L’istituzionalizzazione dei BRICS: Dalla revisione della letteratura alla realizzazione della realtà_ Di Evelina Fokina

L’istituzionalizzazione dei BRICS: Dalla revisione della letteratura alla realizzazione della realtà
Di Evelina Fokina

Man mano che il BRICS si consolida, ci si chiede quale sia il tipo di istituzionalizzazione di cui il gruppo ha bisogno per renderlo più efficace e per dargli più contenuto. -Suresh P. Singh e Memory Dube

Con l’espansione del gruppo, la necessità di istituzionalizzazione e di creazione di apparati è diventata apparentemente più visibile. Ai fini dell’articolo, l’istituzionalizzazione è definita come “l’atto o il processo di stabilire un gruppo, un movimento, un programma, ecc. come entità permanente e pubblicamente riconosciuta per la promozione di una particolare causa”. Questo processo di creazione di istituzioni è considerato cruciale per la fornitura di strutture e la realizzazione di risultati. Pertanto, affinché le ambizioni del gruppo possano essere raggiunte, è necessario considerare alcuni degli ostacoli che si frappongono a un’istituzionalizzazione di successo e proporre una struttura unica. L’articolo si articola come segue: inizia con una rassegna della letteratura, passando poi all’analisi delle istituzioni esistenti e simili a quelle dei BRICS, per dare ulteriore considerazione alle specificità dei BRICS come alleanza.

Importanti studiosi hanno avanzato vari suggerimenti sulle pratiche di istituzionalizzazione del gruppo, il principale dei quali fa riferimento alla creazione della NDB e della CRA come “il primo tentativo riuscito di istituzionalizzare il gruppo”, o “un passo importante verso l’istituzionalizzazione di un’agenda economica”. Tuttavia, per una chiara creazione dell’istituzione, occorre riflettere sul tipo di istituzione in questione. Nel 2014, alla luce del 6° Forum accademico dei BRICS, l’Institute of Applied Economic Research (IPEA) ha condiviso una breve descrizione dell’alleanza: “Come gruppo, i BRICS hanno un carattere informale. Non esiste uno statuto, non lavora con un segretariato fisso e non dispone di fondi per finanziare le sue attività. In definitiva, ciò che sostiene il meccanismo è la volontà politica dei suoi membri. Tuttavia, i BRICS hanno un grado di istituzionalizzazione che si definisce man mano che i cinque Paesi intensificano la loro interazione”. Inoltre, con le attuali caratteristiche dei BRICS, l’alleanza viene spesso paragonata al G7, “un gruppo informale di democrazie avanzate che si riunisce annualmente per coordinare la politica economica globale e affrontare altre questioni transnazionali”, e analogamente manca di qualsiasi base legale o istituzionale. Tale collegamento è comprensibile a causa di una struttura informale molto simile, che comprende, tra l’altro, vertici annuali dei capi di Stato e di governo con presidenza a rotazione, riunioni ministeriali e gruppi di lavoro. Nonostante i frequenti paragoni, i rappresentanti dei BRICS sottolineano che: “Non vogliamo essere un contrappunto al G7, al G20 o agli Stati Uniti”. Inoltre, l’ambito funzionale del gruppo si è ampliato sia in larghezza che in profondità; la natura dell’alleanza comprende una combinazione di caratteristiche uniche e rivendicazioni per la cooperazione Sud-Sud; l’espansione del gruppo è diventata un fattore promettente per il suo ruolo nell’arena internazionale. Pertanto, pur non essendo un’organizzazione intergovernativa (IGO) formale, esistono i prerequisiti per una tale tendenza. Pertanto, ai fini dell’articolo, l’alleanza BRICS è definita come un’organizzazione intergovernativa informale che naturalmente richiede un’ulteriore istituzionalizzazione per un livello più elevato di operatività e funzionalità.

