund nel 2015. Fuller scrive: “l’acquisizione dell’azienda da parte dello stato mette in dubbio la sua sostenibilità competitiva”. Aggiunge: “La Cina non manca di investimenti industriali, ha troppi investimenti industriali e allocazioni inefficienti”.

Tuttavia, gli sforzi della Cina nel settore dei circuiti integrati non sono l’intera storia dei fondi di orientamento. Vi sono altri settori, spesso sostenuti da fondi di orientamento, dove la distanza dalla frontiera tecnologica è molto minore. Questi settori hanno meno operatori storici nazionali da frenare il progresso, o operatori storici occidentali da recuperare. Nei veicoli a nuova energia (NEV), nelle batterie e nelle tecnologie quantistiche, la Cina potrebbe ora essere in vantaggio.

“Tutti i settori non SOE ad alta priorità industriale sono fondamentalmente inondati di capitale guidato dallo stato”, afferma Chimits di Merics, tra cui il calcolo quantistico e l’intelligenza artificiale. Le informazioni sulle effettive attività dei fondi di orientamento sono molto limitate, ma ci sono stati alcuni evidenti successi.

Ad esempio, il governo locale di Hefei, nel 2020, ha effettuato un investimento attraverso un fondo di orientamento in NIO, il principale rivale cinese di Tesla. NIO stava lottando nel 2020. Non più. Hefei ha realizzato un ritorno di 5,5 volte il suo investimento iniziale. “Dal nostro investimento in Nio, abbiamo guadagnato soldi senza pietà”, ha detto Yu Aihua, il massimo funzionario comunista della città,   ha riferito il South China Morning Post . ²⁵

Hefei è emblematico dei modelli mutevoli del sostegno del governo locale cinese all’industria. Storicamente, Hefei offriva agevolazioni fiscali o prestiti a società private, seguite in seguito da un approccio di investimento diretto. Più recentemente, ha perseguito un approccio di investimento indiretto utilizzando fondi di orientamento gestiti da manager professionisti.

I successi di Hefei con NIO hanno favorito un intero ecosistema di veicoli elettrici centrato nella città. Volkswagen ha reso Hefei uno dei suoi principali centri di produzione di componenti per veicoli elettrici, comprese le batterie. Il caso di studio di NIO mostra che i fondi di orientamento possono fornire rendimenti finanziari in stile VC insieme agli obiettivi di crescita economica dello stato.

Fondi di orientamento nelle campagne economiche cinesi

Il MIC2025 è stato seguito da politiche più ambiziose, tra cui, più recentemente, il programma “prosperità comune”. Finora, l’iniziativa più visibile di questo programma è stata una repressione del settore immobiliare e della tecnologia di consumo, ma non è ancora chiaro cosa comporterà la “prosperità comune”. Nis Grünberg, analista capo di merics, afferma: “Non è ancora molto esplicitato sia i meccanismi specifici volti a raggiungere la prosperità comune, sia, più fondamentalmente, cosa significhi effettivamente ‘prosperità comune’ in termini di obiettivi concreti”.

Parte della confusione che circonda i grandi programmi economici cinesi è che in realtà sono “campagne”, il tradizionale metodo di mobilitazione e propaganda del PCC. “Le campagne e i loro meccanismi di attuazione raramente sono completamente definiti”, afferma Rithmire. “Ma quando c’è una campagna, tutti sanno cosa fare e come saltare sul carro. Sia gli attori politici che quelli sociali hanno attraversato campagne”.

Il grande balzo, i cento fiori, la politica del figlio unico e Belt and Road erano tutte campagne. E sebbene non sia ampiamente riconosciuto in Occidente, lo sono anche i fondi di orientamento. “I fondi di orientamento sono una campagna. Con le campagne, non c’è un ufficio centrale”, afferma Rithmire. “Non esiste un elenco centrale di comandi o persone.” La qualità amorfa, decentralizzata e mutevole delle campagne spiega perché gli analisti occidentali hanno avuto difficoltà a capire Belt and Road. Il modello cinese non è solo una versione più ampia degli stati di sviluppo dell’Asia orientale del Giappone e delle ex colonie di Corea o Taiwan di quest’ultimo. Sebbene possa prendere in prestito da ciascuno, è anche radicato nella tradizione del PCC.

Le campagne seguono una traiettoria familiare di accelerazione ed esuberanza, seguita da un periodo di decelerazione e rivalutazione, secondo Rithmire. I fondi di orientamento si trovano ora nelle ultime fasi di questa traiettoria.

La stessa organizzazione teorica del PCC ha recentemente offerto ulteriori approfondimenti su ciò che il futuro potrebbe riservare in un documento intitolato “Date pieno gioco al ruolo della finanza politica nel sostenere la prosperità comune”, scritto da ricercatori del Centro di ricerca di Pechino per il pensiero di Xi Jinping sul socialismo con caratteristiche cinesi per una nuova era. ²⁶  “L’espressione ‘finanza politica’ e il documento [nel suo insieme] descrivono il panorama in Cina in cui si stanno sviluppando diversi veicoli finanziari oltre ai fondi di orientamento”, afferma Grünberg. “La finanza pubblica è un concetto più ampio dei fondi di orientamento, ma li include”.

