Il contributo europeo all’Alleanza atlantica è tornato al centro del dibattito e un aumento dell’impegno economico del vecchio continente rimane necessario a prescindere dall’esito delle elezioni presidenziali americane. L’Europa deve far crescere la spesa militare, spendendo meglio. Ciò significa sviluppare strategie e concetti dinamici in grado di integrare sviluppi tecnologici, capacità industriali e soluzioni militari. Il primo punto da comprendere, tuttavia, è l’importanza della deterrenza: spendere in difesa significa investire nella pace.
Negli ultimi anni, e in particolare dall’elezione di Donald Trump alla presidenza americana nel 2016, il tema delle spese per la difesa da parte degli alleati NATO ha assunto una certa rilevanza anche nel dibattito pubblico. La spesa in difesa dei paesi europei – percentualmente bassa rispetto alla quota americana e quindi ritenuta insufficiente dagli Stati Uniti – non è però un tema nuovo o sorprendente. Da una parte, presidenti come Dwight Eisenhower, John F. Kennedy, George W. Bush e Barack Obama hanno, ripetutamente, evidenziato come gli alleati europei spendessero poco o comunque meno durante i loro rispettivi mandati. Infatti, per tutta la guerra fredda, mentre gli Stati Uniti spendevano tra i 400 e i 600 miliardi di dollari l’anno, i paesi europei della NATO spendevano tra i 100 e i 300 miliardi di dollari l’anno (a prezzi costanti del 2014). Dall’altra, in un famoso articolo accademico del 1975, gli studiosi Mancur Olson e Richard Zeckhauser davano una spiegazione logica a questa dinamica: in un’Alleanza, il paese protettore ha maggiori incentivi a spendere di più mentre il paese protetto ha un incentivo a spendere di meno, dando così luogo a un inevitabile free riding del secondo.
A questo ragionamento astratto, ne va aggiunto uno più pratico. Durante la guerra fredda, la competizione non era solo militare ma anche politica e dunque sociale: era necessario vincere la battaglia ideologica che, nelle democrazie occidentali, si rifletteva nella necessità di vincere le elezioni. Di qui, è evidente come la maggiore spesa sociale europea servisse anche per evitare un trionfo dei partiti comunisti, e così evitare che lo scontro militare venisse perso a livello politico. Ovviamente, ciò aveva delle conseguenze politiche ed elettorali anche negli Stati Uniti, dove bisognava pur sempre spiegare al contadino dell’Arkansas o all’allevatore del Montana che la spesa militare in America era maggiore per difendere un’Europa che offriva maggiore protezione sociale.
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RISORSE E ORDINI DI GRANDEZZA. Per comprendere il dibattito sui differenti livelli di spesa per la difesa tra le due sponde dell’Atlantico bisogna in primo luogo chiarire di cosa si stia parlando. Il bilancio pubblico di ogni paese ha più voci, dalla sanità alle pensioni, dalle infrastrutture alla protezione civile. Una di queste voci è la difesa: il bilancio del ministero della Difesa. Non è però detto che tutta la spesa in difesa venga catturata da questo bilancio. Per esempio, negli Stati Uniti, parte delle spese per le armi nucleari è sotto il bilancio del dipartimento dell’Energia, mentre la sanità e le pensioni degli ex-militari sono responsabilità di un ministero a parte, il dipartimento degli Affari dei Veterani. Il dipartimento dell’Energia americano spende circa $25 miliardi l’anno per le armi nucleari, o poco meno del bilancio del ministero della Difesa italiano, mentre il dipartimento degli Affari dei Veterani ha un bilancio di $360 miliardi, pari a una volta e mezza la spesa militare di tutti i paesi dell’UE messi insieme (200 miliardi di euro). Questi rapidi esempi servono per evidenziare come la semplice comparazione non è sufficiente e deve, spesso, essere aggiustata.
