La guerra attraverso le norme. La regolamentazione, un’arma economica strategica_di Erwan Le Noan
La guerra attraverso le norme. La regolamentazione, un’arma economica strategica
Résumé
La rupture « Trump » et la continuité internationale
I.
Requiem pour un monde ancien : la grande fragmentation
II.
La sfida: staccarsi o sopravvivere
Conclusione: riforma francese
Sommario
La «guerra delle norme» descrive la nuova competizione globale in cui il diritto diventa uno strumento centrale di potere economico. In un mondo caratterizzato dalla fine del multilateralismo e dall’ascesa dei «blocchi», gli Stati utilizzano la regolamentazione non più come strumento di cooperazione, ma come arma di protezione e influenza.
Le normative nazionali si moltiplicano, riflettendo una triplice logica strategica: proteggere i mercati interni (diritto protezionistico), favorire i campioni nazionali (diritto nazionalista) e imporre le proprie regole all’estero (diritto imperialista). Gli Stati Uniti, la Cina e l’Europa sono ormai impegnati in una vera e propria battaglia normativa, ciascuno cercando di esportare i propri standard.
Ma l’Europa, a lungo convinta che la sua superiorità normativa fosse sufficiente a garantirne la potenza, si scopre vulnerabile. La sua sovrapproduzione normativa, la frammentazione del suo mercato interno e la sovratrasposizione indeboliscono la sua competitività. Dall’altra parte, gli Stati Uniti alleggeriscono i loro vincoli per stimolare l’innovazione e la Cina rafforza le sue imprese. Il potere normativo non può esistere senza potere economico: non si può dettare legge al mondo se non si detiene la crescita.
Questo studio invita a un risveglio strategico. L’Unione europea deve riportare la competitività al centro del suo progetto: unificare il proprio mercato per ripristinare l’equità concorrenziale; semplificare per ridurre l’onere normativo; consolidare per consentire la creazione di campioni industriali. Questi tre assi implicano la cessazione della sovratrasposizione nazionale, la limitazione della produzione di nuove normative, la valutazione dei loro costi e il riposizionamento della performance economica al centro della politica pubblica.
La norma non è più uno strumento tecnico, ma una leva di potere. Se l’Europa vuole avere un peso nella globalizzazione, deve imparare a fare del diritto una strategia, non un vincolo.
Erwan Le Noan,
Cronista per L’Opinion Membro del comitato scientifico e di valutazione della Fondapol.
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Francisco Goya, Il prigioniero piegato sulle sue catene.
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La rottura di Trump e la continuità internazionale
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Note
La Casa Bianca, Congelamento normativo in attesa di revisione, 20 gennaio 2025 [online].
+
La Casa Bianca, Revoca iniziale di decreti e azioni esecutive dannosi, 20 gennaio 2025 [online].
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Il termine “regolamentazione” si riferisce, in questo studio, a tutte le norme giuridiche emanate dalla pubblica amministrazione, siano esse “rigide” (testi vincolanti, come regolamenti, leggi, decreti, decisioni delle autorità di regolamentazione, accordi internazionali e testi delle istituzioni internazionali) o “morbide” (la “soft law” che si riferisce ai testi che mirano a orientare i comportamenti senza vincolarli), che strutturano gli scambi economici e, di conseguenza, manifestano il potere degli Stati.
+
Commissione europea, Il rapporto Draghi sulla competitività dell’UE: Il futuro della competitività europea – Rapporto di Mario Draghi, 9 settembre 2024 [online].
+
Henry Farrell & Abraham Newman, « The Weaponized World Economy: Surviving the New Age of Economic Coercion », Foreign Affairs, settembre-ottobre 2025, vol. 104, n° 5 [online].
+
Il giorno della sua seconda investitura, Donald Trump ha firmato una serie di decreti presidenziali, uno dei quali prevedeva un «congelamento normativo»1 e un altro «prime abrogazioni di decreti e leggi pregiudizievoli»2 (in altre parole, adottati da Joe Biden). A breve sarebbero seguite misure commerciali.
L’elezione del 45° presidente degli Stati Uniti è stata percepita come una rottura nell’ordine internazionale. L’inizio del suo mandato illustra in realtà un’accelerazione – brusca e brutale – di una riconfigurazione dei rapporti di forza geoeconomici caratterizzata da un uso strategico del diritto, “duro” o “morbido” (che questo studio raggrupperà sotto il termine di “regolamentazioni »3), già in atto da diversi anni.
L’idea che il diritto sia uno strumento progressista di collaborazione e cooperazione, prevalente all’epoca della globalizzazione trionfante, sembra oggi superata: esso viene utilizzato come strumento strategico, un’arma tra le altre nella competizione economica. La regolamentazione è quindi, più che mai, uno strumento e una manifestazione di potere, per due motivi:
– Gli Stati manifestano il loro potere imponendo il proprio diritto a terzi, per affermarsi sulla scena internazionale e «fare legge»;
– Gli Stati utilizzano il loro diritto per sostenere il proprio potere, mettendolo al servizio di strategie offensive e non cooperative di crescita.
Le normative nazionali si moltiplicano, riflettendo una triplice logica strategica: proteggere i mercati interni (diritto protezionistico), favorire i campioni nazionali (diritto nazionalista) e imporre le proprie regole all’estero (diritto imperialista).
Queste strategie, messe in atto ad esempio dagli Stati Uniti e dalla Cina, si basano sulla performance economica, tanto quanto desiderano servirla. Non possono prosperare senza di essa.
Per l’Unione europea (UE), il risveglio è doloroso, poiché ha a lungo considerato il proprio diritto come uno strumento benevolo per placare i disordini internazionali, sufficiente a fondare la propria influenza sul mondo. Si è sbagliata: le sue normative non le conferiscono alcun potere, poiché non sostengono la sua stessa crescita.
L’UE ha tuttavia recentemente intuito la necessità di reagire, come dimostrato dalla pubblicazione, nell’autunno 2024, del rapporto Draghi4: il nostro Vecchio Continente si è improvvisamente reso conto che il diritto, nel rinnovamento degli strumenti di guerra economica, è un’«arma» come le altre5. Si percepisce un leggero fremito. Ma la reazione è lenta a Bruxelles e ancora più lenta a Parigi.
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Note
Luis Garicano, « L’autonomia strategica dell’Europa richiede crescita economica », VoxEU, Centro di ricerca sulle politiche economiche (CEPR), 4 settembre 2025, [online].
+
Lo scopo del presente studio è quello di proporre una lettura delle tendenze in atto e dimostrare che la regolamentazione è uno strumento strategico di crescita che deve essere mobilitato dagli Stati, in particolare in Europa. Il suo obiettivo è quello di esaminare come e capire perché si tratta di una priorità.
Bisogna smettere di considerare la regolamentazione, la crescita e il potere in modo indipendente: senza regolamentazioni competitive non c’è crescita; senza crescita non c’è potere. Finché la Francia e l’Europa non avranno le prime, non avranno il resto6.
IParte
Requiem per un mondo antico: la grande frammentazione
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1
Oltre lo shock Trump: il flusso continuo dei cambiamenti globali e l’illeggibilità geoeconomica
Note
Gideon Rachman, « How America First will transform the world in 2025 », Financial Times, 27 dicembre 2024, [online].
+
Paul Valéry afferma, durante la sua conferenza “Le bilan de l’intelligence” (Il bilancio dell’intelligenza, 1935): “Circa quarant’anni fa, un mio amico un giorno, davanti a me, si prese gioco della ben nota espressione “epoca di transizione” e mi disse che si trattava di un cliché assurdo. “Ogni epoca è transizione”, diceva”.
+
Friedrich A. Hayek, « The Use of Knowledge in Society », The American Economic Review, vol. 35, n° 4, settembre 1945, pagg. 519–530.
+
Le statistiche della Banca Mondiale misurano, ad esempio, un “indice di rischio geopolitico” sempre più instabile.
+
« Il nuovo ordine economico », The Economist, 11 maggio 2024 [online].
+
Secondo la presidente della Banca centrale europea (BCE) Christine Lagarde: «Potremmo entrare in un’era di cambiamenti nelle relazioni economiche e di rottura delle regolarità consolidate». Banca centrale europea, Policymaking in an age of shifts and breaks: Speech by Christine Lagarde at the Economic Policy Symposium, Jackson Hole, 25 agosto 2023 [online]. Cfr. anche Fondo Monetario Internazionale (FMI), Geoeconomic Fragmentation and the Future of Multilateralism, Staff Discussion Note n. SDN/2023/001, Washington, gennaio 2023 [online].
+
FMI, Geoeconomic Fragmentation and the Future of Multilateralism, op. cit.
+
Brad Setser, « Il pericoloso mito della deglobalizzazione: le percezioni errate dell’economia globale stanno portando a politiche sbagliate », Foreign Affairs, 4 giugno 2024 [online]; vedi anche Mercia Heavey & Lizzy Moyer, « Il ritorno di Trump: il WEF di Davos arriva in un momento di ritiro dalla globalizzazione », Bloomberg News, 13 gennaio 2025 [online].
+
Laura Alfaro & Davin Chor, Global Supply Chains: The Looming “Great Reallocation”, NBER Working Paper n° 31661, National Bureau of Economic Research, Cambridge, settembre 2023 [online].
