Trattare con l’estero … È più complicato di quanto si possa pensare. _ di AURELIEN

Trattare con l’estero …
È più complicato di quanto si possa pensare.

AURELIEN
28 GIU 2023
Questa settimana volevo scrivere di qualcosa di molto diverso, ma sono stato distratto da una serie di articoli che criticavano la diplomazia degli Stati Uniti e dell’Unione europea, soprattutto nei confronti della Cina. Sono stato anche colpito da diverse persone che hanno espresso scetticismo sul mio commento secondo cui nel 2014 Merkel e Hollande avrebbero potuto pensare di fare qualcosa di utile e stabilizzante riarmando l’Ucraina dopo gli accordi di Minsk. Ho quindi pensato che questo potesse essere il momento giusto per scrivere qualche parola sui meccanismi reali delle relazioni tra Stati, e tra Stati e organizzazioni internazionali, e sul perché spesso sono diversi da quelli che vediamo nei media o leggiamo nei libri di testo sulle relazioni internazionali. In particolare, voglio spiegare come le relazioni tra i governi vadano ben oltre la politica estera formale, anche se questo aspetto della vita è molto pubblicizzato.

Non posso affermare di essere un esperto, ma ho avuto la fortuna di assistere alla salsiccia della politica estera in diversi Paesi per molti anni e di aver contribuito io stesso a qualche umile intervento. Non vi sorprenderà sapere che le relazioni che gli Stati intrattengono tra loro variano enormemente per portata, contenuto e natura, e che il sistema statunitense, sempre considerato paradigmatico, è in realtà estremamente insolito, se non addirittura unico.

Per cominciare, gli Stati hanno relazioni di ogni tipo tra loro e con le istituzioni internazionali, e quella che noi consideriamo la classica “politica estera” non è affatto la loro portata. Anzi, quella che si potrebbe descrivere come politica estera “pura” è spesso solo una piccola parte. Per “pura” intendo lo status politico della nazione a livello internazionale, regionale e bilaterale, e i tentativi di migliorarlo e di aumentare l’influenza dello Stato. Anche qui, però, c’è di solito un contenuto pragmatico: l’influenza è raramente, se non mai, puramente esistenziale. Così gli Stati possono ospitare con successo eventi sportivi internazionali o conferenze internazionali. Possono candidarsi ed essere eletti come membri non permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Possono riuscire a far sì che i loro cittadini siano nominati a posti importanti nelle organizzazioni internazionali, o che siano invitati come osservatori o addirittura partecipanti a importanti riunioni internazionali.

Questo può avere risultati positivi o negativi. Il fatto che i sudafricani abbiano ospitato (e vinto) la Coppa del Mondo di rugby nel 1995 è stato un passo importante per far uscire il Paese dall’isolamento internazionale sotto un nuovo governo. Quasi un decennio dopo, l’allora primo ministro spagnolo José María Aznar invitò George Bush e Anthony Blair a un incontro sull’Iraq nell’aprile 2003, poco prima della guerra. Deve essere sembrata un’abile trovata politica. Ma la guerra non era popolare in Spagna e la carriera politica di Aznar finì di fatto in quel momento.

In realtà, la maggior parte delle relazioni estere ha a che fare con qualcosa, il che significa che sono condotte da, o sostenute da, esperti nelle materie giuste. I diplomatici devono ovviamente possedere alcune competenze professionali specifiche, come le lingue, le abilità personali per sopravvivere e coltivare i contatti in altre culture, e tutta una serie di capacità scritte, orali e manageriali per ottenere, per quanto possibile, ciò che il governo vuole, a volte temperato da ciò che si pensa di poter realisticamente ottenere. I diplomatici spesso si specializzano in regioni e lingue, sia perché sono difficili e richiedono anni di studio (il giapponese è un buon esempio), sia perché sono ampiamente utilizzabili (lo spagnolo, ad esempio). Ma in definitiva, che si tratti di negoziare quote di pesca, livelli di armamento o bilanci per gli aiuti all’estero, i diplomatici hanno generalmente esperti in materia seduti dietro o accanto a loro, pronti a consigliare su questioni tecniche. In effetti, si può dire che quanto meglio un Paese riesce a integrare i consigli tecnici degli esperti con le capacità negoziali dei diplomatici, tanto più riuscirà a ottenere ciò che vuole.