Come ormai è noto anche al grande pubblico, la NATO si è prefissata un obiettivo di spesa militare pari al 2% del PIL in maniera informale dopo la fine della guerra fredda, ma questo obiettivo è poi stato formalizzato con l’impegno preso al vertice del Galles del 2014 (poco dopo l’annessione russa dell’Ucraina). A questo proposito, come si evince dalla tabella successiva, nel corso degli ultimi 10 anni, i membri europei dell’Alleanza hanno in generale aumentato le loro spese militari, ma ancora una parte importante non raggiunge il 2% del PIL. In particolare, alcuni grandi paesi quali Italia e Germania, o alcuni particolarmente benestanti, quali i Paesi Bassi e Canada, non arrivano a questo livello. La discussione su paesi grandi e piccoli mette in luce un altro elemento centrale: ovviamente non conta solo la percentuale di spesa sul PIL, ma anche la dimensione dell’economia di ogni paese. Un paese come l’Estonia, con un’economia di circa €40 miliardi, anche se spendesse tutto il suo reddito in difesa non potrebbe mai raggiungere la spesa di paesi come Francia o Gran Bretagna, che si aggira, in entrambi i casi, sui €50 miliardi. Le figure aiutano a mettere in prospettiva i valori assoluti.
UNA QUESTIONE DI “CAPACITÀ”. La spesa pubblica è al centro del dibattito pubblico da decenni, e in particolare dal Trattato di Maastricht che fissava alcuni parametri chiave per entrare, e rimanere, nell’eurozona. Di conseguenza, quando si parla di spesa pubblica, si discute spesso della sua qualità: investimenti contro spesa corrente, efficienza ed efficacia. Gli stessi temi si applicano anche alla spesa militare e al famoso 2%. Ma per ragionare sull’efficienza e sull’efficacia della spesa militare, è necessario identificarne le principali voci. Questa è divisa in quattro grandi capitoli: procurement (gli acquisti di mezzi militari); ricerca e sviluppo (gli investimenti per sistemi d’arma futuri); il personale; le operazioni e la manutenzione.
Si pensi a un caso ipotetico (e assurdo) di un paese che spenda il 2% del PIL in difesa, ma usi tutti i suoi fondi per comprare divise militari: non c’è personale, non ci sono mezzi, non ci sono operazioni. Evidentemente, se quel paese facesse parte della NATO, l’Alleanza non sarebbe più forte, nonostante il 2% venga formalmente raggiunto. Per questa ragione, la NATO raccomanda di spendere almeno il 20% di quel 2% in “capacità”.
Il fatto stesso che “capacità” non appaia tra i nomi dei capitoli precedentemente menzionati suggerisce quanto sia politicamente difficile avere categorie comunemente accettate. Capacità, infatti, include sia la spesa in ricerca e sviluppo che in procurement. A sua volta, la spesa in ricerca e sviluppo include, spesso, anche quella in test e valutazioni: test e valutazioni riguardando però lo sviluppo di prodotti, fase che solo i paesi produttori di armamenti possono permettersi e comunque svolgono.
In ogni caso, una parte considerevole di paesi europei spenda almeno il 20% del proprio bilancio militare in “capacità”, dunque ottemperando alle raccomandazioni NATO. Va però enfatizzato come, in caso di aumento della spesa militare, poiché il 20% è il frutto del rapporto tra spesa in capacità e spesa militare totale, alcuni paesi si potrebbero realisticamente trovare nella situazione di rispettare il parametro del 2% ma non più quello del 20%. A ciò va aggiunta un’altra considerazione, collegata all’inefficienza della spesa dei paesi europei. Il bilancio della difesa di tanti paesi europei è finalizzato soprattutto a sviluppare e produrre mezzi di origine nazionale (come carri armati o navi da guerra), quindi non sfruttando tutte le economie di scala possibili.