“L’istituzionalizzazione informale, caratterizzata dalla preferenza per accordi informali basati su convenzioni e comprensione reciproca piuttosto che su regole formali, pone chiari limiti alla potenziale capacità di azione”, ha affermato Jens-Uwe Wunderlich. L’autore prosegue: “Al contrario, un’istituzionalizzazione più formalizzata migliora la coesione interna e la rappresentanza negli affari internazionali”. Pertanto, il processo di costruzione delle istituzioni ha un impatto sull’agire internazionale in vari modi: “In primo luogo, determina le questioni di rappresentanza. In secondo luogo, influenza la coesione interna attraverso una cultura di regole, norme e meccanismi di conformità. In terzo luogo, definisce i processi decisionali e l’articolazione degli interessi collettivi”. Inoltre, è fondamentale sottolineare le carenze istituzionali individuate nel gap capacità-aspettative (CEG) da Christopher Hill. Commentando la creazione del concetto, l’autore indica che “il divario tra capacità e aspettative [era] visto come la differenza significativa che si era creata tra la miriade di speranze e richieste dell’UE come attore internazionale e la sua capacità relativamente limitata di realizzarle”. Facendo un paragone con lo sviluppo dei BRICS nel tempo, si potrebbe sostenere che il CEG, composto da risorse, strumenti e coesione da un lato e aspettative interne ed esterne dall’altro, si è ridotto grazie alla crescente gamma di capacità e a un livello di aspettative proporzionato. Nonostante alcuni autori sostengano che le organizzazioni informali offrano un certo grado di flessibilità e adattamento e siano quindi più attraenti per alcuni attori, tutti questi argomenti attestano l’importanza dell’istituzionalizzazione.

Un articolo sostiene che le tre caratteristiche principali sono predominanti nell’identificazione delle istituzioni, ovvero: a) il sistema di deliberazione, “gli spazi istituzionali in cui gli Stati svolgono il processo di negoziazione per stabilire un accordo o un consenso”, b) il sistema informativo, “l’insieme di norme e regolamenti volti a risolvere e regolare i flussi di informazione prodotti istituzionalmente”, e c) il sistema di incentivi istituzionali, “l’insieme di norme e regole che disciplinano il comportamento degli attori al fine di indurre determinati comportamenti e scoraggiarne altri”. Per quanto riguarda i BRICS, le pratiche istituzionali comprendono spazi di deliberazione come i vertici esecutivi annuali, le riunioni ministeriali, principalmente nei settori della finanza, degli affari esteri e della sanità, le riunioni tecnico-burocratiche, autonome o delegate, e i contatti interpersonali. Inoltre, il documento rileva l’importanza delle dichiarazioni come risultato principale nell’ambito del sistema informativo. Infine, vengono forniti gli incentivi istituzionali, tra i quali quelli economici e finanziari sono ampiamente rappresentati dalla creazione della NDB e della CRA. L’autore conclude che l’intergovernativismo predomina nelle relazioni dei membri, sottolineando che essi “[…] non hanno rinunciato a nessun tipo di sovranità di fronte alle organizzazioni BRICS, ma hanno cercato di stabilire norme e regole comuni che permettessero loro di raggiungere il consenso necessario senza dover rinunciare a competenze sovrane lungo il percorso”. In effetti, l’opinione più diffusa sull’istituzionalizzazione dei BRICS suggerisce che i processi sono già iniziati con la creazione della Nuova Banca di Sviluppo (NDB) e del Contingent Reserve Arrangement (CRA). Un altro studio considera il grado di istituzionalizzazione del gruppo nell’ambito del suo outreach, ovvero “l’interazione collaborativa tra gli attori BRICS […] e altri attori all’interno e all’esterno dell’area BRICS”. Lo studio suggerisce che “l’istituzionalizzazione dell’outreach dei BRICS è una funzione della coesione della strategia di outreach dei BRICS, che a sua volta è legata alla coesione politica complessiva dei BRICS”, e conclude che la sfiducia, le divergenze e la natura relativamente immatura del gruppo sono i principali ostacoli al consolidamento. Significativamente, la NDB “presenta un grado più elevato di istituzionalizzazione e […] di coesione politica nell’ambito tematico del finanziamento delle infrastrutture”. Al contrario, un rapporto del Comitato nazionale per la ricerca sui BRICS sostiene che l’alleanza sia “un nucleo consolidante di civiltà e potenze in ascesa”. Inoltre, il documento ipotizza che: “Ciò implica l’istituzionalizzazione dei BRICS come unione intercivile a tutti gli effetti con il Segretariato Generale, con l’interazione tra gli organi esecutivi, legislativi e settoriali, la base scientifica, educativa e informativa, basandosi su un sistema di accordi interstatali”.