+
Organizzazione mondiale del commercio (OMC), L’economia globale sta frammentandosi?, Documento di lavoro del personale n. ERSD-2023-10, Divisione Ricerca economica e statistica, Ginevra, 11 ottobre 2024 [online].
+
Organizzazione mondiale del commercio (OMC), Panoramica degli sviluppi nel contesto commerciale internazionale – Relazione annuale del Direttore generale (da metà ottobre 2023 a metà ottobre 2024) (WT/TPR/OV/27), Ginevra, 20 novembre 2024 [online].
+
Monica Duffy Toft, « Il ritorno delle sfere di influenza: i negoziati sull’Ucraina saranno una nuova conferenza di Yalta che ridisegnerà il mondo? », Foreign Affairs, 13 marzo 2025 [online]; vedi anche Stacie E. Goddard, « L’ascesa e la caduta della competizione tra grandi potenze: le nuove sfere di influenza di Trump », Foreign Affairs, vol. 104, maggio-giugno 2025 [online]; vedi anche A. Wess Mitchell « The Return of Great-Power Diplomacy: How Strategic Dealmaking Can Fortify American Power », Foreign Affairs, vol. 104, maggio-giugno 2025 [online].
+
OMC, Relazione annuale del Direttore generale, op. cit.
Shekhar Aiyar, Andrea F. Presbitero & Michele Ruta (a cura di), Geoeconomic Fragmentation: The Economic Risks from a Fractured World Economy, CEPR Press & Fondo Monetario Internazionale, Parigi & Londra, ottobre 2023 [online].
+
White & Case LLP, Un mondo di club e barriere: il cambiamento delle normative e la ridefinizione della globalizzazione, rapporto, 2023 [online].
+
Questa frammentazione ha un costo: «dallo 0,2% (in uno scenario di frammentazione limitata/adeguamento a basso costo) al 7% del PIL (in uno scenario di frammentazione grave/adeguamento ad alto costo)». Cfr. anche FMI, Geoeconomic Fragmentation and the Future of Multilateralism, op. cit.
+
Nel 2023, come ogni anno, i banchieri centrali e alcune delle menti più brillanti si sono riuniti a Jackson Hole (Stati Uniti). Le discussioni hanno riguardato “i cambiamenti strutturali nell’economia mondiale”. Gli interventi lasciano intravedere un’intensa riflessione su un mondo attraversato da profondi sconvolgimenti, in particolare:
– Le tensioni geopolitiche fomentate dalle «potenze revisioniste»7;
– Il calo delle vendite;
– L’ascesa dei partiti populisti in molti paesi occidentali.
Questi cambiamenti strutturali fanno parte di un movimento continuo dell’economia che si sviluppa in tutta la modernità: la “distruzione creativa” di Schumpeter non è un “lungo fiume tranquillo”. Essi riflettono anche le grandi “transizioni”8 (e le loro conseguenze) che strutturano la nostra epoca:
– La transizione geopolitica, in atto dalla fine della Guerra Fredda;
– La transizione ecologica, che porta le economie a prendere coscienza della necessità di reintegrare alcuni costi della loro attività nella produzione;
– La transizione digitale, che accelera la circolazione delle informazioni e trasforma i mercati9 dagli anni 2000.
Questo nuovo contesto, caratterizzato da una maggiore incertezza e da un’imprevedibilità decuplicata, rappresenta una sfida specifica per i decisori politici ed economici. Il rischio internazionale è aumentato10. I riferimenti che avevano prevalso e guidato Stati e imprese si stanno sgretolando: «il sistema internazionale liberale si sta lentamente disgregando»11. Il processo decisionale diventa così più complesso e più azzardato12. Cresce la necessità di analisi.
Ciò vale in particolare per il settore commerciale. Le statistiche non indicano, in questa fase, una «deglobalizzazione», ma piuttosto un rallentamento della globalizzazione («slowbalization»)13, in atto da diversi anni. Il mondo sembra attraversare una fase di riconfigurazione degli scambi commerciali14, una «grande riallocazione»15 degli strumenti di produzione.
Questa segmentazione è organizzata attorno a blocchi politici16. Secondo l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), «gli scambi commerciali avvengono sempre più spesso tra economie che condividono le stesse idee»17.
In sintesi, si tratta del ritorno delle aree di influenza18 e dell’avvento di una «frammentazione geoeconomica»19. Il direttore generale del Fondo monetario internazionale (FMI) lo esprime senza ambiguità: «il mondo sta assistendo a un aumento della frammentazione: un processo che inizia con l’aumento delle barriere al commercio e agli investimenti e che, nella sua forma estrema, porta alla frammentazione dei paesi in blocchi economici rivali»20. Si sta progressivamente costruendo un mondo «di club e barriere»21, in cui i flussi si riconfigurano in base ad affinità ideologiche e geopolitiche22.
2
Un mondo frammentato e maltusiano: le regole del gioco di una globalizzazione in modalità “puzzle”
Note
Organizzazione mondiale del commercio (OMC), Rapporto sullo sviluppo delle catene del valore globali 2023: Catene del valore globali resilienti e sostenibili in tempi turbolenti, Banca asiatica di sviluppo / Istituto delle economie in via di sviluppo / Istituto di ricerca sulle catene del valore globali presso l’UIBE / Organizzazione mondiale del commercio, Ginevra, novembre 2023 [online].
+
Fonte e conseguenza della frammentazione del mondo, meno cooperativo e meno multilaterale, l’adozione delle normative si inserisce in una triplice funzione strategica:
– Competitività (un diritto al servizio della crescita, per favorire le imprese nazionali);
– Potere (il diritto di imporre una direzione al mondo, in particolare a quello degli affari)23;
– Concorrenza internazionale (un diritto al servizio dell’attrattività, per attirare ricchezza).
Le politiche che ne derivano rivelano, più profondamente, un’evoluzione nella percezione dell’economia: gradualmente, una parte dei responsabili politici sembra affermare (almeno implicitamente) che la crescita globale non è più una prospettiva facile e che, data la ricchezza, la lotta consiste innanzitutto nel recuperare la fetta più grande della torta piuttosto che farla crescere.
Gli Stati mettono quindi le loro normative al servizio di questa ambizione, innanzitutto per proteggere la loro fetta di torta dalla concorrenza con una logica protezionistica (2.1), poi per stimolare i loro rappresentanti al tavolo delle trattative promuovendo i loro “campioni” (2.2) e infine cercando di organizzare a loro vantaggio il menu in una prospettiva imperialista (2.3).
2.1. Una legge protezionistica per proteggersi dalla concorrenza straniera
Note
Ministero dell’Economia, delle Finanze e della Sovranità industriale e digitale, “Investimenti stranieri in Francia”, 25 febbraio 2025: “Le relazioni finanziarie tra la Francia e l’estero sono libere. In via eccezionale, in settori limitatamente elencati, che riguardano la difesa nazionale o che possono mettere a rischio l’ordine pubblico e le attività essenziali per la garanzia degli interessi del Paese, l’articolo L. 151-3 del codice monetario e finanziario sottopone gli investimenti esteri a una procedura di autorizzazione preventiva» [online].
+
Pablo Barrio, Sabine Bey, Violaine Faubert e Florian Le Gallo, Una mappa mundi degli investimenti strategici: quale controllo in Francia?, Bloc-notes Éco n° 390, Banca di Francia, 17 febbraio 2025 [online].
+
Lorenzo Bencivelli, Violaine Faubert, Florian Le Gallo & Pauline Négrin, Chi teme il controllo degli investimenti esteri?, Documento di lavoro della Banca di Francia n° 927, Banca di Francia, ottobre 2023 [online].
+
L’osservazione degli sviluppi degli ultimi anni sulla scena economica mondiale rivela una rinascita delle aspirazioni protezionistiche (proteggere le imprese nazionali per consentire loro di espandersi e conquistare poi i mercati internazionali) autoalimentata (poiché i miei concorrenti sostengono le loro imprese, devo farlo anch’io per ristabilire l’equità concorrenziale), alimentato da considerazioni politiche (e talvolta anche da preferenze di parte) nella gestione delle politiche economiche, che contribuiscono a rafforzare l’illeggibilità delle normative.
Le normative vengono quindi promosse per “proteggere” le economie nazionali dalla concorrenza straniera, controllando più rigorosamente i flussi in entrata, come dimostrano la supervisione meticolosa degli investitori stranieri o l’erezione di barriere doganali.
Lo sviluppo del controllo degli investimenti stranieri offre una prima illustrazione di questo cambiamento di paradigma24. Questa procedura, che prevede l’approvazione dell’amministrazione quando un attore non nazionale intende investire in una serie di settori economici (in particolare quelli considerati «strategici»25), si è notevolmente sviluppata nei paesi europei26. Questa tendenza dimostra la volontà di monitorare meglio le acquisizioni di operatori economici nazionali da parte di attori stranieri.
Note
Regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti diretti esteri nell’Unione.
+
Commissione europea, Quarta relazione annuale sullo screening degli investimenti diretti esteri nell’Unione (COM (2024) 464 definitivo), relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Bruxelles, 17 ottobre 2024 [online].
+
Direzione Generale del Tesoro, Linee guida relative al controllo degli investimenti stranieri in Francia, settembre 2022.