IL NODO DEI CONTRIBUTI. Nel corso degli anni, molteplici autorevoli voci hanno criticato l’indicatore del 2%. Uno dei maggiori critici è stato Anthony Cordesman, recentemente scomparso, uno dei più grandi analisti militari americani, per decenni al Center for Strategic and International Studies (CSIS) di Washington, e autore di un numero infinito di eccellenti e fondamentali pubblicazioni (tra cui spiccano i vari volumi Lessons of Modern War). Cordesman, negli anni, ha notato come il livello di spesa non dica molto (punto evidenziato in precedenza), e come la spesa in “capacità” sia a sua volta di discutibile importanza e utilità politica. Pensiamo di nuovo a un caso ipoteticamente assurdo: la Repubblica Ceca non ha sbocchi sul mare. Se la Repubblica Ceca spendesse il 40% del suo budget militare in sottomarini, secondo i parametri suggeriti dalla NATO, meriterebbe un plauso, ma la logica suggerirebbe un’altra valutazione: quei mezzi non sarebbero utilizzabili.
Questa discussione ci porta al terzo tema che caratterizza il dibattito sul burden sharing (o distribuzione degli oneri) all’interno della NATO: i contributi. Nel corso degli anni, molteplici paesi NATO (di solito quelli che non raggiungono il 2%) hanno più volte evidenziato come il loro apporto alla difesa collettiva non derivi tanto dalla spesa ma appunto dai contributi.
Un esempio ipotetico è nuovamente utile. Assumiamo ci siano due paesi, A e B. A spende il 3% del PIL in difesa. B spende l’1%. Il paese A non contribuisce però mai alle missioni della NATO. B invece partecipa con tutte le sue truppe disponibili alle missioni dell’Alleanza atlantica. In questo caso, pur spendendo di meno, B darebbe un contributo alla sicurezza collettiva maggiore rispetto ad A. Ovviamente, anche in questo caso, si pone il problema di valutare il contributo di ogni paese. Bisogna guardare al numero di truppe impiegate, al numero di mezzi, al numero di teatri in cui si opera, o al numero di perdite subite, solo per dare qualche esempio? Anche in questo caso, non c’è una visione congiunta anche perché, politicamente, le implicazioni potrebbero essere molto diverse.
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STRATEGIA E NUMERI. Fin qui, abbiamo cercato di chiarire in modo sintetico il dibattito sulla spesa militare, con le sue criticità e complessità. Se ne può trarre qualche considerazione.
In primo luogo, valutare l’efficienza della spesa è difficile. L’efficienza però non è tutto, perché la spesa militare non è volta a risolvere un problema, ma a complicare i calcoli dell’avversario. Nel 1981, Mary Kaldor scrisse The Baroque Arsenal, libro nel quale sosteneva che la crescente spesa militare in ricerca e sviluppo servisse solo ad aumentare il costo degli armamenti a favore dell’industria, senza in realtà dare un contributo effettivo alla sicurezza nazionale. Purtroppo, Mary Kaldor non coglieva la logica della competizione strategica nella quale gli Stati Uniti erano coinvolti: sviluppando armamenti sempre più complessi, gli Stati Uniti spostavano di fatto la competizione con l’Unione Sovietica dal campo di battaglia a un campo nel quale avevano un vantaggio enorme e crescente: la tecnologia. In questa maniera, gli USA rendevano la vita molto più difficile al loro avversario.
Lo capì, poco dopo, Joshua M. Epstein in un fondamentale libro dell’epoca, Measuring Military Power (1986), nel quale evidenziava come, favorendo una competizione tecnologica, gli Stati Uniti obbligavano l’URSS a sviluppare sistemi d’arma sempre più avanzati, i quali richiedevano piloti più addestrati, logistica più complessa, e manutenzione più avanzata che però l’Unione Sovietica non era in grado di permettersi o generare. La stessa logica è stata, in tempi più recenti, riportata alla ribalta da Andrew F. Krepinevich, in particolare nel suo Dissuasion Strategy (2008), nel quale suggerisce una postura di difesa che sfrutti i vantaggi tecnologici americani per indebolire la sfida proveniente da avversari quali Cina, Russia e Iran. In quest’ottica, è evidente come non conti solo la spesa, ma anche la sua allocazione. Se ne deriva anche che possibili inefficienze sono assolutamente accettabili se contribuiscono al fine ultimo di mantenere la pace.