I meccanismi di mercato svolgono ancora un ruolo nel finanziamento delle politiche, a differenza degli approcci tradizionali in materia di sovvenzioni. I teorici del Beijing Research Center scrivono:

Afferrare la relazione tra finanziamento delle politiche e operazioni orientate al mercato. Le istituzioni finanziarie politiche sono ancora essenzialmente istituzioni finanziarie legali con rischi operativi, piuttosto che dipartimenti governativi, e devono anche aderire ai principi del mantenimento del capitale e della realizzazione di piccoli profitti nel processo di allocazione delle risorse. Pertanto, le istituzioni finanziarie politiche non dovrebbero utilizzare il modello della “trasfusione di sangue”. . . nel processo di aiuto alle imprese. . . ma dovrebbero “creare il proprio sangue” per formare un meccanismo finanziario a lungo termine per sostenere la prosperità comune. ²⁷

La metafora medica qui, secondo Grünberg, è un avvertimento contro il supporto vitale delle casse pubbliche (“trasfusioni di sangue”). Al contrario, il documento invita gli istituti di finanza pubblica a sfruttare i mercati finanziari per generare il proprio capitale, o “creare il proprio sangue”, nel linguaggio del documento.

L’anaconda nel candeliere

I fondi di orientamento del governo non finanziano solo le SOE, ma forniscono anche capitale statale alle aziende del settore privato, cosa che non è stata una pratica standard nella strategia industriale cinese. ²⁸  Questo finanziamento allinea maggiormente le imprese private con le priorità economiche e strategiche dello Stato.

L’investimento del fondo guida in un’impresa privata offusca la distinzione tra il settore statale e il settore privato. L’autonomia delle imprese private è diminuita e il controllo statale aumenta, e con esso può derivare un maggiore monitoraggio da parte del governo autoritario, sia per verificare la presenza di segnali di instabilità finanziaria che per il rispetto delle direttive politiche. ²⁹  In effetti, il binario privato/stato potrebbe non avere più senso come modo per descrivere le operazioni di questi fondi e le società in cui investono.

I fondi di orientamento sono solo un tipo di meccanismo per imporre un maggiore controllo statale sulle imprese private. Altri includono l’investimento diretto in azioni quotate in borsa attraverso “società di gestione di capitali di proprietà statale” e la crescente influenza delle cellule di partito all’interno di società private.

Il PCC di solito non deve disciplinare esplicitamente il settore privato; la sola minaccia è spesso sufficiente. Nella memorabile metafora dello studioso cinese Perry Link, il governo cinese e la sua capacità di esercitare il controllo assomigliano a “un’anaconda gigante arrotolata in un lampadario in alto. Normalmente il grande serpente non si muove. Non è necessario. Non sente il bisogno di essere chiaro sui suoi divieti. Il suo costante messaggio silenzioso è “Decidi tu stesso”, dopo di che, il più delle volte, tutti nella sua ombra fanno degli aggiustamenti”. ³⁰

Dove sta andando tutto questo? I fondi di orientamento saranno utilizzati principalmente per scopi politici, per tenere a freno il settore privato al fine di sottoporlo a un maggiore controllo e direzione statale? I fondi di orientamento si tradurranno solo in risorse allocate in modo errato?

O riusciranno nel loro scopo dichiarato? Porteranno la disciplina del mercato nella strategia di sviluppo della Cina, consentendo al paese non solo di mettersi al passo, ma di superare l’Occidente nella tecnologia avanzata? Anche se ci sono molti sprechi, la Cina sta investendo enormi risorse in questa ambizione. E attraverso l’innovazione finanziaria unica dei fondi di orientamento, che forniscono sia capitale iniziale che capitale paziente, è certamente possibile che la prossima rivoluzione tecnologica abbia luogo non negli Stati Uniti ma in Cina.

Nessuno conosce le risposte a queste domande; per fare eco alla valutazione di Zhou Enlai sulla Rivoluzione francese, è troppo presto per dirlo. ³¹  E parte della risposta dipenderà da come risponderà l’Occidente.

Carenze dell’approccio occidentale

I migliori risultati si ottengono presso le aziende che richiedono risorse minime per condurre attività ad alto margine e offrire beni o servizi che amplieranno il volume delle vendite con solo minori esigenze di capitale aggiuntivo.