Un documento di ricerca ha proposto quattro possibili forme di istituzionalizzazione del gruppo:

– conservativa – sviluppo dei processi di istituzionalizzazione lungo il percorso tradizionale di espansione della cooperazione,

– sviluppo più attivo delle relazioni bilaterali e utilizzo delle migliori pratiche bilaterali per creare nuovi meccanismi di interazione multilaterale nel quadro dei BRICS,

– interazione più attiva dei singoli partecipanti ai BRICS nell’ambito di altre organizzazioni internazionali di cui fanno parte, e successiva implementazione di tali meccanismi all’interno dell’alleanza BRICS, e

– la creazione di nuove istituzioni che avrebbero un effetto moltiplicatore sullo sviluppo del gruppo (ad esempio, la NDB).

Questo articolo suggerisce che tutte le suddette forme di processi di istituzionalizzazione possono essere presenti e intrecciate all’interno dell’alleanza BRICS. Commentando le prospettive di istituzionalizzazione, un altro articolo propone un modello di integrazione orizzontale mainstream in cui non esiste una rigida subordinazione o interdipendenza di integrazione, che corrisponde quindi ai principi principali della creazione del multipolarismo. Gleb Toropchin menziona la mancanza di istituzionalizzazione ufficiale, sottolineando inoltre che: “Tuttavia, nella pratica, i principi dell’esistenza dei BRICS sono già stati definiti de facto, e la loro incorporazione è il prossimo passo in questa direzione”.

In effetti, esiste un grado sostanziale di meccanismi operativi esistenti che potrebbero diventare la base istituzionale del gruppo. La missione del Forum parlamentare dei BRICS “è quella di intensificare gli sforzi concertati per affrontare le preoccupazioni reciproche e rafforzare costantemente le relazioni interparlamentari degli Stati membri dei BRICS, sottolineando il fatto che una solida cooperazione parlamentare è fondamentale per l’essenza della cooperazione dei BRICS”. In effetti, il Consiglio della Federazione dell’Assemblea federale della Federazione Russa ha pubblicato una nota dopo il XV Vertice BRICS, in cui ha sottolineato il suo sostegno a “ulteriori sforzi verso un BRICS più inclusivo, l’istituzionalizzazione della sua dimensione parlamentare e l’espansione dei contatti interpersonali”. Le riunioni ministeriali e degli alti rappresentanti diventano una caratteristica più ricorrente all’interno di questa organizzazione intergovernativa, consentendo agli attori di scambiare opinioni sulle principali questioni globali e regionali. Inoltre, esiste già una natura complessa di cooperazione in ambiti diversi, che può essere rintracciata nel contenuto delle dichiarazioni annuali del gruppo. Nella sfera della sicurezza, le nazioni ricordano la loro determinazione per la pace e lo sviluppo secondo i principi delle “soluzioni africane ai problemi africani”, il ristabilimento delle relazioni diplomatiche tra il Regno dell’Arabia Saudita e la Repubblica Islamica dell’Iran, la promozione di una soluzione duratura alla crisi siriana e molte altre. Nello stesso ambito, si fa spesso appello al rafforzamento del disarmo e della non proliferazione. Inoltre, le misure antiterrorismo rimangono di grande importanza. Sul fronte economico, si possono ricordare la Strategia per il Partenariato Economico BRICS 2025, la Strategia sulla Cooperazione per la Sicurezza Alimentare dei Paesi BRICS, il Gruppo di Lavoro sull’Economia Digitale BRICS, il Partenariato BRICS sulla Nuova Rivoluzione Industriale (PartNIR) e molti altri. Sono stati firmati numerosi documenti nei settori delle finanze, del commercio e dell’innovazione, come l’Intesa BRICS sulla facilitazione degli investimenti, il Memorandum dei principi delle DFI BRICS per un finanziamento responsabile e il Memorandum d’intesa tra le Agenzie BRICS per la promozione del commercio e degli investimenti (TIPA)/Organizzazioni di promozione commerciale (TPO), tra gli altri. Inoltre, un’attenzione particolare è riservata allo sviluppo sostenibile, in cui viene riaffermato il principio delle responsabilità comuni ma differenziate e delle capacità rispettive (CBDR-RC). Infine, il BRICS Academic Forum, il BRICS Think Tank Council e il lavoro generale del BRICS Working Group on Culture sono alcuni degli esempi di cooperazione “people-to-people” in ambito culturale. Pertanto, l’ambito di lavoro dell’alleanza è ampio e richiede un meccanismo di operatività più coordinato, soprattutto alla luce dell’espansione del gruppo. Di seguito, criteri teorici e pratici vengono combinati per proporre una struttura istituzionale dei BRICS.

