Stress-Test delle relazioni tra Cina e Russia, di Robert E. Hamilton

LINEA DI FONDO
Il dibattito sulla natura delle relazioni tra Cina e Russia infuria da quasi due decenni. Una parte ritiene che i due siano partner strategici; l’altra ritiene che i loro legami siano un “asse di convenienza” privo di profondità.
Comprendere la vera natura delle loro relazioni è di vitale importanza per la sicurezza nazionale degli Stati Uniti. Un vero partenariato strategico rappresenta una grave minaccia; legami meno solidi tra i due paesi danno agli Stati Uniti un maggiore margine di manovra nel trattare con loro.
Possiamo ottenere una comprensione più profonda e sfumata dei legami Cina-Russia osservando come interagiscono nelle regioni del mondo in cui entrambi hanno importanti interessi in gioco. Quattro regioni emergono come fondamentali: Asia centrale, Africa, Europa orientale e Asia orientale.
Le dichiarazioni non avrebbero potuto essere più diverse. A marzo, quando il presidente cinese Xi Jinping ha concluso la sua visita in Russia, i due governi hanno rilasciato una dichiarazione congiunta in cui si descriveva che le loro relazioni avevano raggiunto “il livello più alto della storia”. Lo stesso giorno, il portavoce della Casa Bianca John Kirby ha liquidato le relazioni come “un matrimonio di convenienza”.

La differenza tra le due dichiarazioni inquadra perfettamente un dibattito sulle relazioni sino-russe che continua da quasi due decenni. Una parte insiste sul fatto che i legami tra Pechino e Mosca sono una vera e propria partnership strategica; l’altra sostiene che sono sottili e fragili, con la resistenza condivisa agli Stati Uniti. l’unica cosa che li lega. Come ha sostenuto Bobo Lo nel suo libro del 2008, questa visione vede le relazioni come un “asse di convenienza”.

Pur essendo utili come descrizioni abbreviate della relazione, sia la visione della partnership strategica che quella dell’asse di convenienza sono limitate nella loro capacità di spiegarla. Una visione più sfumata dei legami Cina-Russia emerge dall’esame della loro interazione “sul campo” in regioni in cui entrambi hanno importanti interessi in gioco.

Il dibattito: partnership strategica o “asse di convenienza”
Entrambe le parti potrebbero avere qualche velleità nel dibattito tra i campi del partenariato strategico e dell’asse di convenienza. Il campo del “partenariato strategico” comprende molti funzionari governativi e analisti cinesi e russi che considerano gli stretti legami come il modo migliore per sfidare gli Stati Uniti. Le dichiarazioni dei governi cinese e russo sulle loro relazioni tendono a essere piene di superlativi e poco concrete: Xi ha definito Putin il suo “migliore e intimo amico” e Putin ha osservato che le loro opinioni su tutte le principali questioni internazionali sono “identiche o molto vicine”.

La visione dell'”asse di convenienza” è popolare tra i funzionari governativi e gli analisti occidentali che preferiscono non considerare le ramificazioni negative di una vera alleanza Cina-Russia per i loro Paesi. Secondo questa visione, la relazione sino-russa è “altamente vincolata” e limitata al “reciproco interesse a minare l’ordine internazionale liberale guidato dagli Stati Uniti, che promuove la democrazia, i diritti umani e il libero mercato”.

I sostenitori della visione dell'”asse di convenienza” tendono a credere che i regimi autoritari non possano avere una relazione definita dai valori comuni e dai legami condivisi che, secondo loro, definiscono le relazioni tra gli Stati democratici. Al contrario, le autocrazie sono guidate dal nudo perseguimento degli interessi nazionali. Quando questi interessi si allineano, la cooperazione a breve termine è possibile e può persino prosperare. Ma una volta rimosso il “legante” degli interessi condivisi, la competizione e persino il conflitto tra Stati autoritari sono probabili. Poiché gli Stati autoritari usano la coercizione per risolvere i problemi politici interni, si sostiene, è più probabile che la usino per risolvere i problemi nelle relazioni internazionali, rendendo improbabile una cooperazione a lungo termine tra loro.