—Warren Buffett, Lettera del 2020 agli azionisti di Berkshire Hathaway ³²

La principale risposta occidentale ai fondi di orientamento cinesi è guardare al loro impatto attraverso una lente di politica commerciale: qual è la vera portata dei sussidi coinvolti e del danno per l’industria occidentale o del beneficio per i consumatori? Le raccomandazioni politiche standard includono costringere la Cina a rispettare i suoi impegni in seno all’OMC, migliorare le regole commerciali dell’OMC relative al finanziamento al di sotto del mercato o creare del tutto un’alternativa all’OMC. La prima risposta presuppone che la Cina possa essere cambiata, e le altre che gli attori occidentali vogliano che l’OMC cambi, il che non è necessariamente vero, dato che Wall Street e le multinazionali hanno beneficiato degli accordi attuali. La profonda ostilità ideologica alle tariffe e l’incrollabile impegno per il libero scambio da parte degli economisti occidentali tradizionali ostacola ulteriormente i cambiamenti materiali nella politica commerciale.

Una risposta meno comune è guardare i fondi di orientamento da un  obiettivo di politica industriale: quali  lezioni traggono e quali delle loro caratteristiche potrebbero essere applicate al di fuori della Cina? Dopotutto, i fondi di orientamento sono strumenti finanziari sostenuti dallo stato, non strumenti commerciali. Mostrano l’entità delle risorse, comprese le risorse del governo, che saranno necessarie agli Stati Uniti per competere con successo con la Cina nei settori della tecnologia avanzata. È improbabile che le tariffe funzionino se gli Stati Uniti non hanno ancora un’industria nazionale da proteggere o piani per crearne una. I fondi di orientamento sottolineano la necessità di nuove e migliori soluzioni di finanziamento e di nuove istituzioni negli Stati Uniti.

Il sistema VC statunitense è “impaziente”, privilegiando settori come il software con alti canoni di proprietà intellettuale e scalabilità a basso costo, e il mercato azionario favorisce anche le società a basso capitale. Nessuno dei due metodi di finanziamento è adatto a fornire le risorse richieste dalla tecnologia avanzata o dalle industrie manifatturiere ad alto capitale, una delle ragioni per cui queste industrie sono diminuite drasticamente negli Stati Uniti negli ultimi decenni. Né il sistema di prestito bancario esistente è all’altezza del compito. Produce le proprie allocazioni errate a causa della sua dipendenza da  garanzie, che  spesso non esistono per i settori emergenti. ³³ Le frontiere dell’innovazione finanziaria statunitense, come la fintech e l’elaborazione dei pagamenti, non finanziano nemmeno l’industria pesante o i progressi tecnologici nell’hardware, nonostante le narrazioni futuristiche e trionfalistiche che queste industrie utilizzano nel loro marketing.

La strategia americana sembra essere quella di finanziare le università o il National Institutes of Health e poi sperare per il meglio. Gli americani non si fanno scrupoli riguardo ai finanziamenti governativi per la ricerca di base, ma c’è una maggiore opposizione ideologica al sostegno statale per una particolare industria o tecnologia e alla politica industriale in generale. Ad esempio, la costruzione navale commerciale, un’industria ad alta intensità di capitale, è un gioco internazionale di sovvenzioni competitive. ³⁴ Sotto l’amministrazione Reagan, gli Stati Uniti cessarono di sovvenzionare questa industria. Di conseguenza, sebbene un tempo l’America fosse leader di mercato, ora rappresenta solo lo 0,35% della costruzione globale di navi commerciali. È fuori gioco. Questo è un problema perché gli Stati Uniti costruiscono ancora navi militari ma non possono beneficiare della fertilizzazione incrociata con la costruzione navale commerciale.

Gli Stati Uniti offrono prestiti, sovvenzioni e altri sussidi alle imprese, ma tali politiche tendono ad essere sparse e irregolari. Sono spesso molto piccoli. Ad esempio, c’è stata una proposta legislativa per fornire capitale paziente attraverso il programma Small Business Investment Company (SBIC). ³⁵  Il totale: $ 10 miliardi  di dollari: un  gesto. Ma questa e altre recenti proposte legislative suggeriscono che i responsabili politici stanno finalmente diventando più aperti alla politica industriale. Un’altra proposta creerebbe una Industrial Finance Corporation per investire nella produzione. ³⁶  Ci sono discussioni altrettanto promettenti sull’utilizzo della US Export-Import Bank per i prestiti interni per il settore manifatturiero. ³⁷ Il Senato e la Camera degli Stati Uniti hanno ora approvato atti che fornirebbero sovvenzioni all’industria dei semiconduttori statunitense. ³⁸

Le sfide che deve affrontare l’industria dei semiconduttori statunitense dimostrano come funziona nella pratica la sovvenzione competitiva e dove gli Stati Uniti non sono all’altezza. Costruire una nuova fabbrica negli Stati Uniti costa molto di più che in Cina. Ma dal 40 al 70 per cento del differenziale di costo è spiegato dai sussidi cinesi, secondo l’analisi citata dalla Casa Bianca. ³⁹  La stessa analisi ha rilevato che gli Stati Uniti erano effettivamente competitivi nella tassazione, ma non nel fornire sovvenzioni o denaro diretto per la costruzione di nuove fabbriche.