Naturalmente, gli esperti dei vari dipartimenti governativi avranno spesso a che fare con i loro omologhi stranieri. I medici parleranno con i medici, i poliziotti con i poliziotti, gli esperti di sicurezza con gli esperti di sicurezza, gli esperti di commercio con gli esperti di commercio e così via, in tutto il campo del governo. (A sua volta, questo genera una serie di accordi e intese, anche se, forse per una stranezza della storia, solo i ministeri degli Esteri possono effettivamente negoziare trattati formali: tendono a proteggere ferocemente le loro prerogative e amano essere informati su altri tipi di accordi. Tutto ciò ha una serie di conseguenze.

Una di queste è che il ministero degli Esteri è solo un attore nella totalità delle relazioni governative tra gli Stati. Nella maggior parte dei casi è il più potente, ma questo dipende molto dal sistema di governo e dall’argomento. Un caso estremo è stato quello della Turchia durante la Guerra Fredda e dopo, dove lo Stato Maggiore turco, e non il Ministero degli Esteri, aveva l’ultima parola sulle posizioni negoziali in materia di sicurezza. Ma anche in una democrazia classica, il ministero degli Esteri raramente avrà la capacità o il diritto di definire unilateralmente le posizioni negoziali, e in effetti sarebbe sciocco cercare di farlo. Ciò che i diplomatici dovrebbero avere, invece, è la percezione dell’andamento dei negoziati, di ciò che gli altri vogliono e di ciò che probabilmente sarà generalmente accettato. Di tanto in tanto un diplomatico pronuncerà le temute parole “non negoziabile”, ovvero che, per quanto la vostra proposta sia sensata e logica, non otterrà un sostegno sufficiente per essere accettata. E poi dirà che non vale la pena sprecare “capitale negoziale” per questa proposta, quando invece ci sono altre cose che si possono provare.

Ma ammettendo che si debba lasciare ai diplomatici il compito di giudicare queste cose, c’è anche la questione di cosa dovrebbero dire nel concreto, non solo nei negoziati, ma anche nei rapporti quotidiani e nelle visite ad alto livello. Qui la situazione è molto più complicata. Sebbene il Ministero degli Esteri sia l’agenzia esecutiva responsabile del raggiungimento dei risultati, lo fa a nome del Paese e del governo nel suo complesso, e quindi è necessario che ci sia un solido consenso dietro le sue proposte. Spesso questo non è facile, per due motivi.

In primo luogo, e più banalmente, il Ministero degli Esteri ha sempre a che fare con gli stranieri. A parità di condizioni, vuole una vita tranquilla e vuole evitare il più possibile inutili discussioni. I governi si concedono continuamente favori e accomodamenti di routine che passano sottotraccia, e i ministeri degli Esteri non vogliono mettere a rischio qualcosa come il rilascio di visti o l’accesso consolare, per il gusto di fare una questione politica transitoria. Quindi un ministero degli Esteri, che deve considerare l’intero spettro delle relazioni con una potenza straniera, può essere riluttante a insistere troppo su un determinato argomento, anche se i dipartimenti interni potrebbero voler essere molto più incisivi. Questo accade in particolare con l’Ambasciata in loco, che può essere particolarmente riluttante ad adottare una linea troppo dura: una situazione familiare per chiunque abbia mai avuto un incarico operativo all’estero, o un incarico che lo porta spesso sul campo. Quegli idioti a casa, si pensa, con le loro aspettative disperate, non capiscono davvero cosa sta succedendo sul campo. Poi si passa a un lavoro a domicilio e si inizia a vedere i propri rappresentanti all’estero come “autoctoni”, che non tengono sufficientemente conto degli interessi del proprio Paese o della propria organizzazione. Entrambe le cose possono essere vere, a seconda delle circostanze.

Allo stesso modo, si entra nel servizio pubblico in generale perché si ha una mentalità di risoluzione dei problemi: altrimenti si sarebbe un giornalista o un accademico o un operatore di ONG. Quindi la prima domanda che ci si pone di fronte a un problema è: “Come lo risolviamo? I diplomatici sono particolarmente inclini a sentirsi così, poiché gran parte del loro lavoro è orientato al processo, e i loro colleghi a volte li accusano, e a volte a ragione, di volere un accordo a tutti i costi, e di vedere l’emissione di un comunicato, ad esempio, come un fine in sé, a prescindere da ciò che dice. Il fatto è che è difficile concludere un incontro internazionale senza un comunicato, o una visita ad alto livello senza un accordo di qualche tipo, e i ministeri degli Esteri spesso spingono per ottenere qualcosa, qualsiasi cosa, che possa essere considerata un risultato.