+
| Lo sviluppo del controllo degli investitori stranieri in Francia e in EuropaIl numero di controlli sugli investimenti esteri è aumentato così tanto in Europa che, per facilitare l’elaborazione dei fascicoli, dal 2019 l’UE ha promosso un quadro armonizzato27. Alla fine del 2024, la Commissione ha rilevato che il numero di notifiche (ovvero il numero di fascicoli presentati da imprese straniere che intendono acquisire un bene europeo) era aumentato del 18% nel periodo 2021-202328. I settori che hanno registrato il maggior numero di operazioni nel 2023 sono stati l’industria manifatturiera (39%), le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (24%), il commercio all’ingrosso e al dettaglio (10%) e le attività finanziarie (8%). Dei 488 casi segnalati, i sei principali paesi di origine erano gli Stati Uniti (33%), il Regno Unito (12%), gli Emirati Arabi Uniti (7%), la Cina (6%), il Canada (5%) e il Giappone (4%). In Francia, nel settembre 2022 sono state adottate delle linee guida che evidenziano la necessità di precisare la dottrina dell’amministrazione29. |
Note
La Casa Bianca, Regolamentazione delle importazioni con una tariffa reciproca per correggere le pratiche commerciali che contribuiscono a deficit commerciali annuali consistenti e persistenti degli Stati Uniti, Ordine esecutivo 14257, Washington (D.C.), 2 aprile 2025 [online].
+
Organizzazione mondiale del commercio (OMC), « Il rapporto dell’OMC mostra un aumento delle restrizioni commerciali sullo sfondo di politiche unilaterali », Notizie OMC, 11 dicembre 2024 [online].
+
L’introduzione di nuove politiche commerciali restrittive (e quindi di nuove normative) costituisce un secondo ricorso alle normative a fini protezionistici, più mediatici. Dall’inizio del suo secondo mandato, il presidente Trump ha quindi condotto una revisione unilaterale dei dazi doganali applicabili ai prodotti importati negli Stati Uniti. L’annuncio di questo cambiamento apertamente ostile al libero scambio, durante quello che ha definito un «giorno di liberazione»30, ha portato i suoi vari partner commerciali a tentare di negoziare separatamente, consacrando una dinamica non cooperativa.
Al di là della politica americana, le statistiche dell’OMC mostrano inoltre che le restrizioni al commercio internazionale sono aumentate negli ultimi anni31: gradualmente sono state introdotte barriere ai flussi commerciali, sia sotto forma di dazi (tasse) che di misure non tariffarie (varie obbligazioni normative).
Note
OMC, Relazione annuale del Direttore generale, op. cit.
Banca mondiale, «Oltre i dazi doganali: sfatare il mito delle barriere non tariffarie al commercio», Blog della Banca mondiale, 30 aprile 2024 [online].
+
Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD), SDG Pulse 2024, Ginevra, 28 marzo 2025, pag. 36 [online].
+
| Restrizioni al commercio – illustrazione con le statistiche dell’OMCSecondo l’OMC, «tra la metà di ottobre 2023 e la metà di ottobre 2024, i suoi membri hanno introdotto 169 nuove misure restrittive per il commercio e 291 misure di facilitazione degli scambi riguardanti le merci (…). Il valore del commercio interessato dalle misure restrittive è stato stimato in 887,6 miliardi di dollari, in forte aumento»32. Spesso si tratta di «misure non tariffarie»33 (MNT), ovvero diverse dai dazi doganali. Alcuni paesi utilizzano ad esempio argomenti ambientali: nel 2024, l’ONU ha osservato che, sebbene «solo il 2,6% di tutte le MNT sia legato alla mitigazione dei cambiamenti climatici», queste «sono fortemente concentrate sui beni più scambiati, come automobili e veicoli, macchinari, carburanti, elettrodomestici ed elettronica, prodotti a base di legno e plastica, che coprono complessivamente il 26,4% del commercio mondiale»34. |
Note
Kristen Hopewell, « Il mondo sta abbandonando l’OMC: e l’America e la Cina stanno aprendo la strada », Foreign Affairs, ottobre 2024 [online].
+
Ibid.
Patricia Kim, « Non sopravvalutate l’alleanza autocratica: perché Cina e Russia non sono un blocco ideologico », Foreign Affairs, 15 settembre 2025 [online].
+
Una prima lezione è che, in materia commerciale, il multilateralismo è morto. L’agonia di questo regime basato sul libero scambio, reso possibile dalla caduta del totalitarismo sovietico, era iniziata già prima: il ciclo di negoziati dell’OMC detto “di Doha”, avviato nel 2001, era bloccato da tempo a causa dello scontro tra Cina e Stati Uniti35.
Riconoscendo il fallimento di un approccio comune, gli Stati stanno ora promuovendo accordi “plurilaterali”, ovvero facoltativi e validi solo tra i partner che lo desiderano.
Un secondo insegnamento è che l’elezione di Donald Trump costituisce, in un certo senso, un’accelerazione e un’amplificazione di un processo già avviato prima di essa.
Washington non ha quindi nominato alcun giudice all’interno dell’organo di appello per la risoluzione delle controversie dell’OMC, bloccandone il funzionamento sin dalla prima amministrazione Trump (compresa, quindi, l’amministrazione Biden)36.
Un ultimo insegnamento è che questo cambiamento di paradigma negli scambi internazionali ha conseguenze geopolitiche ancora incerte: la decisione di imporre dazi doganali sui prodotti indiani, ad esempio, è all’origine di un dissidio tra Washington e Nuova Delhi e non è estranea al ravvicinamento dichiarato, ma ancora impreciso, tra la capitale indiana e Pechino o Mosca37.
Note
Michel Guénaire, Il ritorno degli Stati, Grasset, 2013.
+
Direzione generale del Tesoro, «Enseignements des politiques industrielles passées» (Insegnamenti delle politiche industriali passate), Trésor-Éco, 13 febbraio 2025, redatto da Bastien Alvarez, Charlotte Gallezot, Clarissa Hida e Gaëtan Mouilleseaux, [online].
+
OMC, Rapporto sullo sviluppo della catena del valore globale 2023, op. cit.
+
Augustin Landier, David Thesmar, 10 idee che affondano la Francia, Flammarion, 2013.
+
Chad P. Bown, Modern Industrial Policy and the WTO, Working Paper n° 23-15, Peterson Institute for International Economics, Washington, dicembre 2023 [online].
+
Consiglio dell’Unione europea, «Il Consiglio raccomanda una strategia industriale globale a lungo termine, con una visione fino al 2030», comunicato stampa 399/19, 27 maggio 2019 [online].
+
Martin Wolf, « How Not to Do Industrial Policy », Financial Times, 18 giugno 2024 [online].
+
Simon Evenett, Adam Jakubik, Fernando Martín & Michele Ruta, The Return of Industrial Policy in Data, Documento di lavoro del FMI n° 24/1, Dipartimento Strategia, Politica e Revisione, Fondo Monetario Internazionale, gennaio 2024 [online]; vedi anche Valentine Millot e Łukasz Rawdanowicz, Il ritorno delle politiche industriali: considerazioni politiche nel contesto attuale, Documenti di politica economica dell’OCSE n. 34, Pubblicazioni OCSE, Parigi, 31 maggio 2024 [online].
+
Sébastien Miroudot, « Resilience versus robustness in global value chains: Some policy implications », VoxEU.org Column, 18 giugno 2020 [online]; vedi anche Rebecca Freeman & Richard Baldwin, « Rischio e resilienza della catena di approvvigionamento globale », VoxEU.org Column, 6 aprile 2022 [online].
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2.2. Un diritto nazionalista al servizio dei campioni nazionali
Un’altra strategia messa in atto dagli Stati nella competizione economica consiste nel promuovere i propri “campioni”, cosa che possono fare in due modi: innanzitutto attuando politiche industriali attive per incoraggiarne la crescita con il sostegno pubblico, poi rendendo più flessibile il diritto della concorrenza per facilitare i consolidamenti. In entrambi i casi, questi cambiamenti normativi segnano un “ritorno degli Stati”38 e una rottura con la teoria liberale dell’apertura dei mercati che aveva prevalso fino ad allora.
Prima manifestazione di questi sconvolgimenti nella regolamentazione: la politica industriale è sempre più utilizzata come strumento strategico39, in particolare con l’obiettivo di “rilocalizzare” alcune produzioni o di sostenerne altre40, con un impatto tanto maggiore sugli scambi commerciali in quanto questa strada, che può avere un aspetto offensivo (favorire la competitività per far emergere campioni attraverso la performance e l’innovazione)41, ne ha anche uno più difensivo e non cooperativo42 (sostenere le imprese nazionali indipendentemente dai loro meriti), oggi molto forte, alimentata dalla speranza di ogni paese di accaparrarsi una parte della ricchezza mondiale in un’economia percepita come un gioco a somma zero (cosa che non è).
In Europa, il dibattito sulla politica industriale ha così ripreso vigore, con l’UE che ha persino adottato una «strategia industriale»43. Negli Stati Uniti, l’Inflation Reduction Act di Joe Biden è stato uno degli esempi più significativi44 di mobilitazione massiccia di fondi pubblici a sostegno della produzione nazionale. È interessante notare che le motivazioni delle politiche industriali e delle normative che ne derivano sono cambiate: oggi sono sempre più giustificate da considerazioni non economiche, come l’ambiente, la sicurezza nazionale45 o la protezione degli approvvigionamenti46.
Note
Lilas Demmou, La désindustrialisation en France (La deindustrializzazione in Francia), Documento di lavoro della Direzione generale del Tesoro n. 2010/01, Direzione generale del Tesoro, Ministero dell’Economia, delle Finanze e della Sovranità industriale, energetica e digitale, Parigi, 18 febbraio 2010 [online].