Esiste però un altro punto di vista, che sostiene che gli Stati autoritari possono avere e hanno relazioni stabili e produttive. Secondo questa prospettiva, esposta in modo molto convincente dal politologo Mark Haas, non è il contenuto delle ideologie di due Stati (democratici o autoritari) a determinare il loro grado di intesa, ma la “distanza ideologica” che li separa. Gli Stati separati da una distanza ideologica minima non vedono alcuna minaccia l’uno dall’altro. Gli Stati separati da una distanza ideologica significativa sospettano che l’altro minacci la loro sicurezza esterna e la stabilità politica interna. Quindi, le autocrazie vanno d’accordo con altre autocrazie, rendendo una partnership strategica Cina-Russia non solo concepibile, ma anche probabile.

Comprendere la natura delle relazioni tra Cina e Russia è di vitale importanza per la sicurezza nazionale degli Stati Uniti. Una vera e propria partnership strategica tra i due Paesi rappresenterebbe una grave minaccia per gli interessi americani. D’altro canto, una relazione poco approfondita ridurrebbe la minaccia di un’alleanza Pechino-Mosca diretta contro gli Stati Uniti. Quasi due decenni di dibattito tra i campi della “partnership strategica” e dell'”asse di convenienza” hanno prodotto molte opinioni forti, ma nessuna conclusione chiara. Questo perché nessuno dei due punti di vista è del tutto corretto.

Una visione regionale
Sebbene le narrazioni del partenariato strategico e dell’asse di convenienza siano utili semplificazioni della realtà, in pratica la relazione tra Pechino e Mosca non è né strettamente un partenariato strategico né un asse di convenienza. Come molte relazioni bilaterali, è una miscela complessa e dinamica di cooperazione, compartimentazione e competizione, fortemente influenzata dal contesto in cui avviene l’interazione. Il modo migliore per verificare i legami tra Cina e Russia non è leggere i loro comunicati al vertice, né misurare il volume degli scambi commerciali tra loro (i partner commerciali sono entrati in guerra tra loro molto spesso nel corso della storia), né misurare la portata e la frequenza delle loro esercitazioni militari congiunte. La migliore finestra sulle relazioni tra Cina e Russia è invece quella di studiare come interagiscono nelle regioni del mondo in cui entrambi hanno interessi in gioco. E qui emergono quattro regioni critiche: Asia centrale, Africa, Europa orientale e Asia orientale.

Queste regioni rappresentano un valido banco di prova per le relazioni tra Cina e Russia, perché offrono ambienti diversi per l’interazione tra i due Paesi e la variazione verifica alcune delle ipotesi fondamentali di ciascun approccio. L’Africa e l’Asia centrale verificano l’ipotesi che il principale motore dei legami tra Cina e Russia sia la resistenza condivisa a quella che entrambi sostengono essere “l’egemonia statunitense”. In queste regioni, la presenza diplomatica, militare ed economica dell’America è più leggera che in gran parte del mondo. La Cina e la Russia, invece, hanno importanti interessi in gioco e una presenza di conseguenza più pesante. In assenza di una presenza significativa degli Stati Uniti, la natura dell’interazione tra Cina e Russia dovrebbe fornire importanti indicazioni sulla vera natura delle loro relazioni.

Asia centrale

La Russia ha una lunga storia di dominio politico e militare sull’Asia centrale e ha visto la regione come il suo “ventre molle” a causa della sua vicinanza all’Afghanistan. Nel calcolo strategico del Cremlino, solo una forte influenza politica e una presenza militare negli Stati dell’Asia centrale possono proteggere la Russia dal calderone di instabilità che l’Afghanistan ha spesso rappresentato per i leader russi. Tre dei cinque Stati ex sovietici dell’Asia centrale sono membri dell’Organizzazione del Trattato di Sicurezza Collettiva, l’alleanza militare dominata dalla Russia. La Russia mantiene forze e basi militari in Kirghizistan e Tagikistan.