In secondo luogo, e soprattutto, le relazioni tra Paesi sono sempre complesse e riguardano necessariamente una serie di argomenti. Questo sarebbe meno problematico se tutti gli imperativi puntassero nella stessa direzione, ma raramente è così, e quindi qualsiasi politica nei confronti di un Paese straniero deve essere in effetti un compromesso, in cui i pezzi non sempre si combinano bene. Nonostante i tentativi di “migliorare il coordinamento” (o come dicevano gli inglesi “joined-up government”), la realtà è che il problema può essere gestito, ma è fondamentalmente insolubile. Una situazione tipica è la seguente. Si ha a che fare con un Paese che è una potenza importante in una particolare regione instabile e si cerca di incoraggiarlo a usare questo potere in modo positivo. Sapete di sostenere un governo corrotto, ma ritenete che qualsiasi altro governo prevedibile sarebbe altrettanto cattivo, se non peggiore. Sotto la pressione del vostro Paese e di altri, il Paese sta riducendo il suo sostegno a una fazione dissidente nella guerra civile vicina, ma per ragioni politiche non lo ha ancora annunciato. È un importante produttore di alcuni prodotti a base di petrolio e chiede la vostra assistenza per proteggere le sue linee di rifornimento dai sabotaggi. Il contratto per la gestione del principale porto del Paese, vinto da una delle vostre società dieci anni fa, sarà presto rinnovato. Sebbene il Paese sia una democrazia teorica, la milizia del partito al potere ha preso ad attaccare gli avversari politici. Il Paese ha un problema di criminalità che non riesce a risolvere e sta cercando di formare professionalmente le sue forze di polizia. Ci sono accuse (non confermate) che alcuni di questi poliziotti siano anche membri di varie milizie politiche. Il Paese ha un fiorente commercio di stupefacenti e ci sono accuse (ma anche in questo caso non ci sono prove) di coinvolgimento di membri delle famiglie delle élite politiche e militari. All’esterno del Paese c’è un’opposizione attiva, molti dei cui leader hanno una formazione occidentale e sono popolari tra i media, i gruppi per i diritti umani e i Paesi con cui si cerca di coordinare la politica estera.

Così, nell’arco di una settimana, il Ministro degli Esteri potrebbe ricevere pressioni sui diritti umani nel Paese da parte di un’alta personalità delle Nazioni Unite, ricevere una lettera dal Ministro del Commercio che sollecita un maggiore sostegno nel Paese per il rinnovo del contratto portuale, leggere un articolo dei media in cui si afferma che poliziotti addestrati nel vostro Paese sono stati accusati da esponenti dell’opposizione di un possibile coinvolgimento in presunti omicidi politici, ricevere una delegazione di leader regionali che esorta il vostro Paese a continuare a partecipare al processo di pace locale e a continuare a fare pressione sul governo interessato, subire le pressioni dell’UE per introdurre sanzioni contro lo stesso governo a causa del suo sostegno alla fazione dissidente e, infine, dover decidere se ricevere o meno i leader dell’opposizione in esilio che sono in tournée per raccogliere sostegno politico. Ovviamente, mezza dozzina di dipartimenti governativi avranno opinioni su ciò che dovrebbe essere fatto. È vero che ci sono relazioni bilaterali più facili da gestire (mi vengono in mente l’Australia e la Nuova Zelanda), ma ce ne sono anche altre molto più difficili. Dopo tutto, tra il Ministero degli Interni che chiede di coltivare legami più stretti con la polizia del Paese per combattere il traffico di droga e il Ministero delle Finanze che vuole colpire individui potenzialmente corrotti nel governo e nelle forze dell’ordine per combattere il riciclaggio di denaro, non è possibile trovare una soluzione che accontenti tutti. Quindi, in pratica, vengono enfatizzati elementi diversi in occasioni diverse.