+
| Come spiegare la deindustrializzazione?Il ritorno in auge delle politiche industriali risponde alla constatazione di una deindustrializzazione delle economie dell’OCSE. Non è tuttavia inutile ricordare che il commercio internazionale non ne è l’unica causa. Ad esempio, la debolezza del tessuto industriale francese è dovuta innanzitutto a una mancanza di competitività, che trova le sue origini nelle scelte politiche nazionali più che nella concorrenza straniera. Tre tendenze hanno avuto un ruolo determinante47: la terziarizzazione dell’economia, ovvero il ricorso crescente ai servizi (responsabile di circa un quarto della scomparsa dei posti di lavoro nell’industria); il progresso tecnico e i relativi guadagni di produttività (65%); e il commercio internazionale (13%). La nostra deindustrializzazione è innanzitutto una nostra responsabilità. |
Note
Erwan Le Noan, « Le droit de la concurrence défié par la politique » (Il diritto della concorrenza sfidato dalla politica), Les Échos, 7 agosto 2018, [online].
+
Berkeley Lovelace Jr., « Trump afferma che l’amministrazione sta indagando sulle violazioni delle norme antitrust da parte di Amazon e altri giganti della tecnologia », CNBC, 5 novembre 2018 [online].
+
Nel caso in questione, la volontà di far valere considerazioni innanzitutto politiche nell’applicazione del diritto della concorrenza non è interamente opera sua: oltre a poter essere ricondotta a una certa tradizione americana, questa tendenza era stata avviata dall’amministrazione Biden, che aveva posto al potere personalità note per il loro impegno convinto, in particolare sulla regolamentazione dei giganti di Internet (Lina Khan alla FTC o Tim Wu alla Casa Bianca), contribuendo peraltro ad avvicinarli ai repubblicani. Dave Michaels & Annie Linskey, « MAGA antitrust agenda under siege by lobbyists close to Trump », Wall Street Journal, 6 agosto 2025 [online]; vedi anche Alex Rogers, Hannah Murphy & George Hammond, « Has Silicon Valley gone Maga? », Financial Times, 19 luglio 2024 [online].
+
Un secondo esempio di questa evoluzione è rappresentato dalla messa in discussione del diritto della concorrenza e in particolare di uno dei suoi aspetti: il controllo delle concentrazioni48, procedura amministrativa attraverso la quale le autorità pubbliche (la Commissione europea, l’Autorità garante della concorrenza) sono tenute a verificare che le fusioni tra imprese non siano suscettibili di danneggiare i consumatori (compito loro affidato dal legislatore).
In Europa, da anni alcuni paesi e attori economici sostengono la necessità di un approccio più flessibile al diritto, al fine di facilitare, attraverso acquisizioni, il consolidamento di diversi settori. Negli Stati Uniti, il cambiamento è ancora più netto. Il presidente Trump non ha nascosto la sua intenzione di utilizzare il diritto della concorrenza come strumento politico (durante il suo primo mandato49 e oggi nuovamente) per facilitare la costituzione di campioni50.
Note
Crédit Agricole, «China Standards 2035, dove la globalizzazione incontra la geopolitica», Prospettive n. 21/073, 10 marzo 2021.
+
John Seaman, La Cina e gli standard tecnici: sfide geopolitiche, Ifri, gennaio 2020 [online]; vedi anche Claude Leblanc, «Pechino vuole imporsi come potenza normativa di primo piano», L’Opinion, 15 gennaio 2020 [online].
+
Julien Nocetti, Un Internet in pezzi? Frammentazione di Internet e strategie di Cina, Russia, India e Unione Europea, Ifri, febbraio 2024 [online].
+
« Tre punti chiave della nuova strategia cinese in materia di standard », Carnegie Endowment for International Peace, 28 ottobre 2021.
+
Mathieu Duchâtel & Georgina Wright, Extraterritorialità cinese: il nuovo arsenale giuridico, Institut Montaigne, dicembre 2024 [online]; vedi anche Georgina Wright, Louise Chetcuti & Cecilia Vidotto Labastie, L’extraterritorialità: punto cieco della sicurezza economica europea, Institut Montaigne, marzo 2024 [online], vedi anche Georgina Wright & Louise Chetchuti, Extraterritorialità americana: un’arma a doppio taglio, Institut Montaigne, dicembre 2024 [online].
+
« Will Europe ease up on big tech? », The Economist, 5 dicembre 2024 [online].
+
Seb Starcevic, Jakob Weizman, Francesca Micheletti, Carlo Martuscelli e Andrew McDonald, « Trump tariffs: What just happened — and what’s Europe’s gameplan? », Politico Europe, 11 aprile 2025 [online].
+
Andy Bounds, « L’UE si prepara a colpire le grandi aziende tecnologiche in risposta ai dazi imposti da Donald Trump », Financial Times, 5 febbraio 2025 [online].
+
2.3. Un diritto imperialista, al servizio del potere, per imporre una direzione al mondo
In questo contesto internazionale ormai privo di inibizioni, il diritto è anche uno strumento di potere per uno Stato, una soft power, che lo porta a utilizzare le norme per promuovere la propria concezione dell’economia o della società, difendendo al contempo i propri interessi.
Un ambito poco conosciuto di rivalità per il potere è quello degli “standard”, ovvero le norme che regolano numerose esigenze pratiche51. La Cina, in particolare, si è fortemente impegnata per diventare una potenza normativa di riferimento, cercando di influenzare gli standard tecnici e industriali su scala mondiale52: il piano “China Standards 2035 ” mira a rendere il Paese il principale esportatore di standard internazionali in settori chiave emergenti53, come l’intelligenza artificiale, il 5G, l’Internet delle cose (IoT) e le energie rinnovabili54.
Un altro ambito, molto più presente nel dibattito pubblico, è quello dell’extraterritorialità del diritto, ovvero la capacità (o la volontà) di uno Stato di applicare la propria legislazione oltre i propri confini statali55.
Gli Stati Uniti sono probabilmente i più attivi in questo campo. Il Foreign Corrupt Practices Act e il Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, ad esempio, riguardano le imprese straniere che utilizzano servizi finanziari statunitensi o operano su mercati chiave: queste leggi consentono a Washington di sequestrare operazioni al di fuori del territorio americano e di imporre di fatto la propria volontà ad attori e operazioni economiche che non ne fanno direttamente parte. Anche la Cina, sotto la guida di Xi Jinping, ha sviluppato un diritto di portata extraterritoriale, considerandolo uno strumento strategico, sia difensivo che offensivo.
L’Europa sa promuovere il proprio diritto oltre i propri confini, in particolare in materia di concorrenza (anche se esiste il criterio di collegamento al territorio): la Commissione europea è orgogliosa di aver sanzionato severamente alcune aziende americane, giganti della tecnologia.
Da alcuni mesi, il diritto della concorrenza viene addirittura presentato come uno strumento di rivalità o di «distensione56» tra gli Stati Uniti e l’UE: la Commissione ha quindi preferito attendere prima di emettere due decisioni sanzionatorie nei confronti di Apple e Meta57, per evitare un confronto troppo immediato58 con gli Stati Uniti, mentre il presidente Trump aveva appena lanciato la sua offensiva in materia commerciale.
Note
Aifang Ma, La regolamentazione del digitale: Cina, Stati Uniti, Francia, Fondazione per l’innovazione politica, settembre 2023 [online].
+
Nocetti, Un Internet in pezzi?, op. cit. «La frammentazione è: tecnica, risultato di decisioni che limitano la connettività tra una parte di Internet e il resto della rete; geopolitica, derivante da pratiche quali la localizzazione dei dati e le interruzioni volontarie di Internet; e commerciale, legata allo sviluppo di strategie protezionistiche e alle iniziative delle piattaforme che dispiegano le loro infrastrutture, diventando al contempo la porta d’accesso a Internet globale».
+
Marshall W. Van Alstyne & Erik Brynjolfsson, Electronic Communities: Global Village or Cyberbalkans?, Massachusetts Institute of Technology — Sloan School, marzo 1997 [online].
+
Asma Mhalla, « Splinternet: quando la geopolitica frammenta il cyberspazio », Polytechnique Insights (Istituto Politecnico di Parigi), 17 gennaio 2023 [online].
+
Parmy Olson, « Un nuovo mondo per Facebook e Instagram: lo Splinternet di Zuckerberg », Bloomberg Opinion, 10 gennaio 2025 [online].
+
OCDE / OMC, Implicazioni economiche della regolamentazione dei dati: equilibrio tra apertura e fiducia, Pubblicazioni OCSE / Organizzazione mondiale del commercio, 2025 [online].
+
David Kaye, « The Risks of Internet Regulation: How Well-Intentioned Efforts Could Jeopardize Free Speech », Foreign Affairs, 21 marzo 2024 [online]; vedi anche Raghuram G. Rajan, « The Tradeoffs of AI Regulation », Project Syndicate, 26 agosto 2025 [online].
+
Legge che chiarisce l’uso legittimo dei dati all’estero.
Thibault Schrepel, « Quand Bruxelles fige l’IA dans le marbre législatif » (Quando Bruxelles fissa l’IA nella legislazione), Les Échos, 29 settembre 2025 [online].
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Occorre citare anche la regolamentazione della libertà di espressione online, al centro di scottanti questioni democratiche.