In secondo luogo, e parallelamente, l’efficacia della spesa militare non è una questione di puro calcolo ma strategica. Un altro importante studioso, Theo Farrell, nel suo libro Weapons Without a Cause (1996), affermava che il bombardiere strategico B-2 Spirit non aveva una chiara ragione di esistere. Anche in questo caso, la realtà è un po’ diversa: il B-2 è un bombardiere a lungo raggio, a bassa osservabilità, il cui valore strategico non si trova tanto nella capacità di compiere alcune missioni, ma nel fatto che la sua esistenza obbliga gli avversari a investire in costose e complesse difese antiaeree, e quindi a ridurre le risorse per altri programmi più offensivi. Anche in questo caso, un approccio “ragionieristico” finirebbe per generare risparmi ma per indebolire la deterrenza.
A prescindere dalle discussioni tecniche, è abbastanza evidente che i paesi europei devono spendere di più in difesa. Analogamente ai sistemi antincendio, che possono sembrare un costo inutile fin quando non arrivano le fiamme, così la spesa militare rivela la sua utilità solo nei momenti di crisi. Per fermare gli incendi, servono però sistemi adeguati e quindi costosi. Ugualmente, per gestire fasi di crisi servono difese appropriate. Se i singoli paesi europei spendevano tra l’1 e il 2% del PIL in difesa dopo la fine della guerra fredda, nell’attuale fase internazionale è necessario che spendano di più, anche perché il valore principale delle capacità di difesa deriva dal contributo alla deterrenza, condizione della pace: servono difese robuste soprattutto per fare desistere gli avversari dall’iniziare un conflitto.
L’efficacia e l’efficienza sono importanti, ma qualcuno accetterebbe un maggiore rischio di guerra per relativamente pochi risparmi? Questo aspetto, tra i più importanti, è spesso ignorato nel dibattito pubblico: la pace non porta logicamente ad abbattere la spesa militare, in quanto è la spesa militare, e il vantaggio competitivo che genera, che favorisce (auspicabilmente, e di fatto spesso) la pace. Proprio per questa ragione, però, i paesi europei non solo devono spendere di più, ma devono spendere meglio. Quando si parla di spendere meglio, il dibattito pubblico si concentra su questioni surreali (l’esercito europeo) o secondari quali l’integrazione militare in Europa, il consolidamento dell’industria, e la cooperazione in armamenti. Spendere meglio significa, in realtà, sviluppare in primo luogo strategie, piani e concetti dinamici e flessibili in grado di integrare sviluppi tecnologici, capacità industriali e soluzioni militari.
Maggiore efficienza nella spesa militare sia dalla parte della domanda (forze armate) che dell’offerta (industria) possono ovviamente aiutare, ma non sono condizione né necessaria né sufficiente. Negli anni Ottanta, Edward N. Luttwak si inseriva nel dibattito a cui aveva contribuito Mary Kaldor notando come il Pentagono non avesse bisogno di ragionieri, ma avesse bisogno di strateghi. È la stessa sfida che affronta la difesa europea oggi: non servono ragionieri o, nel caso europeo, giuristi. Serve più strategia e servono più strateghi, quelli che forse in Europa mancano maggiormente.
NB_In allegato i tre documenti-base di riferimento degli articoli in italiano e in inglese
PB30_EUROPEAN DEFENSE_Gilli_Gilli_Petrelli it PB20_ Defense_2 it defending-europe—iiss-research-paper it defending-europe—iiss-research-paper PB20_ Defense_2 PB30_EUROPEAN DEFENSE_Gilli_Gilli_Petrelli
DEFENSE_Gilli_Gilli_Petrelli it
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