Quanto più grande è un governo e quanto più ampio è il suo raggio d’interesse, ovviamente, tanto più complesso è il problema; inoltre, anche la struttura del governo e il suo funzionamento giocano un ruolo. È praticamente inevitabile avere una politica generale incoerente sotto alcuni aspetti, e quanto più grandi e potenti sono i singoli attori del governo, tanto più è probabile che ciò accada. Questo vale anche sul campo. Molti Paesi hanno rappresentanti di altri dipartimenti governativi che lavorano nelle loro ambasciate, responsabili nei confronti dell’ambasciatore ma anche dei loro ministeri in patria. L’esempio più antico è quello degli Addetti alla Difesa, che storicamente erano i rappresentanti personali del Sovrano nella sua veste di capo delle Forze Armate. Le cose sono un po’ cambiate da allora, ma rimane il fatto che questi ufficiali hanno una linea di relazioni con le loro capitali che si aggiunge a quella del Ministero degli Esteri. A seconda del Paese, possono essere presenti rappresentanti dei ministeri del Commercio, dello Sviluppo, della Tecnologia o degli Interni, nonché, ad esempio, ufficiali di collegamento della polizia. Non è raro che queste persone gestiscano in proprio programmi ampi e prestigiosi, sui quali il Ministero degli Esteri non ha alcun controllo. Di conseguenza, i locali possono ricevere risposte leggermente (o addirittura molto) diverse da un’Ambasciata a seconda dell’interlocutore.

Quanto più grande e diviso è un sistema governativo, tanto più incoerenti saranno le sue relazioni con gli altri Stati. (Ma prima di tutto, molto dipende dal grado di controllo centrale che può essere esercitato all’interno di un sistema. Non è solo una questione di lotta e di dominio, è anche, e forse soprattutto, una questione di cultura. In molti Paesi i governi hanno una cultura del consenso tra i dipartimenti, in altri una cultura del conflitto e della competizione. Più la macchina governativa è personalizzata e politicizzata, più è difficile trovare un consenso parziale o totale. Sistemi presidenziali forti possono alleviare in qualche misura questo problema, ma ovviamente i Presidenti e i loro collaboratori non possono gestire la politica estera giorno per giorno. In Francia, dove la Presidenza ha, per tradizione, una notevole influenza sulla politica estera, il Presidente è spesso descritto come un “arbitro” tra i vari attori in conflitto, in quel campo come in altri. Dopodiché, molto dipende dall’equilibrio di potere all’interno del governo stesso. In Francia e in Germania, per ragioni storiche diverse, il ministero degli Esteri è estremamente potente sulle questioni di sicurezza, mentre il ministero della Difesa è storicamente debole (in Germania, infatti, il “ministero” è in realtà solo un quartier generale delle forze armate con una crosta politica sopra). La combinazione di un potente ministero degli Esteri e di un Presidente che storicamente si è interessato molto alla politica estera ha fatto sì che storicamente la politica francese fosse abbastanza ben focalizzata (meno di recente, per ragioni che non è il caso di approfondire in questa sede). Quindi, per qualsiasi questione, in qualsiasi Paese, bisogna innanzitutto vedere quanto sia potente e influente la persona che ha fatto una particolare dichiarazione o proposta, riconoscendo che il potere si basa in qualche misura sullo status personale. Un ministro dello Sviluppo a capo di un partito della coalizione di governo può essere politicamente più forte del ministro degli Esteri, un giovane protetto del Presidente, poiché può far cadere il governo in qualsiasi momento.

Nei sistemi politici relativamente collegiali (come è stato storicamente quello britannico) gli inevitabili attriti e disaccordi possono di solito essere appianati con la discussione e il compromesso. In altri, la politica estera, come molte altre aree del governo, è essenzialmente un’area di lotta per l’influenza e il denaro. Ormai sarà chiaro, credo, perché gli affari esteri degli Stati Uniti (piuttosto che la semplice “politica estera” studiata nelle università) sono così complicati e confusi, e spesso così inefficaci. Spesso si rimane sorpresi nello scoprire, ad esempio, che il Dipartimento di Stato è solo uno degli attori delle relazioni internazionali, e non sempre il più potente. L’enorme pubblicità che alcuni funzionari politici del Dipartimento si sono guadagnati non si è necessariamente tradotta in potere effettivo, o nella capacità di ottenere risultati specifici, perché in genere non controllano le risorse necessarie per realizzarli. In parole povere, il Dipartimento di Stato non ha capacità militari, deve competere con il Pentagono e le varie agenzie di intelligence per avere influenza sui governi stranieri e non ha una propria capacità di raccolta di informazioni. Anche in politica estera deve fare i conti con il potere e l’influenza del Consigliere per la sicurezza nazionale e del suo staff, oltre che con organizzazioni come il Pentagono, l’USAID e la CIA che di fatto hanno politiche estere proprie.