L’interesse della Cina per l’Asia centrale è stato principalmente economico: la regione è stata un importante destinatario degli investimenti cinesi in infrastrutture attraverso la Belt and Road Initiative (BRI). In effetti, la Cina ha scelto il Kazakistan come luogo per presentare formalmente la BRI. La regione occupa un posto di rilievo anche nella politica energetica cinese: il 60% del gas naturale fornito alla Cina attraverso i gasdotti proviene dal Turkmenistan. Il Kazakistan e l’Uzbekistan esportano gas in Cina, spesso come pagamento in natura per l’assistenza economica di Pechino. Collettivamente, gli Stati dell’Asia centrale inviano il 22% delle loro esportazioni totali alla Cina e ricevono da essa il 37% delle loro importazioni, e questa dipendenza commerciale è in aumento.

I ruoli di Mosca e Pechino in Asia centrale sono così distinti che i due sono stati definiti “lo sceriffo e il banchiere”. Secondo questa visione, la Russia si concentra sulla sicurezza e sulla stabilità politica, mentre la Cina si concentra sullo sviluppo economico. Se i due riescono a mantenere questi ruoli, coordinando le loro attività in Asia centrale a reciproco vantaggio, ciò dimostra che le loro relazioni sono più solide di quanto molti analisti e funzionari governativi occidentali sostengano.

Ma non è chiaro se sarà così. La Cina ha recentemente ampliato il suo ruolo diplomatico e di sicurezza nella regione, entrando in aree che la Russia aveva dominato. Il primo viaggio all’estero di Xi dopo il COVID è stato in Asia centrale lo scorso autunno. Nel 2016, inoltre, la Cina ha stabilito la prima base militare al di fuori dei propri confini, in Tagikistan. Il modo in cui la Russia risponderà a queste incursioni cinesi nelle sue tradizionali aree d’influenza ci dirà molto sulla sostenibilità della loro partnership in Asia centrale.

L’Africa

L’Africa è un altro luogo in cui Cina e Russia interagiscono sullo sfondo di una leggera presenza militare e diplomatica degli Stati Uniti. L’Africa rispecchia l’Asia centrale per alcuni aspetti e si differenzia per altri. Come in Asia centrale, l’obiettivo di Mosca è stato quello di sostenere i governi amici e di vendersi come fornitore di sicurezza, mentre Pechino si è concentrata sullo sviluppo economico. Ma i mezzi utilizzati dalla Russia in Africa sono diversi da quelli utilizzati in Asia centrale. In Asia centrale, lo strumento principale è l’esercito russo, ma in Africa il Gruppo Wagner ha assunto un ruolo centrale.

Sebbene sia noto di recente per la sua campagna di terra bruciata, finora fallita, per conquistare la città ucraina di Bakhmut e per le faide pubbliche del suo capo Yevgeny Prigozhin con i vertici militari russi, Wagner è presente in Africa almeno dal 2017. Qui Wagner scambia i suoi servizi con accordi per l’estrazione di risorse, utilizzando la disinformazione per minare le relazioni degli Stati occidentali con i governi africani. Si ritiene che Wagner abbia circa 5.000 combattenti in Africa, dislocati in Burkina-Faso, Mali, Algeria, Libia, Sudan, Eritrea, Repubblica Centrafricana e Camerun. Wagner concentra le sue operazioni in Africa in tre aree: operazioni di combattimento, fornitura di sicurezza ai regimi locali e addestramento delle loro forze di sicurezza, e campagne di disinformazione. Il pagamento di questi servizi avviene direttamente o attraverso accordi per l’estrazione di risorse.

La presenza della Cina in Africa è più palese e tradizionale. Incentrate sullo sviluppo infrastrutturale legato alla BRI, le attività cinesi sono spesso formulate con un linguaggio “win-win” e si concentrano su progetti infrastrutturali tangibili e ad alta visibilità. Circa quarantasei Paesi africani hanno aderito alla BRI: complessivamente rappresentano oltre un miliardo di persone e coprono il 20% della superficie terrestre. Nel 2017, in Africa erano presenti circa 10.000 imprese cinesi che generavano entrate per 180 miliardi di dollari all’anno, cifra destinata a salire a 250 miliardi di dollari entro il 2025. I prestiti cinesi all’Africa hanno raggiunto 153 miliardi di dollari tra il 2010 e il 2019, ma potrebbero aver raggiunto il picco massimo poiché la Cina ritiene che alcuni governi africani abbiano raggiunto il limite della loro capacità di prestito. Al vertice del Forum per la cooperazione Cina-Africa del 2021, Xi ha promesso 40 miliardi di dollari in prestiti all’Africa, un calo del 33% rispetto alle promesse dei due vertici precedenti.