+
Gonçalo Perdigão, « Regolamentare l’algoritmo: perché la politica sull’intelligenza artificiale definirà la competitività del mercato globale », Observer, 8 settembre 2025 [online].
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2.4. Un diritto competitivo, più interessante rispetto a quello di altri paesi
La regolamentazione è anche un modo per gli Stati di creare contesti giuridici attraenti. Diverse politiche hanno quindi cercato di promuovere normative più favorevoli alle imprese, al fine di attrarre capitali, attività e talenti.
Questa dinamica competitiva non è necessariamente negativa: può infatti spingere ogni paese a perseguire il miglioramento delle proprie prestazioni economiche. Tuttavia, essa comporta una frammentazione del mondo, poiché alcuni gruppi (come l’Europa) rifiutano di partecipare alla corsa (o non sono in grado di farlo).
Le normative in materia di digitale o mercati finanziari ne sono un esempio.
Da diversi anni, il progetto di un Internet globale senza confini sembra scontrarsi con le realtà geoeconomiche: si stanno delineando tre grandi blocchi (Stati Uniti, Cina ed Europa), animati da logiche di regolamentazione distinte59 e multiforme60. Questa progressiva “balcanizzazione”61 dovuta alla regolamentazione sta trasformando lo spazio digitale da un Internet vasto a uno ” splinternet »62 in cui gli attori economici adattano e differenziano le loro pratiche, le loro offerte e le loro proposte di contenuti in base alle aree geografiche63.
La regolamentazione dei dati costituisce quindi un ambito particolarmente conflittuale: con lo sviluppo dell’economia digitale sono state elaborate normative64 sempre più divergenti tra l’UE e gli Stati Uniti65. Una prima divergenza era emersa negli anni 2010, alimentata da questioni di sovranità. Il CLOUD Act66 (2018) prevede che le aziende tecnologiche americane debbano essere in grado di fornire alle autorità americane i dati degli utenti, anche se questi sono conservati all’estero, qualora la giustizia ne faccia richiesta. Interpellata su questo testo, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha stabilito (in due sentenze denominate “Schrems I” nel 2015 e “Schrems II” nel 2020) che le garanzie fornite dagli Stati Uniti in materia di protezione dei dati personali non erano equivalenti a quelle dell’UE, che ha adottato norme molto protettive.
Questa divergenza transatlantica sembra amplificarsi con l’IA. In materia, l’UE, che desidera posizionarsi (troppo)67 all’avanguardia della regolamentazione, ha adottato un AI Act (2024)68, che mira a regolamentare gli usi di questa nuova tecnologia in base al grado di rischio che potrebbero rappresentare. Gli Stati Uniti sembrano molto meno entusiasti: ad oggi non esiste alcuna legislazione federale in materia (appena entrato in carica, Donald Trump ha revocato un decreto esecutivo del presidente Biden; il governatore della California, democratico, ha posto il veto su un testo di regolamentazione dell’IA, ritenendo che norme troppo premature potrebbero compromettere la loro competitività)69.
La moltiplicazione delle normative divergenti sui mercati finanziari è un altro esempio della concorrenza internazionale, in particolare in un settore in cui il capitale è estremamente mobile e in cui l’Europa è in difficoltà. Anche in questo caso, due continenti, due normative e vincoli diversi per le imprese.
Note
Commissione europea – Direzione generale Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI, 2025 Annual Single Market and Competitiveness Report, Commissione europea, 29 gennaio 2025 [online].
+
| Il ritardo europeo sui mercati dei capitaliNel 202470, il rapporto Draghi rilevava con rammarico che il capitale di rischio era sceso allo 0,05% del PIL nel 2023 (rispetto allo 0,09% del 2022), ben al di sotto dei livelli statunitensi (« si stima che il mercato del capitale di rischio dell’UE rimanga 10 volte più piccolo di quello degli Stati Uniti e 7 volte più piccolo di quello della Cina”). |
Note
Autorità di controllo prudenziale e di risoluzione (ACPR), «Un passo importante per la finanza sostenibile in Europa: gli obblighi di trasparenza creati dall’entrata in vigore del regolamento SFDR», Rivista dell’ACPR, aprile 2021 [online], in particolare sulla «doppia materialità», che induce gli attori finanziari a spiegare in che modo tengono conto dei «rischi in materia di sostenibilità» e degli «impatti negativi in materia di sostenibilità» nelle loro scelte di investimento.
+
Marie Bellan, « Direttiva CSRD: l’Europa smantella il Green Deal per evitare di farlo a pezzi », Les Échos, 1 aprile 2025 [online].
+
Commissione per i titoli e gli scambi (SEC), Miglioramento e standardizzazione delle informazioni relative al clima per gli investitori, Comunicato n. 33-11275 ; fascicolo n. S7-10-22, adottato il 6 marzo 2024, entrato in vigore il 28 maggio 2024 [online].
+
World Economic Forum & Oliver Wyman, Navigating Global Financial System Fragmentation, World Economic Forum, gennaio 2025 [online].
+
Colby Smith, Martin Arnold, Joshua Franklin & Stephen Gandel, « Come Wall Street ha ottenuto la “capitolazione” della Federal Reserve sulle nuove regole bancarie », Financial Times, 10 settembre 2024 [online].
+
Michael S. Barr, The Next Steps on Capital: discorso tenuto alla Brookings Institution, Consiglio dei governatori della Federal Reserve degli Stati Uniti, 10 settembre 2024 [online].
+
Martin Arnold, « L’autorità di regolamentazione britannica attenua il nuovo regime patrimoniale per le banche dopo le pressioni della City », Financial Times, 12 settembre 2024 [online].
+
Krystèle Tachdjian, «Con Basilea III, il divario normativo tra banche europee e americane si allarga», Les Échos, 15 gennaio 2025 [online].
+
Édouard Lederer, « Regolamentazione bancaria: tre grandi paesi europei vogliono frenare », Les Échos, 8 ottobre 2024 [online].
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Gabriel Nédélec, « Le torchon brûle entre banquiers et régulateurs européens » (Attrito tra banchieri e autorità di regolamentazione europee), Les Échos, 29 novembre 2024 [online].
+
Le questioni ambientali e le relative normative stanno acquisendo sempre più importanza nella regolamentazione finanziaria. In questo ambito, l’Europa impone un quadro rigoroso, basato su una logica di ” reporting” composta da indicatori e procedure, al centro dei recenti testi più mediatici: il regolamento SFDR (Sustainable Financial Disclosure, che ha imposto obblighi di trasparenza, secondo un approccio detto di “doppia materialità “71) e la direttiva CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive, che prevede che le imprese europee debbano produrre relazioni precise sul loro impatto ESG – Ambiente, Sociale, Governance), secondo una nomenclatura dettagliata ed esigente72. Negli Stati Uniti, gli standard sono molto meno rigorosi e la maggior parte delle normative rimane volontaria73 . Questa divergenza si è accentuata con quello che gli analisti hanno definito un “ESG backlash“, un movimento di aziende e Stati federati che hanno protestato contro l’aumento degli obblighi normativi.
Nel campo della regolamentazione prudenziale74, gli Stati Uniti75 hanno cercato, sin dall’inizio del mandato di Joe Biden, di allentare i vincoli che gravano sulle loro banche, in particolare quelli previsti dall’accordo internazionale denominato «Basilea III76 , che mira ad aumentare i requisiti in materia di fondi propri, liquidità e gestione dei rischi. Con lo stesso spirito, la Banca d’Inghilterra ha allentato i propri piani per le banche britanniche e ne ha rinviato l’attuazione al 202677. L’UE, dal canto suo, ha trasposto le norme in modo rigoroso78, spingendo Francia, Germania e Italia a inviare una lettera alla Commissione europea in cui chiedono un rallentamento nell’adozione delle nuove normative bancarie79. Più recentemente, i banchieri hanno pubblicamente espresso il loro malcontento nei confronti di un livello di norme considerato eccessivo80.
Gradualmente, in materia finanziaria, si confermano così le divergenze normative tra Stati Uniti ed Europa. Queste differenze rischiano di portare alcuni attori europei a compiere scelte delicate: nonostante le forti convinzioni che possono difendere, saranno in grado di mantenere livelli di esigenza elevati, quando i loro concorrenti più vicini non devono rispettare gli stessi vincoli?
IIParte
La sfida: conquistare o sopravvivere
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1
La messa in discussione del modello europeo
Note
Erwan Le Noan, « Il “Brussels effect”, la dolcezza dell’Europa sul mondo? », Rivista politica e parlamentare, 1 febbraio 2023 [online].
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Anu Bradford, The Brussels effect – How the European Union rules the world, Oxford University Press, 2020. L’autore aveva inizialmente introdotto l’idea in un articolo del 2012: Anu Bradford, «The Brussels Effect», Northwestern University Law Review, vol. 107, n. 1, 2012.
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Zaki Laïdi, La norma senza la forza – L’enigma della potenza europea, Presses de Sciences Po, 2008.
+
Bradford, L’effetto Bruxelles, op. cit.