Di conseguenza, un viaggio all’estero (come quello di Blinken in Cina) è preceduto da una battaglia tra tutti gli attori di Washington che pensano di avere un interesse, per determinare quali debbano essere gli obiettivi del visitatore e cosa dovrà dire. Il numero di potenziali attori (spesso singoli individui piuttosto che semplici dipartimenti) e il numero di aree di interazione bilaterale sono tali che un visitatore viene spesso caricato di una massa di obiettivi incompatibili e di linee da seguire. E piuttosto che cercare un compromesso, la tendenza è quella di aggiungere sempre più parole e qualifiche a ciò che già esiste. Quindi, se Blinken è stato criticato per le sue dichiarazioni su Taiwan, è perché la stessa politica statunitense è contraddittoria, sia per l’accettazione della politica di “una sola Cina”, sia per la vendita di armi a Taiwan. Ciascuna politica è sostenuta da gruppi diversi in misura diversa, e qualsiasi dichiarazione generale di politica deve fare riferimento a entrambe, altrimenti qualcuno si arrabbierà (sono sicuro che i cinesi se ne rendono conto).

Ironia della sorte, il risultato è quello di indebolire la posizione degli Stati Uniti su molte questioni, oltre a far sì che altri Stati mettano in dubbio la saggezza di negoziare con quel Paese. La posizione degli Stati Uniti su molte questioni, raggiunta dopo lunghe lotte, è spesso molto inflessibile e incoerente (la maggior parte dei Paesi ha questo problema, ma in misura molto minore). Questo può rendere la vita dei professionisti del Dipartimento di Stato molto difficile nei negoziati, perché non hanno quasi nessuna libertà di manovra. Un buon vecchio trucco nei negoziati, quando si vuole dimostrare la scarsa flessibilità di cui si dispone, è quello di mostrare agli altri le proprie istruzioni. Nelle occasioni in cui ho visto istruzioni statunitensi su questioni controverse, esse si protraggono per pagine e pagine. E pagine. In molti casi, per attuarle tutte occorrerebbe un’acrobazia quadridimensionale.

E anche quando qualcosa viene firmato, non è detto che produca risultati. Una delle cose più strane del sistema governativo degli Stati Uniti (e tra poco parleremo di politica) è che gli accordi firmati non vengono necessariamente attuati, se qualcuno, da qualche parte, decide che avrebbe dovuto essere consultato ed è scontento, o se un’organizzazione è effettivamente in grado di impedire che le cose accadano davvero. Il Pentagono, ad esempio, si oppone ostinatamente a qualsiasi cosa che non sia quella che descrive come operazioni “di guerra” e cerca di sabotare i tentativi di far fare alle forze statunitensi qualsiasi altra cosa. Così, nei giorni del dispiegamento della NATO in Bosnia dopo il 1995, il Pentagono ha fatto del suo meglio per tirarsi fuori, informando i media e il Congresso su quanto tutto fosse costoso e inutile. Allo stesso modo, poco prima dell’inizio dei negoziati per lo Statuto della Corte Penale Internazionale nel 1998, lo Stato Maggiore degli Stati Uniti ha inviato una squadra di avvocati militari in giro per i Paesi della NATO per cercare di convincere le autorità militari della NATO a fare pressioni sui loro governi affinché non firmassero il Trattato, nonostante la politica di tutti questi governi (compreso quello degli Stati Uniti) fosse quella di farlo. E così via.