Considerando il quadro teorico, le OIG sono create attraverso trattati multilaterali “che agiscono come una costituzione, in quanto gli Stati contraenti acconsentono a essere vincolati dal trattato che stabilisce le agenzie, le funzioni e gli scopi dell’organizzazione”. Inoltre, una OIG richiede un organo legislativo che crei atti giuridici e quindi vincoli i suoi membri in base al diritto internazionale, un organo esecutivo che ne faciliti l’operatività e un meccanismo di risoluzione delle controversie. La struttura generale consiste in “un piccolo consiglio esecutivo, un’assemblea plenaria in cui sono rappresentati tutti i membri […], un segretariato che svolge le attività amministrative quotidiane dell’organizzazione e organi sussidiari che svolgono funzioni speciali”.

Considerando le implicazioni pratiche, si potrebbe fare un confronto con le organizzazioni intergovernative che hanno subito un processo di istituzionalizzazione. Alice D. Ba esplora le pratiche di istituzionalizzazione dell’ASEAN e sostiene una concezione più anticonvenzionale, secondo la quale “alcune delle pratiche più durature (“istituzionalizzate”) non sono affatto il prodotto di strutture legali o applicate a livello centrale, ma piuttosto le norme disciplinari e le convenzioni sociali di una determinata comunità”. L’autore sottolinea inoltre l’importanza del principio di non interferenza che si riflette nella natura della cooperazione, non “necessariamente armonizzata nel senso di standardizzazione o omogeneizzazione”. Inoltre, Alice D. Ba commenta che: “Il processo decisionale basato sul consenso contrasta con il processo decisionale basato sulle regole della maggioranza, in cui gli Stati minoritari devono subordinare le proprie preoccupazioni a quelle della maggioranza. Il consenso riguarda il rispetto dell’autodeterminazione nazionale e l’accomodamento reciproco verso un risultato che tutti possono sostenere”. La mancanza di meccanismi vincolanti e la conseguente non conformità sono citati tra le carenze di tale struttura organizzativa. Alice D. Ba risponde che “essi esercitano comunque forti pressioni normative sui tipi di cooperazione che gli Stati sono in grado di perseguire” nella regione e devono essere considerati non sotto le forme legali e contrattuali della cooperazione, ma alla luce dell’istituzionalizzazione come “il processo attraverso il quale le pratiche sono rese più affidabili”. Anticipando le potenziali critiche per l’eterogeneità del gruppo e le attuali controversie bilaterali e facendo un paragone con i Paesi dell’ASEAN, il fatto di tenere i conflitti bilaterali fuori dall’agenda dell’organizzazione o di fare riferimento ad altre organizzazioni internazionali per la risoluzione delle controversie non è contrario alle sue norme e pratiche. Tutte queste caratteristiche potrebbero essere prese in considerazione per la costruzione istituzionale dei BRICS.