Sebbene il ruolo di Cina e Russia in Africa possa sembrare simile a quello di “sceriffo e banchiere” in Asia centrale, vi sono importanti differenze. In Asia centrale, Mosca vede la propria sicurezza come direttamente legata alla sicurezza degli Stati regionali, mentre in Africa la fornitura di sicurezza da parte della Russia ha un carattere letteralmente mercenario. L’interesse della Russia per la sicurezza degli Stati africani è strumentale: conta solo se è redditizio per il Gruppo Wagner e se mina le relazioni occidentali con i governi africani. I sondaggi di opinione indicano che gli africani stanno prendendo coscienza dell’atteggiamento della Russia nei confronti della loro sicurezza: tra il 2021 e il 2022 il gradimento della Russia nell’Africa subsahariana è sceso dal 45% al 35%.

In un’intervista rilasciatami nell’agosto del 2022, il dottor Paul Tembe ha sottolineato la differenza di percezione della Cina e della Russia tra gli africani e l’ineguaglianza complessiva delle loro relazioni. “L’impronta russa… è troppo grezza per essere duratura e creare un tipo di soft power e l’influenza che la Cina ha attualmente”. Ha aggiunto che i russi “non sono sceriffi perché vogliono esserlo; sono sceriffi perché è l’unica posizione a loro disposizione”. Questo accordo rende facile per la Cina “gettare la Russia sotto l’autobus” e “finanziare un nuovo tipo di sicurezza”. Come in Asia centrale, la Cina sta diventando disposta ad assumere un ruolo di sicurezza più diretto in Africa piuttosto che affidarsi alla Russia: Ha aperto una base navale a Gibuti nel 2017 e ci sono voci insistenti che ne stia progettando una sulla costa occidentale dell’Africa, in Guinea Equatoriale.

Europa orientale

L’Europa orientale e l’Asia orientale presentano un diverso tipo di test dei legami Cina-Russia. In ognuna di queste regioni, Pechino o Mosca sono impegnate in una lotta per la supremazia con gli Stati Uniti. In ogni regione, gli Stati Uniti e la Cina o la Russia ritengono che siano in gioco interessi vitali.

In Europa orientale, la guerra della Russia contro l’Ucraina è il crogiolo delle relazioni russo-cinesi. Gli Stati Uniti e la Russia hanno inquadrato la guerra come una competizione per il futuro dell’ordine mondiale e la Russia sostiene di combattere la guerra per la propria sopravvivenza. Gli interessi cinesi in Europa orientale sono di ordine molto inferiore, importanti ma non certo vitali. E la Cina sa certamente che se fornirà aiuti militari alla Russia, pagherà un prezzo in termini di danni alla reputazione e sotto forma di sanzioni secondarie imposte dall’Occidente.

Per questo motivo, le azioni di Pechino sono da tenere sotto stretta osservazione. La continuazione dell’approccio cinese, che fornisce un sostegno retorico alla Russia ma evita il supporto materiale, implica che Pechino non è disposta a sostenere i costi per conto di Mosca, minando la narrativa del partenariato strategico. Ad esempio, la proposta cinese di porre fine al conflitto ripete gran parte della narrativa russa sulle cause della guerra e legittimerebbe il sequestro di parti dell’Ucraina da parte della Russia, ma ribadisce anche il sostegno della Cina al “rispetto della sovranità di tutti i Paesi” e mette in guardia dall’uso di armi nucleari. In ogni caso, Pechino sa che il piano è morto all’arrivo a Kiev e nelle capitali occidentali, il che lo rende non tanto un piano serio per porre fine alla guerra alle condizioni della Russia, quanto un tentativo di minare le accuse che la Cina sia complice silenziosa della Russia.