Nessun Paese, nemmeno gli Stati Uniti, fa la sua politica estera nel vuoto, e pochi Paesi hanno una politica estera autarchica che ignora gli interessi e le preoccupazioni degli altri. Anche i grandi Stati, e persino gli Stati Uniti, non possono agire come se il resto del mondo non contasse nulla, checché ne pensino alcuni politici di facciata. Le nazioni hanno bisogno della cooperazione pratica degli altri per fare le cose. Ma soprattutto, è risaputo che i grandi Paesi non fanno sempre di testa loro e a volte è difficile distinguere la coda dal cane. I Paesi piccoli possono manipolare quelli grandi in vari modi, uno dei quali è quello di fornire informazioni e analisi politiche sui loro vicini. È stato suggerito in modo plausibile, ad esempio, che la maggior parte delle informazioni che gli Stati Uniti hanno sugli Stati arabi e sull’Iran provenga da Israele, e che la maggior parte delle informazioni sulla Corea del Nord provenga dal Sud. Data la difficoltà delle lingue e delle culture coinvolte e il fatto che nessun Paese dispone di risorse illimitate, ciò potrebbe essere vero e, nella misura in cui lo è, apre ovviamente molte possibilità di manipolazione.

Più in generale, le reali relazioni di lavoro tra grandi e piccoli Stati sono sempre più complesse di quanto non sembri: l’influenza di Israele sugli Stati Uniti è un caso emblematico, ma non unico. Un buon esempio è l’Arabia Saudita, che storicamente dipende dalle potenze occidentali per la sua sicurezza e ha acquistato armi occidentali. Ma tali armi, così come le sue forze armate, devono essere sostenute da un enorme numero di espatriati occidentali, che sono di fatto ostaggi e scudi umani. Una conseguenza di questo tipo di accordo è che le grandi potenze finiscono spesso per difendere e scusare il comportamento di quelle più piccole, come nel caso dell’intervento saudita in Yemen.

Per le nazioni che fanno parte di gruppi formali come la NATO o l’UE con un forte profilo politico, rimanere al passo con gli altri membri (o almeno non avere discussioni inutili) è spesso una priorità. Questo vale anche per i raggruppamenti informali, come gli Stati nordici, i Paesi del Benelux o i Paesi africani dell’ECOWAS, dove la tendenza è quella di evitare il dissenso, ove possibile. A volte, inoltre, le nazioni sono effettivamente ostaggio del loro passato e delle numerose e complesse relazioni che hanno intrecciato nel corso di decenni e persino di secoli. Ironia della sorte, le potenze precedentemente imperiali spesso trovano difficile lasciarsi il passato alle spalle: i britannici e i francesi sono sempre sommersi da richieste private di aiuto e assistenza da parte delle ex colonie, anche se i governi che chiedono aiuto si sentono ancora obbligati a lamentarsi pubblicamente del “neo-imperialismo” per ragioni di politica interna. Sia l’intervento britannico in Sierra Leone nel 2000 che il successivo intervento francese in Mali, ad esempio, sono avvenuti su richiesta urgente dei governi della regione e contro gli istinti degli stessi europei.

A quanto detto sopra, dobbiamo aggiungere due fattori importanti che vengono generalmente trascurati nelle discussioni di politica estera: l’influenza del processo politico interno e l’influenza del complesso media/ONG. Eppure, entrambi possono essere profondi. La politica estera, dopo tutto, non è più solo lo sport dei Re: dovrebbe essere finalizzata a portare benefici concreti alla popolazione di un Paese, o come minimo a preservarla dai danni. (Anche se gli idealisti che credono che i governi dovrebbero subordinare gli interessi delle loro popolazioni a quelli di altre popolazioni sono comunque sorprendentemente influenti). Il primo modo in cui ciò avviene è attraverso il sistema politico interno che, in alcuni casi, può effettivamente determinare la politica estera.

Il classico esempio moderno è probabilmente la Brexit, che è iniziata come una mezza proposta di referendum che avrebbe risolto alcuni dei problemi politici interni del Partito Conservatore, si è trasformata in un’iniziativa di politica estera del tutto inaspettata e incoerente, ed è terminata come la disperata ricerca di un accordo, qualsiasi accordo, che avrebbe tenuto buoni gli estremisti del Partito Conservatore e avrebbe anche pacificato gli Unionisti dell’Ulster, da cui dipendeva la maggioranza del governo. (All’epoca mi chiedevo cosa ne pensassero gli accademici neorealisti di un simile comportamento, guidato quasi esclusivamente dall’ignoranza e dal panico). Ma un altro buon esempio è l’immigrazione. In Europa, ad esempio, la PMC ha da tempo sancito la “libertà di movimento” (meglio espressa come “libertà di essere spostati”) come principio umanitario, a patto che coloro che vengono spostati siano tenuti discretamente fuori dalla loro vista. Ma nessuno ha pensato di chiedere alle popolazioni dell’Europa occidentale cosa pensassero di questa meravigliosa iniziativa di politica estera, e abbiamo visto le conseguenze di questa omissione.