1.1. Effetto Bruxelles o Difetto Bruxelles ?
In questo contesto internazionale frammentato e ipercompetitivo, l’Europa fatica a trovare il proprio posto. Nel suo discorso, tende a fare della qualità della sua regolamentazione un vantaggio competitivo. Alcuni anni fa, Anu Bradford ha pubblicato un libro che descriveva il modo in cui l’Europa influenza le normative globali81. Definiva questo soft power «Brussels effect», un concetto che ha riscosso grande successo mediatico e che «si riferisce alla capacità unilaterale dell’UE di regolamentare il mercato mondiale»82. Questa visione del diritto come vettore specifico dell’influenza europea non è nuova. Zaki Laïdi lo scriveva già nel 2008: «Il ricorso alla norma è per l’Europa più di una scelta.
Si tratta di una necessità che trova la sua origine nel carattere normativo della costruzione europea. La norma è ciò che permette all’Europa di superare la sovranità degli Stati senza abolirla»83.
Questo effetto è reale: in materia di regolamentazione dei dati, il Regolamento generale sulla protezione dei dati (RGPD) è applicato in modo rigoroso dalle grandi aziende internazionali e ha ispirato alcune legislazioni al di fuori dell’UE. Anche il diritto europeo della concorrenza è rispettato a livello mondiale. Ma è possibile verificare un potere della portata descritta da Anu Bradford, secondo cui l’UE brilla per la sua «egemonia normativa mondiale senza pari tra i suoi rivali geopolitici»84? Sembra imperativo moderare il discorso.
In primo luogo, il potere del diritto è una conseguenza del potere economico piuttosto che la sua fonte. L’elezione di Donald Trump e gli sconvolgimenti delle relazioni geoeconomiche più in generale dimostrano che sono la vitalità e la solidità economica a consentire al nuovo presidente americano di sentirsi libero di ignorare le convenzioni internazionali e di passare all’offensiva contro le norme dei suoi partner.
Note
Francesca Micheletti, « Il capo dell’agenzia antitrust di Trump critica le norme digitali dell’UE definendole “tasse sulle aziende americane” », Politico Europe, 2 aprile 2025 [online].
+
Commissione Giustizia della Camera dei Rappresentanti degli Stati Uniti, Lettera della Commissione Giustizia a Teresa Ribera sul Digital Markets Act, 23 febbraio 2025 [online].
+
| L’offensiva americana contro la regolamentazione europea del digitaleL’amministrazione americana accusa regolarmente l’Europa di utilizzare il proprio diritto per reprimere le aziende statunitensi, citando in particolare le recenti leggi europee sulla regolamentazione dei mercati digitali85. Nel febbraio 2025, ad esempio, il presidente della commissione giudiziaria della Camera dei rappresentanti, Jim Jordan, ha scritto alla commissaria europea Teresa Ribera per esprimere le sue preoccupazioni in merito alla regolamentazione delle grandi tecnologie in Europa: «Le scriviamo per esprimere la nostra preoccupazione sul fatto che il DMA (« Digital Markets Act ») potrebbe prendere di mira le aziende statunitensi”, aggiungendo che “l’obiettivo della Commissione europea è quello di porre rimedio al rallentamento economico dell’Europa strumentalizzando il DMA contro le aziende statunitensi”86. |
Note
Laurent Cohen-Tanugi, « L’Europa come potenza normativa internazionale: situazione attuale e prospettive », Rivista europea di diritto, n. 3, 2021/2, pagg. 100-106, Gruppo di studi geopolitici, dicembre 2021 [online].
+
Thierry Chopin, « Les rapports de beaucoup d’Français à l’Europe sont compliqués » (I rapporti di molti francesi con l’Europa sono complicati), Toute l’Europe, 29 giugno 2008 [online].
+
In secondo luogo, la capacità di innovare plasma il mondo più di quella di regolamentarlo. In questo caso, la critica che ripete che l’UE si accontenta di regolamentare ciò che non è stata in grado di inventare non è del tutto errata. Chi ha più utilità e influenza duratura sulle nostre vite: TikTok e Apple o i testi che ne regolano l’uso a posteriori? Chi ha inventato l’automobile o chi ha redatto i principi dell’assicurazione automobilistica?
Al contrario, la stabilità del diritto è un fattore importante per la sicurezza delle imprese (consente di anticipare e proiettarsi serenamente nel futuro): norme ben concepite, trasparenti e adeguate alle realtà economiche favoriscono l’innovazione e riducono i costi di transazione per le imprese.
Infine, e soprattutto, puntare esclusivamente sull’«effetto Bruxelles» potrebbe rivelarsi un rifiuto di assumere il ruolo di «vera» potenza nell’ordine mondiale. Laurent Cohen-Tanugi chiede giustamente se «una strategia di potere (o di autonomia strategica) basata sulla norma come sostituto della forza non faccia parte di una tendenza storica del progetto europeo a definirsi attraverso i propri valori e la propria virtù a scapito dei propri interessi, e quindi a rinunciare a qualsiasi consapevolezza e affermazione geopolitica»87. Allo stesso modo, Thierry Chopin sottolinea il rischio che «nella migliore delle ipotesi, l’Unione sarebbe una “potenza normativa” che esercita un “soft power”, ma che sarebbe incapace di dotarsi dei mezzi classici del potere»88.
1.2. L’imperativo di un risveglio
Note
Commissione europea – Direzione generale Mercato interno, 2025 Annual Single Market and Competitiveness Report, op. cit.
+
Richard Hiault, « Crescita, l’inevitabile ampliamento del divario tra Europa e Stati Uniti », Les Échos, 17 gennaio 2025 [online].
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Mario Catalán, Andrea Deghi & Mahvash S. Qureshi, « How High Economic Uncertainty May Threaten Global Financial Stability », IMF Blog, 15 ottobre 2024 [online], vedi anche Raul Sampognaro, « Effetto dell’incertezza politica sulle prospettive di crescita », Blog dell’OFCE, 3 dicembre 2024 [online].
+
Jean Tirole, « Di fronte all’offensiva tecno-libertaria, il diritto della concorrenza deve essere esercitato », Challenges, 4 marzo 2025 [online]; vedi anche Agathe Demarais & Abraham Newman, « L’Europa deve sbloccare il suo potere geoeconomico », Foreign Affairs, 14 novembre 2024 [online].
+
Come ben documentato dal rapporto Draghi, la vera sfida per l’Europa è che non riesce ad affermarsi sui mercati mondiali a causa del calo della sua competitività89. Ad esempio, dal quarto trimestre del 2019 a settembre 2024, l’economia statunitense è cresciuta del 9,4%, contro solo il 4% dell’area dell’euro90. Il divario si sta ampliando in modo significativo.
Tuttavia, non esiste un vero potere normativo senza un potere economico pregresso. È proprio grazie alla loro economia performante che gli Stati Uniti possono pretendere di dettare legge, in senso letterale e figurato.
Da parte sua, l’UE si è accontentata troppo della sua capacità di produrre norme e orientare i comportamenti (degli Stati, delle imprese, degli individui); ma questa influenza è solo un potere che si indebolirà se non si basa sull’efficienza economica. Nel contesto sconvolto degli anni 2020, le zone economiche meno competitive entrano in gioco con una grave debolezza.
«Bruxelles» non è l’unica responsabile. Anche gli Stati membri hanno la loro parte di responsabilità: non solo la reattività dell’UE dipende da loro, ma le loro politiche nazionali individuali sono determinanti per la potenza collettiva. A questo proposito, un’economia francese vacillante non è un vantaggio per il continente – e l’incertezza politica ha un costo91.
L’intero continente deve fare delle scelte: l’Europa non può essere competitiva e allo stesso tempo cercare una strategia di ritiro e tranquillità; non può voler regolamentare il mondo se non è in grado di fungere anche da gendarme (almeno economico). In materia, come scrive il premio Nobel Jean Tirole, occorre «innanzitutto reagire contro le nostre debolezze e fare in modo di poter finalmente mantenere il nostro posto nel mondo economico92». In parole povere, occorre ritrovare la via della crescita.
Il ciclo della competitività alla potenza –
Il paradigma dinamico di un mondo competitivo
In un mercato globale competitivo, sono i risultati economici che consentono alle imprese di affrontare la concorrenza e quindi di rafforzare, attraverso la crescita, il potere del loro Stato, dandogli la possibilità di imporre i propri standard e, di conseguenza, in un circolo virtuoso e dinamico di costante adattamento, di favorire la loro crescita.
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La verticalità della regolamentazione –
L’illusione europea della pianificazione
Nell’illusione europea, è la qualità della norma che conferisce potere, imponendo i propri standard al mondo e dando alle imprese continentali un vantaggio competitivo derivante dall’alto livello dei loro requisiti, che i consumatori dovrebbero riconoscere, rendendole così competitive.
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Questo studio propone quindi alcuni semplici spunti per raggiungere tale obiettivo, spunti che potrebbero servire da linee guida sia per la Commissione che per la Francia, e in particolare per il prossimo governo, in vista delle elezioni presidenziali. Si possono riassumere in tre parole:
– Unificare
– Semplificare
– Consolidare
Esse implicano un intervento da parte degli Stati, una reazione da parte dell’UE, ma anche una piena mobilitazione delle imprese che troppo spesso rimangono passive di fronte alle evoluzioni normative che indeboliscono la competitività.
2
Unificare
Note
Commissione europea, The Draghi report, op. cit.
Samuel Adjutor, Antoine Bena & Simon Ganem, « Il mercato unico europeo, vettore di integrazione economica e commerciale », Trésor-Éco, Direzione generale del Tesoro, 5 marzo 2024 [online].