Contrariamente alla Cina, dove ci sono quasi troppi soldi da spendere per costruire fabbriche di semiconduttori, negli Stati Uniti ce n’è troppo poco, osserva Jimmy Goodrich, vicepresidente della politica globale presso la Semiconductor Industry Association (SIA). “Ci mancano incentivi finanziari competitivi per incoraggiare la produzione onshore. Nell’era moderna non c’è mai stata una fabbrica costruita da nessuna parte a livello globale senza il supporto del governo”.

Goodrich aggiunge: “quando guardi oltre gli Stati Uniti, ogni altro attore chiave viene sovvenzionato”. Sottolinea che senza sussidi, gli Stati Uniti diventeranno sempre meno competitivi nella produzione di semiconduttori, più vulnerabili nella loro catena di approvvigionamento e vedranno un declino della loro base industriale.

La legge sui chip (e la successiva legislazione) potrebbe ricostruire la produzione nazionale di semiconduttori. Ci sono, tuttavia, molte altre industrie tecnologiche avanzate oltre ai semiconduttori che richiederanno il sostegno finanziario del governo per avere successo. Dato che queste industrie sono nascenti o potrebbero anche non esistere, non hanno alcun potere legislativo per costruire questo supporto, a differenza dell’industria dei semiconduttori.

In generale, l’approccio statunitense alle sovvenzioni è ancora allo stadio di “trasfusione di sangue”  – mantenendo in vita  il paziente  – per  usare la metafora del documento di teoria cinese. Oppure, come nel caso dell’industria cantieristica, la preferenza degli Stati Uniti è stata quella di far morire il paziente. Il paese ha bisogno di un approccio più nuovo e più ampio ai sussidi che integri il capitale privato e la disciplina di mercato. Per continuare con la metafora cinese, una tale strategia consentirebbe alle industrie che richiedono sussidi di “creare il proprio sangue”.

L’inadeguatezza del finanziamento delle sovvenzioni

La macchina del credito è progettata in modo da servire al miglioramento dell’apparato produttivo ea punire ogni altro uso. Tuttavia, questo giro di parole non deve essere interpretato nel senso che quel design non può essere modificato. Certo, può. . . la macchina esistente può essere fatta funzionare in uno qualsiasi dei tanti modi diversi”.

—Joseph Schumpeter ⁴⁰

Per affrontare le carenze di cui sopra, gli Stati Uniti hanno bisogno di strutture di investimento e istituzioni finanziarie aggiornate o nuove. Una soluzione potrebbe essere un adattamento o un’estensione dell’attuale sistema VC/PE, incentivato a finanziare hardware e produzione avanzata, vale a dire un sistema di fondi di orientamento americano. Questi fondi sarebbero strutturati come partenariati pubblico-privato tra il governo e intermediari simili a VC.

L’identificazione dei settori prioritari per il finanziamento, nonché di chi ha il potere di prendere questa decisione di finanziamento delle politiche, può sembrare una questione controversa e politicamente irrisolvibile. Ma c’è una via pragmatica da seguire. Alcune agenzie federali finanziano già la ricerca di base e, nel caso del Dipartimento del Commercio, hanno la missione di “creare le condizioni per la crescita economica e le opportunità”. Sono consapevoli di specifici fallimenti del mercato quando si tratta di aumentare o commercializzare nuove tecnologie. Tali agenzie sono naturali “verticali” lungo le quali organizzare gli obiettivi di finanziamento delle politiche. Anche i governi statali interessati allo sviluppo regionale sono disposti a perseguire una “doppia linea di fondo” (di ritorno degli investimenti e crescita locale).

In questo modello proposto, le agenzie o i governi statali fisserebbero gli obiettivi politici per i fondi. Avrebbero ridotto il rischio di investire fornendo capitale iniziale, prestiti al di sotto del tasso di interesse di mercato e garanzie. Ciò incoraggerebbe gli investitori a partecipare, che fornirebbero la maggior parte del capitale. Potrebbero essere richiesti anche vantaggi fiscali. La gestione effettiva del fondo sarebbe nelle mani di un intermediario in grado di selezionare varie opportunità di investimento e fornire disciplina di investimento. Il coinvolgimento del mercato e il movente del profitto sono fondamentali: questi forniscono la disciplina definitiva contro il fondo che favorisce le società nepotistiche e politicamente collegate. Il fallimento è davvero un’opzione.

La logica per stabilire un tale meccanismo di finanziamento è che i mercati dei capitali da soli non sono disposti a fornire il capitale necessario per aumentare le tecnologie hardware, mentre il governo da solo non può farlo in modo plausibile. Un fondo di orientamento americano adeguatamente strutturato amplificherebbe qualsiasi investimento iniziale del governo con la partecipazione del settore privato fornendo allo stesso tempo disciplina di mercato, consentendo al mercato di scegliere i vincitori.