Anche il processo politico interno ha un’influenza sulle relazioni estere molto maggiore di quanto spesso si pensi. I governi devono spiegare e giustificare le loro politiche estere come tutte le altre, ma in aggiunta alcune proposte possono richiedere un voto favorevole in Parlamento, una legge di abilitazione o addirittura un referendum. Quest’ultimo è di norma una formalità relativa, ma può rivelarsi disastroso, come nel caso del referendum francese del 2005 sulla revisione del Trattato di Unione Politica, il cui risultato ha inflitto alla classe politica europea cicatrici che non si sono ancora rimarginate. Ma è forse negli Stati Uniti, il cui Congresso si considera un governo alternativo, che questa influenza è maggiore. Tralasciando la questione dei politici di proprietà di governi stranieri, c’è anche la questione della ratifica dei trattati, in cui gli oppositori possono cercare di rallentare o addirittura bloccare il processo, sia perché sono contrari a qualcosa, sia semplicemente per causare problemi all’altra parte. Una delle conseguenze di ciò è che è impossibile sapere se un trattato firmato dagli Stati Uniti abbia effettivamente un valore: potrebbe essere respinto dal Congresso, o semplicemente non essere mai presentato per la ratifica, come nel caso dello Statuto di Roma della Corte penale internazionale, il cui testo è stato enormemente massificato per soddisfare le preoccupazioni degli Stati Uniti, solo che Clinton si è tirato indietro dal presentarlo al Congresso. Chiunque abbia partecipato a negoziati con gli Stati Uniti è abituato a sentire il ritornello “Il Congresso non lo accetterà”. Come ha risposto acidamente un diplomatico europeo durante la mia audizione, “allora mandate il Congresso a negoziare”.

L’ultima area di confusione e complessità è quella che può essere descritta sinteticamente come il complesso industriale dei media e delle ONG, e in particolare la sua suddivisione “diritti umani”. Sia i media che l’industria dei diritti umani sono campi brutalmente competitivi al giorno d’oggi, e gli individui e le istituzioni che ne fanno parte dipendono dalla visibilità pubblica per i loro finanziamenti e le loro carriere. Sfortunatamente, il tipo di commento ponderato e informato sugli affari esteri che sarebbe effettivamente utile non ottiene clic, e lascia il posto a un tipo di sensazionalismo che una volta era associato alla stampa scandalistica. Poiché i problemi reali (guerre, crisi, carestie) sono molto lontani e le persone che riteniamo responsabili sono al di fuori della nostra portata, ci comportiamo come i bambini, sfogando la nostra rabbia su coloro che sono più vicini: di solito i nostri rapporti governativi o le storie dei media emergeranno tipicamente, piene di frasi come “presunto”, “sospetto”, “non confermato” o “si dice che sia collegato a”, lasciando al lettore nessuna informazione reale, ma una vaga sensazione che stia accadendo qualcosa di terribile e che il loro governo sia in qualche modo da biasimare. Anche quando ci sono legami indiscussi con altri Paesi, i media insistono abitualmente nel considerare gli eventi all’estero semplicemente come estensioni della politica interna: alcuni dei media occidentali si sono illusi a tal punto da credere che gli Stati Uniti potessero “fermare” la guerra nello Yemen in qualche modo imprecisato, per esempio.

La somma totale della strumentalizzazione politica, mediatica e delle ONG degli eventi all’estero può essere quella di creare una sorta di realtà alternativa, di solito meno sfumata e dipinta con colori più accesi rispetto alla situazione reale. Non è una novità: i media e le ONG statunitensi hanno creato quella che è stata giustamente definita una “Bosnia di fantasia” durante la crisi del 1992-95, e il governo statunitense è stato costretto ad agire, in molti casi, come se questa fantasia fosse la realtà. Lo stesso è accaduto con la crisi ruandese e, più di recente, abbiamo assistito alla creazione di paesi immaginari che assomigliano vagamente all’Iraq, all’Afghanistan e, naturalmente, all’Ucraina. In quest’ultimo caso, il rapporto tra il complesso dei media e delle ONG e il sistema politico è così complesso da essere quasi indecifrabile.