+
Enrico Letta, Molto più di un mercato: velocità, sicurezza, solidarietà — Rafforzare il mercato unico per garantire un futuro sostenibile e prosperità a tutti i cittadini dell’UE, Relazione, Consiglio dell’Unione europea, aprile 2024 [online].
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I trattati europei promuovono quattro libertà, fondamenti del mercato unico: la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali.
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2.1. Mercati frammentati, concorrenza sleale
Uno dei paradossi dell’Europa è quello di definirsi e considerarsi un mercato unico, quando in realtà è frammentato. Ciò è dovuto a ragioni storiche, linguistiche e culturali, ma anche normative: pur continuando a sostenere un approfondimento dell’unità del continente, gli Stati membri non sempre seguono le dinamiche di unificazione. Le normative (fiscali, sanitarie, agricole e altre ancora) rimangono distinte, se non addirittura contraddittorie. Questa logica non è illegittima, ma spesso non è compatibile con la realizzazione di un mercato unico né con il discorso portato avanti dall’UE. Mario Draghi ha scritto: «Abbiamo anche lasciato il nostro mercato unico frammentato per decenni, con un effetto a cascata sulla nostra competitività»93, per almeno due ragioni.
In primo luogo, questa frammentazione crea divergenze normative che rallentano gli scambi commerciali: le imprese devono adeguarsi a norme che variano da un paese all’altro, il che aumenta i loro costi e riduce le loro opportunità.
In secondo luogo, questa pratica crea squilibri in termini di competitività. A questo proposito, la Francia ha ormai acquisito l’abitudine ben nota di «sovratrasporre», ovvero di aumentare il livello dei vincoli imposti ai propri operatori economici quando traduce i testi dell’UE nel proprio diritto nazionale. Non solo questa pratica si allontana dalla logica di unificazione del mercato, ma penalizza anche l’economia nazionale, influenzando negativamente la competitività delle imprese.
Non bisogna fraintendere: la concorrenza tra le legislazioni è legittima. Dopo tutto, se la Francia desidera seguire una politica interventista che privilegia la ridistribuzione mentre la Germania o l’Italia preferiscono una politica normativa competitiva, che siano tutte libere di farlo! Ma non è logico, né legittimo, che la Francia se ne lamenti e si lamenti. Inoltre, poiché l’Europa è innanzitutto un mercato, è necessario che questo sia regolamentato nel senso della libera circolazione. Negli Stati Uniti, dove esiste la concorrenza tra gli Stati, questi ultimi sono comunque soggetti a norme comuni che garantiscono l’efficienza di un grande mercato commerciale.
Ogni Stato membro dovrebbe quindi confrontarsi con le proprie debolezze, prima di accusare l’Europa. La Francia è un buon candidato per questo esercizio.
2.4. Fare del mercato unico l’unica priorità dell’Europa
La prima strada da seguire per garantire la competitività dell’economia europea e l’emergere di campioni europei è quella dell’unità del mercato europeo, il cui «approfondimento» è stato vantaggioso94 e deve essere portato avanti.
Il rapporto Letta95, presentato alla Commissione nel 2024, sosteneva questa posizione, con l’obiettivo di approfondire il mercato, in particolare in alcuni settori (come le telecomunicazioni, l’energia e la difesa). Raccomandava addirittura l’introduzione di una «quinta libertà»96 incentrata sulla ricerca, l’innovazione e l’istruzione.
Questi cambiamenti richiederanno tuttavia molto tempo prima di concretizzarsi e produrre risultati: è difficile capire perché e come gli ostacoli che hanno impedito ai governi, ma anche ai cittadini, di realizzare il mercato unico dovrebbero scomparire improvvisamente, o addirittura rapidamente. Sebbene il rapporto Draghi sia stato pubblicato nel settembre 2024, a più di un anno di distanza è difficile individuarne le prime conseguenze pratiche. L’UE deve quindi proseguire sulla via dell’unificazione, senza illusioni sulla sua rapidità: essa non consentirà la creazione di campioni nel brevissimo termine.
La prossima Commissione dovrebbe quindi fare dell’unità del mercato la sua priorità assoluta e interrompere le iniziative collaterali. Deve ricordare che la vocazione primaria dell’Europa era quella di essere un mercato, poiché è dalla potenza economica che devono derivare la sua esistenza e la sua potenza politica. Per la Francia, ciò significa che deve innanzitutto ottimizzare la propria competitività.
Un secondo modo per facilitare l’unità del mercato e ripristinare l’equità della concorrenza spetta agli Stati membri: la Francia deve smettere di sovrascrivere e, in generale, interrogarsi sui numerosi oneri normativi che impone alle proprie imprese, mentre queste ultime sono inserite in un contesto di concorrenza europea o addirittura internazionale.
In un contesto in cui le riforme europee procedono lentamente, l’azione nazionale costituisce quindi una leva immediata e decisiva per rafforzare la competitività.
Raccomandazione n. 1: La Commissione e il prossimo governo francese dovrebbero riportare l’unificazione economica del mercato europeo in cima all’agenda politica europea, lasciando da parte altri progetti più secondari (esclusa la difesa);
Raccomandazione n. 2: Creare un gruppo di lavoro sulla convergenza normativa (Stati membri, Commissione, Parlamento europeo) che proponga azioni operative per ridurre le divergenze fiscali, sociali e ambientali, con un calendario preciso.
Raccomandazione n. 3: introdurre una clausola di non sovratraduzione che si traduca, in una prima fase, nella chiara identificazione nei testi discussi in Parlamento dei vincoli e degli obblighi aggiunti dal legislatore nazionale.
3
Semplificare
Note
Commissione europea, The Draghi report, op. cit.
Ibid.
3.1. Regolamentazione eccessiva, assenza di concorrenza
Un altro paradosso dell’UE (e forse ancora di più, anche in questo caso, della Francia) è che, dato il suo modello economico e sociale, sta entrando in un periodo di turbolenze globali gravato da contraddizioni difficili da conciliare. I suoi attori economici subiscono:
– Una pressione fiscale e normativa interna che, talvolta (ma non sempre) per ragioni legittime di promozione del proprio «modello sociale» e «ambientale», danneggia di fatto la sua competitività. Le imprese europee arrivano sui mercati mondiali gravate da normative che ne aumentano i costi;
– Una pressione concorrenziale esterna sempre più agguerrita, spesso esercitata da operatori economici che beneficiano essi stessi di sostegni pubblici nei propri paesi, sottraendosi così alle regole di un mercato realmente concorrenziale.
Nel complesso, il modello europeo, che si vuole virtuoso, sembra non essere in grado di adattarsi alle realtà geoeconomiche.
In questo ambito, l’UE ha ancora molta strada da fare. Il rapporto Draghi, pubblicato nell’autunno del 2024, ha lanciato un chiaro allarme: le normative possono costituire un freno alla crescita97. L’eccesso di regolamentazione è stato messo in evidenza: «negli Stati Uniti sono stati promulgati circa 3.500 testi legislativi e adottate circa 2.000 risoluzioni a livello federale durante gli ultimi tre mandati del Congresso (2019-2024). Nello stesso periodo, l’UE ha adottato circa 13.000 atti»98.
Note
Erwan Le Noan, « Les patrons nous sortiront-ils de l’enfer réglementaire français ? » (I datori di lavoro ci tireranno fuori dall’inferno normativo francese?), L’Opinion – 20 aprile 2025 [online].
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| La Francia è sommersa dalle norme99La Francia è sommersa dalle norme. Nel 2023, le leggi hanno aggiunto 565.555 parole alla regolamentazione, le ordinanze 147.071, i decreti 1.732.426! Il Giornale ufficiale ha raggiunto le 69.549 pagine, contro le 33.997 del 2004 (+105%). In totale, nel 2024, la Francia era regolata da 95.838 articoli di legge e 258.385 decreti. Nel 2003 c’erano “solo” 55.256 articoli di legge (con un aumento del +73%) e 168.673 articoli di decreto (+53%). Nello stesso periodo, il Codice del lavoro è passato da 5.027 articoli a 11.301 (+125%), quello del commercio da 1.920 a 7.178 (+274%), quello del consumo da 633 a 2.172 (+243%), quello della sanità da 5.340 a 13.310 (+149%), quello dell’ambiente da 1.020 a 6.962 (+583%)! |
Note
Commissione europea, Un’Europa più semplice e più veloce: comunicazione sull’attuazione e la semplificazione, 2024-2029, relazione, 2025 [online].
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Louise Darbon, « Norme assurde, obblighi inapplicabili… Come le aziende aggirano le regole dello Stato, in tutta legalità » Le Figaro, 15 aprile 2024 [online].
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IMD – International Institute for Management Development, World Competitiveness Yearbook 2024, World Competitiveness Center, Losanna, giugno 2024 [online].
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«Migliorare la regolamentazione — Legiferare meglio: il processo legislativo dell’Unione europea», Commissione europea [online].
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«Semplificazione e attuazione — Legiferare meglio: il processo legislativo dell’Unione europea», Commissione europea [online].
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Yann Algan, Pierre Cahuc, La società della sfiducia – come il modello sociale francese si autodistrugge, CEPREMAP, Éditions Rue d’Ulm/Presses de l’École normale supérieure, 2007.
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3.2. Perseguire un obiettivo di deregolamentazione
Un secondo asse prioritario è quindi quello della semplificazione. Esso deve concentrarsi in via prioritaria sulle normative (in particolare in materia fiscale). Il suo obiettivo deve essere quello di facilitare la vita delle imprese (e dei cittadini), perché anche i costi amministrativi (circa 150 miliardi di euro nell’UE100) meritano di essere razionalizzati.