Questo schizzo preliminare mostra alcune delle caratteristiche di un’entità del tipo di fondo di orientamento statunitense: governo che fornisce capitale di de-risking e seed, un intermediario che gestisce cose e concorrenza di mercato. Anche un probabile acquirente per la tecnologia in cui il fondo sta investendo sarebbe utile, con il governo che ricoprirà nuovamente questo ruolo. I vari  input (prestiti,  sgravi fiscali, impegni di mercato avanzati da parte del  governo) devono  essere titolati per assicurarsi che il fondo raggiunga i suoi obiettivi e che tutti i partecipanti condividano sia i rischi che i rendimenti. Le legioni americane di ingegneri finanziari sono lì per far sì che ciò accada.

Eppure ci sono problemi e incertezze più profondi che circondano la progettazione ottimale di nuove strutture di finanziamento che vanno oltre la semplice ingegneria finanziaria. Questi si trovano nel regno della politica.

Diversi tipi di sussidi hanno impatti diversi sull’economia reale. Questa è un’area di ricerca arcana ma importante. I sussidi sono disponibili in molte forme e dimensioni e non sono perfetti sostituti l’uno dell’altro. L’OCSE ha condotto una ricerca preliminare in questo settore, che dovrebbe informare le attuali proposte politiche per il finanziamento della produzione, nonché la progettazione di politiche future. Ad esempio, è possibile che le sovvenzioni, come utilizzate nella legge sui chip, potrebbero non essere ottimali se l’obiettivo è costruire la produzione nazionale, sebbene potrebbero essere ideali per finanziare la ricerca e lo sviluppo. Invece, i “prestiti al di sotto del mercato” (prestiti statali offerti a tassi agevolati o con garanzie) sono più strettamente legati agli investimenti in capacità manifatturiere. (Azioni al di sotto del mercato come si trova nei fondi di orientamento  : azionile infusioni con rendimenti  attesi inferiori al mercato   non sono state analizzate.)

In particolare, secondo l’OCSE (che rileva scrupolosamente che la correlazione non è causale), i contributi pubblici non sono associati a investimenti netti in immobilizzazioni materiali, a differenza dei prestiti al di sotto del mercato:

In generale, i contributi pubblici non sembrano essere correlati agli investimenti come i prestiti al di sotto del mercato, indipendentemente dalla specificazione utilizzata. Nella maggior parte dei casi, la correlazione tra sovvenzioni e investimenti è piccola e statisticamente non diversa da zero. Ciò supporta la presunzione che i prestiti al di sotto del mercato influiscano sugli investimenti in modo più diretto rispetto ad altre forme di sostegno che non prendono di mira il costo del capitale delle società. Un minor costo del capitale dovrebbe a sua volta incitare le imprese a investire più di quanto farebbero altrimenti, a parità di condizioni. ⁴¹

Questi risultati devono essere replicati e incorporati in qualsiasi nuova struttura proposta per il fondo di orientamento americano. Questo nuovo approccio deve anche essere paragonato a modelli come Ex-Im Bank, Finance Corporation, Chip Act o Infrastructure Law che finanzieranno progetti relativi alle batterie. Quale modello comporta la maggiore concorrenza di mercato? Qual è il più aperto ai non incumbent che non sono addetti ai lavori di Washington? Quale modello richiede meno risorse governative e fornisce la maggiore  leva finanziaria, ovvero  offre il maggior rapporto qualità-prezzo?

Il governo cinese, che ha avuto anni di esperienza con gli approcci tradizionali alle sovvenzioni, è passato a questo modello più conforme al mercato per un motivo. I politici americani dovranno trovare le proprie risposte. Ma è molto probabile che un tale modello segnerà un miglioramento rispetto al modello basato sulle sovvenzioni sempre più favorito negli Stati Uniti, che premia le aziende che sono brave a scrivere sovvenzioni piuttosto che quelle con una tecnologia migliore.

Caso di studio: tecnologia del vaccino mRNA

L’operazione Warp Speed ​​(OWS) ha avuto successo nella produzione e distribuzione di enormi volumi di un efficace vaccino contro il Covid in una tempistica notevolmente accelerata. Ma la storia più lunga della tecnologia fondamentale dell’mRNA rivela anche i fallimenti del modello statunitense per il finanziamento dello sviluppo, dell’ampliamento e della produzione di tecnologie rivoluzionarie. La tecnologia dell’mRNA sottostante, infatti, precede da tempo Warp  Speed, uno motivo per cui è stato possibile produrre vaccini così rapidamente nel 2020. E nonostante i notevoli sforzi del governo per promuovere la tecnologia, nel settore privato l’attività languiva prima che OWS ne consentisse il rapido ampliamento e implementazione. La saga più complicata della tecnologia mRNA invita quindi a prendere in considerazione una storia alternativa, in cui i fondi di orientamento potrebbero essere stati utilizzati per supportare la proliferazione dei vaccini mRNA molto  prima, e  senza richiedere l’eroismo  di Warp  Speed.

La possibilità teorica dei vaccini mRNA è stata scoperta già nel 1950. Nel 2005, gli scienziati dell’Università della Pennsylvania hanno scoperto un modo per alterare l’mRNA per aumentarne il potenziale terapeutico. Le loro scoperte nella ricerca e il lavoro parallelo sull’utilizzo delle nanoparticelle lipidiche come meccanismo di rilascio, hanno creato le basi per l’odierna tecnologia del vaccino mRNA.