Le proposte avanzate di seguito presuppongono che il gruppo decida di approfondire i suoi processi di integrazione e di diventare un’alleanza formale, rispettando allo stesso tempo la sovranità e l’integrità territoriale di ogni Stato, senza imporre decisioni obbligatorie ma rafforzando le premesse di istituzionalizzazione già esistenti e assicurando il suo ruolo sulla scena internazionale. Per questo motivo, si potrebbe fare un paragone parallelo con l’ASEAN o il Consiglio di Cooperazione del Golfo (CCG), piuttosto che con l’Unione Europea, a causa dei profondi processi di integrazione che sottendono il principio di non interferenza fortemente presente in quest’ultima. La Carta dell’ASEAN, ad esempio, afferma direttamente il “rispetto dell’indipendenza, della sovranità, dell’uguaglianza, dell’integrità territoriale e dell’identità nazionale di tutti gli Stati membri dell’ASEAN” e la “non interferenza negli affari interni degli Stati membri dell’ASEAN”. È importante notare che l’articolo 5.2 menziona “l’emanazione di un’appropriata legislazione nazionale, per attuare efficacemente le disposizioni della presente Carta e per rispettare tutti gli obblighi derivanti dall’adesione”. Pertanto, la creazione della Carta sarebbe vista come il primo passo verso l’istituzionalizzazione e consentirebbe all’organizzazione di ottenere una personalità giuridica, di migliorare la responsabilità e la conformità istituzionale e di rafforzare il ruolo dei BRICS come attore internazionale serio. In seguito, i processi potrebbero assumere varie modalità. In termini di integrazione strutturale, il principale organo decisionale potrebbe comprendere tutti gli Stati membri su un piano di parità sotto forma di Commissione del Capo, sancendo così il principio del consenso. Facendo un parallelo con il Consiglio Supremo del CCG, esso “sarà formato dai capi degli Stati membri” e “la sua presidenza sarà a rotazione in base all’ordine alfabetico dei nomi degli Stati membri”, ricordando chiaramente la struttura organizzativa dei Vertici BRICS. Analogamente, le funzioni del Vertice dell’ASEAN (articolo 7 della Carta), come la fornitura di orientamenti politici, le istruzioni ministeriali e la gestione delle situazioni di emergenza, tra le altre, potrebbero essere racchiuse nell’ampiezza della funzionalità di un organo simile del Vertice BRICS. Il potenziale ramo legislativo potrebbe essere rappresentato sotto forma di Parlamento e Consiglio ministeriale dei BRICS. Sempre facendo riferimento alla Carta del CCG, le funzioni di tale organo consisterebbero in, ma non solo, quanto segue: “Proporre politiche, preparare raccomandazioni, studi e progetti volti a sviluppare la cooperazione e il coordinamento tra gli Stati membri in vari settori e adottare le risoluzioni o le raccomandazioni necessarie a questo proposito”. Per migliorare il coordinamento amministrativo, potrebbe essere nominato il Segretariato BRICS, composto da segreterie nazionali indipendenti. Infine, sarà istituita la Commissione per la risoluzione delle controversie per fornire meccanismi di risoluzione delle controversie interne.