Per tutti questi motivi, c’è un limite alla complessità e ai dettagli che una politica estera può effettivamente incorporare, senza implodere sotto stress. L’enorme numero di attori e di questioni, il peso della storia e dei precedenti e la natura interconnessa dei problemi fanno sì che la maggior parte della “politica estera” sia in pratica una gestione della crisi, o un tentativo di gestione. Le nazioni non possono essere trattate come “attori” unitari: nel migliore dei casi, al loro interno esistono coalizioni temporanee e mutevoli, disposte ad assecondare politiche per motivi diversi. Ovviamente le nazioni possono avere politiche di massima ragionevolmente coerenti o obiettivi a lungo termine, ma tendono a essere molto generali e di alto livello. I francesi, ad esempio, hanno perseguito l’autonomia strategica e il mantenimento dello status di grande potenza fin dagli anni Cinquanta, ma il “piano strategico” per questo probabilmente starebbe su mezza facciata di carta e ammonta a poco più, in pratica, di un consenso d’élite su principi molto generali.

Perciò è sempre saggio essere scettici riguardo alle accuse di strategie politiche nascoste a lungo termine: esse hanno le loro origini concettuali nelle fantasie medievali di piani segreti ebraici per il dominio del mondo, e più recentemente nelle accuse fatte durante la Guerra Fredda di una cospirazione comunista lunga generazioni per dominare ogni parte del mondo. L’esempio classico sono le affermazioni dell’ex ufficiale del KGB e disertore Anatoly Golitsyn, il quale sosteneva che non solo la scissione sino-sovietica, ma anche la rivolta ungherese del 1956, l’invasione della Cecoslovacchia del 1968 e persino la caduta del Muro di Berlino facevano tutti parte di una strategia di inganno a lungo termine per indebolire l’Occidente e assicurare il trionfo di Mosca. Le sue farneticazioni hanno convinto molte persone di alto livello in Occidente, tra cui James Jesus Angleton, capo del controspionaggio della CIA, che ha messo sottosopra l’organizzazione nel tentativo di trovare le spie che Golitsyn sosteneva la infestassero.

Tuttavia, gli esseri umani sono animali che creano modelli e, se dobbiamo scegliere, preferiamo l’idea di cospirazione a quella di caos. Ecco perché ci sono stati molti tentativi postumi di costruire un piano segreto coerente per una guerra con la Russia a partire dalle dichiarazioni e dagli scritti di tutta una serie di personaggi occidentali, alcuni influenti, altri no. Ma il problema non è che nella NATO siano stati elaborati piani segreti a lungo termine che hanno coinvolto migliaia di persone in decine di Paesi per un decennio o più, mentre i governi andavano e venivano. Come spero sia ormai chiaro, questo tipo di cose non accadono nella vita reale, così come non accadevano nelle fantasie di Golitsyn. Il vero problema è che la politica della NATO e dell’UE nei confronti della Russia è stata concepita e attuata proprio come discusso in questo saggio, a tentoni, con compromessi, diverse intese e diversi livelli di interesse, e senza porsi la domanda di politica estera più fondamentale di tutte: cosa penserà l’altra parte? In tutte le riunioni in cui decisori affannati, preoccupati soprattutto di Iraq, Afghanistan, Siria, rifugiati, terrorismo dello Stato Islamico e di una dozzina di altri argomenti, sono finalmente arrivati a parlare della Russia, c’è stato forse un singolo individuo a fine tavolo che ha cercato di attirare l’attenzione, per dire che forse i russi avrebbero percepito il riarmo dell’Ucraina come un atto aggressivo, anche se non era questa l’intenzione. (Ma non c’era tempo per affrontare questo argomento ora. Ce ne occuperemo più avanti. Forse.

Ma è così che si fa la salsiccia. Come ho sottolineato la scorsa settimana, l’incoerenza dell’approccio occidentale alla Russia e all’Ucraina, la mancanza di un vero e proprio piano a lungo termine, la sovrapposizione e il conflitto delle motivazioni degli attori principali fanno sì che la risposta al successo russo sia confusa e caotica. Spesso gli errori in politica estera, dovuti al modo in cui vengono commessi, sono recuperabili. Questa volta non ne sono così sicuro.

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