Il governo federale è stato coinvolto direttamente negli anni successivi, quando darpa (la Defense Advanced Research Projects Agency) ha iniziato a finanziare il lavoro sul vaccino mRNA nel 2010. Nel 2013, darpa ha assegnato una sovvenzione di 25 milioni di dollari a Moderna, allora una nuova start-up biotecnologica, che alla fine svilupperebbe un vaccino Covid di successo e otterrebbe un enorme successo commerciale.

Eppure prima di Covid e OWS, la tecnologia del vaccino mRNA non è riuscita a guadagnare terreno nel settore farmaceutico, nonostante le sovvenzioni governative e nonostante il successo nella raccolta di finanziamenti VC del settore privato. Come ha spiegato il dottor Dan Wattendorf, che ha fondato un programma all’interno di darpa per perseguire gli sforzi dell’mRNA e in seguito è diventato direttore della Gates Foundation, ” I primi investimenti di Darpa hanno ridotto il rischio del problema tecnico. Ma non hanno risolto il fondamentale spostamento di capitale di cui avevamo bisogno”. ⁴²

Sebbene l’mRNA apparisse tecnologicamente promettente, le aziende farmaceutiche tradizionali non erano interessate a fare i grandi investimenti necessari per sviluppare e ottenere l’approvazione normativa per un nuovo  processo di produzione: uno ciò interromperebbe solo le loro attività di vaccini legacy. E mentre le start-up e i loro sostenitori di VC potrebbero essere desiderosi di sviluppare nuove tecnologie, non sono adatte a costruire reti di produzione e distribuzione ad alta intensità di capitale. I vaccini in generale non sono un sottosettore particolarmente interessante del settore farmaceutico commerciale. L’industria dei vaccini negli Stati Uniti è altamente concentrata, con una manciata di produttori, e la prevenzione delle malattie infettive generalmente non è un buon modello di business: i vaccini non richiedono l’uso quotidiano. Per tutti questi motivi, l’adozione diffusa di vaccini mRNA per combattere il Covid ha richiesto gli interventi dell’Operazione Warp Speed.

Ma cosa accadrebbe se, invece delle sole sovvenzioni, il governo degli Stati Uniti avesse sostenuto la tecnologia mRNA attraverso la formazione di un “fondo guida” mRNA negli anni 2010? Un tale fondo, utilizzando capitali sia del settore pubblico che privato, avrebbe sicuramente potuto investire in start-up di mRNA come Moderna e BioNtech. In effetti, potrebbe aver seminato un ecosistema molto più ampio di tali aziende. Ancora più importante, in questo caso, un fondo di orientamento potrebbe aver effettuato investimenti in funzioni critiche adiacenti allo  sviluppo farmaceutico di mRNA, ma  che non offrono il potenziale di rendimento simile a un “unicorno” delle  start-up di IP biotecnologiche, come produttori a contratto in grado di produrre in serie vaccini mRNA o i sistemi logistici speciali di cui hanno bisogno (ad esempio, celle frigorifere). Un ecosistema ampliato di questo tipo avrebbe potuto avere più successo nel fare pressione sugli incumbent farmaceutici del settore privato affinché abbracciassero la nuova  tecnologia o  affrontare la concorrenza su vasta scala. Potrebbe anche aver creato un collegio elettorale a Washington per incoraggiare le agenzie governative al di fuori della  darpa, non ultime le agenzie di  regolamentazione  , a  interessarsi maggiormente alle tecnologie promettenti prima che colpisse una crisi.

Questa storia alternativa è interamente speculativa, ovviamente. Eppure è chiaro a questo punto che i contributi pubblici da soli sono insufficienti. Possono essere fondamentali per lo sviluppo di nuove tecnologie, ma spesso non sono sufficienti per motivare il settore privato a sviluppare nuove industrie attorno a tecnologie rivoluzionarie, all’effettiva commercializzazione necessaria per realizzare i vantaggi economici, di sicurezza nazionale e di altro tipo di queste tecnologie.

Oggi, attraverso una varietà di  tecnologie promettenti – dalle  batterie, alla lavorazione dei minerali, alla robotica, ai  farmaci generici – il  dibattito politico è spesso inquadrato come una scelta tra sovvenzioni o altre forme di puro sussidio o nessun tipo di supporto. È assolutamente necessario un nuovo strumento politico in grado di sfruttare il settore privato per fornire “finanziamenti al di sotto del mercato”.