Già nel 2006, il Consiglio di Stato aveva denunciato l’eccesso di produzione normativa. Da allora in Francia si sono susseguiti diversi “shock di semplificazione”. A partire dal 2017 è stato compiuto uno sforzo significativo a favore della digitalizzazione delle procedure101. Nel 2024 è stata persino creata “France simplification”. Ciononostante, la Francia rimane piuttosto indietro nelle classifiche internazionali102: si colloca al 43° posto in termini di efficienza amministrativa, al 67° posto in termini di politica fiscale e 30^a per la legislazione in materia di affari.
A livello europeo, anche la nuova Commissione ha fatto della semplificazione (“Legiferare meglio”) un progetto prioritario103. In particolare, persegue l’obiettivo di ridurre gli oneri amministrativi esistenti di almeno il 25% e del 35% per le PMI (-37 miliardi di euro di costi)104. Tuttavia, i risultati tardano a manifestarsi.
Per andare oltre, non basta semplificare a posteriori, occorre produrre meno norme, il che presuppone una rivoluzione intellettuale: per riuscirci, l’amministrazione deve fidarsi dei cittadini, non partire sistematicamente dal presupposto che cercheranno di abusare di essa e della legge. In sintesi, occorre uscire dalla «società della sfiducia»105.
L’UE e la Francia devono quindi smettere di voler regolamentare tutto. La deregolamentazione è la nostra seconda priorità fondamentale.
Raccomandazione n. 1: Istituire una moratoria normativa settoriale (in particolare nei settori digitale, energetico e biotecnologico): nessuna nuova norma prima che quelle precedenti siano state valutate.
Raccomandazione n. 2: Introdurre un principio di fiducia nell’elaborazione delle norme: valutare sistematicamente se l’obiettivo fissato per una norma può essere raggiunto con mezzi diversi dalla coercizione e privilegiare gli obblighi di risultato piuttosto che quelli di mezzo;
Raccomandazione n. 3: Condurre una valutazione della regolamentazione nei settori strategici (in particolare nel digitale, nell’energia e nelle biotecnologie), con la partecipazione degli attori di questi settori, al fine di valutare il costo delle norme, la loro pertinenza ed eliminare tutte le norme che ostacolano la crescita.
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Consolidare
Note
Marko Botta, « Le tendenze e i casi che definiranno l’antitrust europeo nel 2025 », ProMarket1, 14 gennaio 2025 [online].
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Javier Espinoza, « The quest to create European corporate champions », Financial Times, 22 gennaio 2025 [online].
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Ibid.
Arnaud Montebourg ha affrontato questo tema quando era ministro: «Da trent’anni i consumatori dettano legge in Europa e il risultato è un disastro (…). Io difendo i produttori», Jean-Jacques Mevel, «Montebourg all’assalto dell’Europa “liberale”», Le Figaro, 10 dicembre 2012 [online].
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Cristina Caffarra, « Antitrust and the Political Economy: Part 1 », VoxEU.org (Centre for Economic Policy Research), 5 gennaio 2024 [online].
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Max von Thun, « Competition, Not Consolidation, Is the Key to a Resilient and Innovative Europe », ProMarket, 5 giugno 2024 [online]; vedi anche Sara Calligaris, Chiara Criscuolo, Josh de Lyon, Andrea Greppi & Oliviero Pallanch, « New Approaches to Measure (Increasing) Concentration in Europe », VoxEU.org, 26 gennaio 2025 [online]; vedi anche Fiona M. Scott Morton, The Three Pillars of Effective European Union Competition Policy, Bruegel Policy Brief 19/24, Bruegel, 10 settembre 2024 [online].
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4.1. Mercati frammentati, consolidamento impossibile
Le ambiguità europee tra la frammentazione di fatto dei mercati e l’unificazione voluta in teoria hanno conseguenze pesanti, in quanto talvolta costituiscono ostacoli insormontabili all’emergere di campioni industriali, mentre la concorrenza internazionale sta accelerando e intensificandosi.
Nel complesso, oggi le imprese europee si trovano ad affrontare contraddizioni pericolose: non operando in un vasto mercato unico, possono crescere solo sui propri mercati nazionali; tuttavia, raggiungere una dimensione critica a livello continentale (o almeno che copra diversi paesi) è indispensabile per investire ed essere presenti sui mercati internazionali. Sono quindi tentate di consolidare i propri mercati (la via del consolidamento è richiesta dagli operatori economici in molti settori: telecomunicazioni, banche, ecc.), ma le autorità garanti della concorrenza si oppongono, temendo i rischi per i consumatori (che è la loro missione) e rispondono loro che l’unica opzione possibile sarebbe quella di espandersi su altri mercati, all’interno di un grande mercato europeo… che non esiste.
L’UE continua quindi a sostenere la competitività continentale e i campioni europei, considerando le sue normative a livello di zona, mentre le realtà economiche non corrispondono a questa visione dei mercati, spesso anche perché gli Stati membri non lo consentono.
4.2. Facilitare la costituzione di campioni competitivi
Il percorso di consolidamento europeo sembra aver subito recentemente alcune scosse: il dibattito si fa più pressante sull’imperativo di avere dei «campioni» europei e – in assenza di un mercato unico – sul fatto che questo percorso passi attraverso le concentrazioni.
Sono da segnalare diverse iniziative: i rapporti Draghi e Letta hanno invocato una forma di consolidamento del mercato a livello europeo, non dei mercati nazionali; Ursula von der Leyen ha invocato un «nuovo approccio alla politica di concorrenza» che dovrebbe essere «più favorevole alle imprese che si sviluppano sui mercati mondiali»106.
Tuttavia, permangono alcune ambiguità che rallentano i progetti e spesso si evitano le questioni reali. Il dibattito verte quindi su una questione fondamentale: l’UE deve privilegiare la creazione di grandi imprese in grado di competere con i giganti mondiali107, anche se ciò riduce la concorrenza interna108 – e danneggiare i consumatori, in particolare attraverso aumenti dei prezzi109? Sebbene una parte dei professionisti110 e delle imprese sostenga questa tesi, tale approccio suscita forti opposizioni111.
Nel frattempo, le imprese europee sono nel pieno della tempesta… Anche la Francia deve agire senza indugio, a livello nazionale.
Raccomandazione n. 1: Introdurre un principio di competitività nell’adozione delle normative nazionali: ogni proposta di normativa nazionale francese dovrà essere accompagnata da una valutazione della sua incidenza sulla crescita.
Raccomandazione n. 2: Effettuare una valutazione costi/benefici del controllo delle concentrazioni e valutare la possibilità di applicarla alle operazioni di maggiore entità.
Raccomandazione n. 3: Favorire la convergenza dei mercati dei capitali.
Conclusione: riforma francese
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Note
Michel Camdessus, Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France, rapporto, Vie publique, 2004 [online].
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La Francia deve smettere di scaricare le proprie responsabilità su Bruxelles e di riporre le proprie speranze a livello europeo: le sue debolezze sono dovute innanzitutto alle sue mancanze (in particolare in materia di governance e di governo) e le soluzioni saranno possibili solo grazie alle sue prestazioni.
Anche l’Europa non può aspirare al potere politico se non è in grado di affermarsi economicamente. Tuttavia, gli indicatori non sono chiaramente molto positivi.
Si potrebbe affermare che il contesto internazionale è diventato più incerto, più pericoloso, più competitivo e che ciò giustifica quindi un aumento della competitività del Vecchio Continente. È vero. Ma questa è solo una parte della giustificazione perché, in un’economia moderna, è comunque imperativo mantenere costantemente una capacità di innovazione e una flessibilità di resilienza.
La competitività normativa è un modo per raggiungere questo obiettivo. La regolamentazione deve essere messa al servizio della crescita: sarà necessario compiere scelte delicate, che susciteranno reazioni sociali dolorose.
I responsabili politici sembrano titubanti, forse in parte perché non sanno come preservare il modello europeo di protezione sociale dei cittadini, soprattutto in tempi difficili, e allo stesso tempo far evolvere il modello economico. Nella migliore delle ipotesi, ciò rivela una mancanza di riflessione.
La società deve agire. Spetta a lei facilitare il «balzo in avanti»112. Alle imprese spetta oggettivare i vincoli che la regolamentazione impone loro e il costo che ciò comporta per l’economia nel suo complesso. Le argomentazioni pro domo non sono sufficienti a convincere. Né tantomeno la pazienza cortese. Devono affrontare meglio l’argomento perché, come questo studio ha cercato di dimostrare, la regolamentazione non è solo un argomento correlato, secondario, tecnico: è uno strumento strategico di crescita.
Raccomandazione finale n. 1: La Commissione e la Francia dovrebbero riportare la performance economica e la competitività al centro delle politiche nazionali e del progetto europeo, unica priorità valida per il decennio;
Raccomandazione finale n. 2: La Commissione e la Francia dovrebbero fissarsi come obiettivo la semplificazione del diritto e la deregolamentazione entro cinque anni.
Raccomandazione finale n. 3: Le imprese dovrebbero mettere in campo strumenti (think tank, ricerca accademica, media digitali, ecc.) per diffondere la conoscenza delle sfide economiche e promuovere soluzioni a favore della loro competitività