In termini di costruzione istituzionale orizzontale, si dovrebbe prestare particolare attenzione alla determinazione di sotto-organi settoriali. Le principali aree di cooperazione potrebbero essere rintracciate attraverso le dichiarazioni del gruppo e l’orientamento dei vertici. Da questo punto di vista, quindi, si potrebbero considerare i potenziali organi da istituire. Per citare i più visibili, la divisione potrebbe essere fatta lungo le tre sfere principali: a) politico-sicurezza, b) economico-finanziaria e c) socio-culturale – tutte in accordo con i valori e i principi fondamentali dello sviluppo sostenibile dei BRICS. Questi organi principali dovrebbero avere una struttura organizzativa con principi e linee guida concordate e pienamente condivise. Per evitare la creazione di un’altra organizzazione, si potrebbero adottare misure più proattive e sostanziali in ogni campo. Ad esempio, l’istituzione di un gruppo di lavoro antiterrorismo in una regione soggetta ad alti livelli di atti terroristici, la fusione degli sforzi con l’Unione Africana e la Comunità dei Caraibi (Caricom) per la creazione di un fondo di riparazione, o l’alleggerimento dei requisiti e delle procedure per i visti tra i Paesi alleati. Oltre ai principali sotto-organismi, potrebbe essere istituito un organo speciale di coordinamento degli sforzi regionali. Un ruolo importante nel XV Vertice BRICS è stato dedicato all’Area di libero scambio continentale africana (AfCFTA). È importante notare che gli Stati membri dei BRICS comprendono un’ampia rete di organizzazioni regionali come l’Unione Economica Eurasiatica (EAEU), l’Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai (SCO), il Mercato Comune del Sud (MERCOSUR), l’Unione Africana (UA) e l’Associazione per la Cooperazione Regionale dell’Asia Meridionale (SAARC), creando così una sorta di alleanza BRICS Plus o BRICS Outreach, che dovrebbe essere coordinata per migliorarne l’efficienza. È importante che i meccanismi di monitoraggio e valutazione siano sottoposti a un rigoroso controllo a ogni livello delle operazioni, per evitare una cattiva gestione dovuta all’ampio raggio d’azione dell’organizzazione e dei suoi organi. “È necessario che i risultati siano orientati agli obiettivi e vincolati a scadenze precise, accompagnati da misure e meccanismi appropriati per la consegna e l’attuazione, legati a sistemi di monitoraggio adeguati”, hanno osservato Suresh P. Singh e Memory Dube sul “modo definitivo di consolidare l’istituzionalizzazione dei BRICS”.

Un’attenzione particolare va rivolta ancora una volta agli scopi di questa alleanza. Per garantire un mondo veramente multipolare, i Paesi del Nord globale dovrebbero essere invitati a impegnarsi con il gruppo in vari campi e a far parte del potere decisionale, ma con un’attenta considerazione degli interessi di tutte le parti in gioco. Tra le altre raccomandazioni, alcuni autori richiamano l’attenzione sulla promozione dell’apprendimento tra pari, sull’espansione della dimensione di base della società civile e sulla spesa per la ricerca e lo sviluppo.

Non c’è accordo sulla definizione del gruppo. L’articolo ha stabilito che l’alleanza, nella sua fase attuale, rappresenta un’organizzazione intergovernativa informale, che può quindi diventare formale con ulteriori processi di istituzionalizzazione. Il quadro teorico dell’istituzionalizzazione è stato oggetto di un’ampia serie di considerazioni. In breve, la revisione della letteratura è stata proposta per considerare diversi punti di vista sul posizionamento dei BRICS, sia nei suoi processi di istituzionalizzazione che nella struttura generale della cooperazione Sud-Sud. Inoltre, l’articolo ha preso in considerazione i meccanismi di cooperazione esistenti che potrebbero servire da base per l’istituzionalizzazione, come il Forum parlamentare dei BRICS o il Gruppo di lavoro sull’economia digitale dei BRICS. La transizione dell’ASEAN verso un organismo internazionale formale è stata considerata un potenziale modello, soprattutto per le sue analogie con le caratteristiche dei BRICS, come i processi decisionali consensuali o la rigida posizione di non interferenza. Alcuni spunti rilevanti sono stati dati dal confronto con il CCG. Infine, è stata proposta una struttura istituzionale unica. Altri studiosi potrebbero contribuire all’analisi prendendo in considerazione un’alternativa di cooperazione istituzionale funzionale caso per caso, o facendo paragoni con altre organizzazioni che hanno subito l’istituzionalizzazione.

Evelina Fokina – Laurea, Università di Roma Tor Vergata.

Diplomazia moderna

Fonte: moderndiplomacy.eu

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