Sostegno finanziario del governo all’industria:
una tradizione americana

Alcuni americani vedono il sostegno finanziario del governo per far crescere i settori industriali prioritari come antiamericani, una violazione dello spirito pionieristico o dei principi del libero mercato. C’è anche il recente fiasco di Solyndra da considerare. (Solyndra, il produttore di pannelli solari a film sottile che ha ricevuto garanzie sui prestiti federali, è fallito. È stato minato da concorrenti cinesi ancora più pesantemente sovvenzionati che stavano producendo una tecnologia molto meno avanzata. Forse la lezione qui è la necessità di politiche di protezione del settore nascente ad accompagnare eventuali garanzie di prestito.) ⁴³ Meno comunemente discusso del fallimento di Solyndra è il successo di Tesla utilizzando prestiti governativi: nel 2010, Tesla ha ricevuto allo stesso modo un prestito di 456 milioni di dollari emesso dal DOE. Il prestito, che ha aiutato Tesla in un momento critico, ha permesso all’azienda di costruire un impianto di produzione in California. Il prestito è stato rimborsato anticipatamente.

Questi due esempi recenti potrebbero sembrare valori anomali dalla tradizione americana. In effetti, tuttavia, contratti governativi, prestiti, garanzie e altri sussidi hanno costruito gran parte dell’industria americana. Prendete le ferrovie: lo storico Richard White, nel suo libro  Railroaded , scrive: “Le ferrovie transcontinentali sono emerse in mercati modellati da grandi sussidi pubblici e particolari privilegi legali”. ⁴⁴  Le linee transcontinentali sono state costruite in anticipo rispetto alla domanda del mercato e il governo ha essenzialmente creato nuovi mercati. Gli stati degli Stati Uniti avevano precedentemente sovvenzionato la costruzione di canali. Con le ferrovie transcontinentali, i sussidi ora provenivano dal governo federale.

I Pacific Railway Acts del 1862 e 1864 fornivano prestiti e donazioni a titolo definitivo alle ferrovie per costruire linee transcontinentali, con livelli di generosità quasi simili ai sussidi cinesi di oggi. Il Congresso ha prestato alle ferrovie 50 milioni di dollari in titoli di stato, con il governo federale che garantisce il capitale e gli interessi. Il Congresso ha anche donato terreni alle ferrovie (mentre il governo federale ha mantenuto una uguale quantità di terreno circostante). Entrambi hanno beneficiato dell’aumento di valore della terra quando è entrata la ferrovia. L’entità delle sovvenzioni fondiarie è sbalorditiva. White osserva che la Union Pacific ha ricevuto sovvenzioni fondiarie equivalenti all’area del New Jersey più il New Hampshire; il Pacifico centrale ha ricevuto l’equivalente del Maryland. Per inciso, lo stesso meccanismo di finanziamento per  lo sviluppo: la  terra  pubblicavendite: è stato  utilizzato nel Land-Grant College Act del 1862 (il Morrill Act). Il MIT è un’istituzione per la concessione di terreni. ⁴⁵

La costruzione delle ferrovie è stata anche caratterizzata da pratiche aziendali discutibili che oggi difficilmente sembrano estranee: lobbying, monopolizzazione e  “finanziarizzazione” estesi , che qui  significano pagamenti di dividendi non basati sulla performance effettiva effettuata per sostenere i prezzi delle azioni e pagare i proprietari. L’intero settore è stato caratterizzato da “allocazioni errate”, per usare un linguaggio contemporaneo, inclusa una tecnologia notevolmente scarsa. Ma nonostante queste inefficienze, le sovvenzioni sono state efficaci: le ferrovie transcontinentali sono state completate con successo. Il bianco conclude:

Nell’America del Nord occidentale del XIX secolo, le ferrovie e lo stato moderno erano coproduzioni. La litania del lavoro che hanno fatto insieme è impressionante. I governi del Nord America sovvenzionarono generosamente le corporazioni, e le corporazioni assistettero nei grandi progetti statali di portare mezzo continente sotto il dominio dei governi centrali. ⁴⁶

Il più recente grande  progetto statale, l’Operazione  Warp  Speed, è stato allo stesso modo una coproduzione con l’industria. Anch’esso comportava il finanziamento del governo, sebbene gli interventi di politica industriale di Warp Speed ​​andassero ben oltre la finanza e includessero la costruzione di nuove fabbriche, l’organizzazione di studi clinici, la mappatura delle catene di approvvigionamento, la logistica e la distribuzione di vaccini. Warp Speed ​​ha strutturato le partnership pubblico-privato in un modo molto migliore rispetto alla maggior parte degli sforzi contemporanei, utilizzando un tipo di contratto di condivisione dei costi noto come “altra autorità di transazione”. Warp Speed ​​ha anche offerto “impegni di mercato avanzati”, ovvero contratti di acquisto, a Pfizer se il suo vaccino avesse ricevuto l’autorizzazione della FDA. Ciò ha incentivato la produzione di vaccini eliminando i rischi finanziari.

La mano visibile (e la ricchezza delle nazioni)

L’ascesa della Cina ha comunque rappresentato uno shock per l’economia statunitense, ed è anche uno shock intellettuale. Piuttosto che fare affidamento sulla mano invisibile, la Cina usa una mano molto visibile. E così facendo, il partito-stato non solo ha rimodellato l’economia cinese, ma ha anche rimodellato i mercati americani, un fatto che molti americani, in particolare i fondamentalisti del mercato, hanno difficoltà a digerire. Proclamare la superiorità dei “mercati” non è una risposta adeguata quando le politiche industriali cinesi modellano il mercato.

Per lo meno, l’ascesa della Cina dovrebbe causare un rimescolamento, o un aggiornamento, delle istituzioni e delle politiche americane, per comprendere meglio questo nuovo modello economico e per elaborare una risposta più efficace. Ciò è particolarmente vero a livello federale, dove molte agenzie sono state progettate per combattere la Guerra Fredda, la Seconda Guerra Mondiale o la Grande Depressione, ma non l’impatto economico del modello di sviluppo cinese.

L’ascesa della Cina significa anche un ripensamento delle discipline accademiche. L’economia non è adatta a condurre un simile compito, dato che è intensamente ideologica piuttosto che pragmatica, e la sua metodologia privilegia le astrazioni semplificatrici rispetto alle complessità delle aziende e delle istituzioni reali. C’è anche la sua scarsa esperienza da considerare, come i suoi fallimenti nel prevedere la grande crisi finanziaria, o la guida dei catastrofici consigli di privatizzazione degli economisti di Harvard all’ex Unione Sovietica. ⁴⁷  È necessario un approccio analitico completamente nuovo e le università potrebbero essere il posto sbagliato per perseguirlo. ⁴⁸

L’attenzione, inoltre, non dovrebbe essere principalmente sulle lezioni della Cina, ma piuttosto sulle lezioni del passato dell’America e dei primi periodi di dinamismo economico del paese. Durante questi periodi, il governo federale, le società e il settore finanziario si sono allineati per sostenere l’economia reale, a differenza di oggi.

L’attuale repertorio di politica economica americana è estremamente limitato. C’è bisogno di una nuova ampia serie di politiche negli Stati Uniti incentrate sulla guida della finanza verso i settori produttivi. Le politiche di orientamento del credito utilizzano molti  strumenti (i sussidi  sono solo  uno), ma  l’idea generale è di indirizzare le risorse verso settori capaci di produrre innovazione e posti di lavoro ad alto salario. Dopo la liberalizzazione finanziaria negli anni ’80, è avvenuto il contrario. Il credito negli Stati Uniti è fluito sempre più per finanziare i consumi, gli immobili o il settore finanziario stesso piuttosto che per sostenere le imprese non finanziarie. ⁴⁹ La narrativa convenzionale di ciascuna parte su come far crescere l’economia raramente implica l’utilizzo della finanza guidata per sostenere industrie strategicamente importanti con un alto potenziale salariale. (Alcune eccezioni sono il supporto bipartisan per l’industria dei semiconduttori e il supporto democratico per la tecnologia verde.)

Allo stesso modo, le discussioni sulla politica dell’innovazione, il reshoring e lo sviluppo economico regionale sono in genere incentrate su istruzione, crediti d’imposta, cluster, ricerca e sviluppo, connettività digitale, dati migliori, scorecard, maggiore trasparenza, governance migliorata, infrastrutture, crescita inclusiva, regolamentazione semplificata, coinvolgimento con le parti interessate , abbattere silos, ecc. L’elenco è infinito. Ma meno comunemente discusse (e preventivate) sono le risorse finanziarie necessarie, compreso il sostegno finanziario del governo, alla scala richiesta per far crescere nuovi settori ad alta intensità di capitale. È inoltre necessario più lavoro per comprendere gli effetti distintivi dei diversi tipi di sussidi, ad esempio sovvenzioni rispetto al debito al di sotto del mercato o al finanziamento tramite capitale proprio.

I politici statunitensi sembrano privi di idee: il governatore dello Stato di New York, Kathy Hochul, ha in programma di portare nuovi posti di lavoro a New York City e di aumentare le entrate aprendo più casinò. Questo ha il “potenziale di generare migliaia di nuovi posti di lavoro nel sindacato”, secondo un dirigente del casinò. Nel frattempo, Shanghai ha recentemente pubblicato il suo piano per guidare lo sviluppo dell’industria spaziale. L’attuazione includerà “la costruzione di costellazioni satellitari. Le capacità di produzione digitale e intelligente, i razzi riutilizzabili, le piattaforme di ricerca e sviluppo di veicoli spaziali, il software satellitare intelligente, i terminali di terra, le applicazioni e la produzione di satelliti commerciali e le linee di assemblaggio di razzi sono altre priorità”. ⁵⁰

Le  istituzioni americane – il suo  governo, le università, i media e il  sistema finanziario – sembrano  bloccate su strumenti politici riscaldati dagli anni ’80 e ’90. Ciò che può essere ancora più dannoso della perdita di industrie e tecnologie strategiche è questo fallimento dell’immaginazione.

Questo articolo è apparso originariamente in American Affairs Volume VI, Numero 2 (estate 2022): 17–40.

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