D’altra parte, il sostegno materiale cinese alla Russia – soprattutto se si considera che Pechino conosce i costi che dovrà sostenere per tale sostegno – fornirebbe un forte sostegno alla narrativa della partnership strategica. La comunità di intelligence e il Dipartimento del Tesoro statunitensi sono giunti alla conclusione che, sebbene la Cina abbia preso in considerazione la richiesta di sostegno materiale da parte della Russia, finora Pechino non è stata disposta a fornirlo, lasciando che la Russia si rivolgesse a Stati come l’Iran e la Corea del Nord. Se i calcoli della Cina cambieranno e Pechino finirà per fornire sostegno materiale alla Russia, ciò rafforzerà la tesi che Cina e Russia sono veri partner strategici. In caso contrario, suggerisce che Pechino non è disposta a sottoscrivere l’avventurismo di Mosca e a permettere alla Russia di trascinarla in un conflitto in cui non ha interessi vitali in gioco.

Asia orientale

La situazione in Asia orientale rispecchia quella dell’Europa orientale. Qui gli Stati Uniti e la Cina sono impegnati in una lotta per la supremazia, e ciascuno di loro rivendica un interesse vitale nel risultato. La Russia, invece, ha in gioco interessi di ordine inferiore. Se la Russia decidesse di dare un sostegno più che retorico alle rivendicazioni territoriali della Cina in questa regione, Mosca sa che creerebbe un confronto ancora più ampio con l’Occidente di quello che sta già affrontando sull’Ucraina. Sebbene la Russia abbia dato un sostegno retorico alle rivendicazioni marittime della Cina nel Mar Cinese Meridionale, non ha intrapreso alcuna azione concreta che possa segnalare la volontà di sostenere dei costi per conto della Cina. In realtà, il sostegno della Russia sembra più volto a delegittimare la presenza americana nella regione che a sostenere concretamente le rivendicazioni della Cina.

Mosca ha suscitato preoccupazione tra gli analisti cinesi – e presumibilmente tra i funzionari governativi – per il suo avvicinamento ad alcuni dei maggiori avversari della Cina nella regione. Le vendite di armi russe al Vietnam rappresentano l’84% delle importazioni di armi del Paese e hanno aiutato Hanoi a trasformare le sue forze armate in alcune delle più moderne e capaci della regione, dotandole di un “limitato ma potente deterrente contro la Cina”. Oltre ai rapporti con il Vietnam, Mosca ha aumentato le vendite di armi alla Malesia e ha cercato di espandere i suoi legami di difesa con le Filippine e l’Indonesia, tutti elementi che sicuramente causano preoccupazione a Pechino.

La Russia ha anche cercato di fare breccia nella sfera energetica. Nel 2018, la Russia e il Vietnam hanno annunciato piani per lo sviluppo congiunto di giacimenti di gas nel Mar Cinese Meridionale, suscitando “forti proteste da parte della Cina, che rivendica la maggior parte del vasto specchio d’acqua e sta costruendo strutture militari nell’area”. Nel 2021, la Cina ha chiesto all’Indonesia di interrompere l’esplorazione di petrolio e gas al largo della sua costa settentrionale, in quello che Pechino ha dichiarato essere “territorio cinese”. Spesso viene trascurato in quella che viene descritta come una disputa bilaterale tra Giacarta e Pechino il fatto che la Zarubezhneft, società statale russa, sta finanziando il progetto.

Conclusione
Le relazioni tra Cina e Russia non sono né un partenariato strategico né un asse di convenienza. È complessa, dinamica e condizionata dall’ambiente in cui le due nazioni interagiscono. E le contingenze si verificano sul campo, non nei vertici e nelle visite bilaterali. In altre parole, nelle regioni del mondo in cui Cina e Russia perseguono attivamente i propri interessi nazionali attraverso attività politiche, militari ed economiche, le interazioni tra i due Paesi sono meno programmate e quindi hanno maggiori probabilità di rivelare verità sulla natura delle loro relazioni.

Piuttosto che cercare di ridurre le loro relazioni a un adesivo, gli analisti dovrebbero identificare le aree in cui i loro interessi nelle regioni chiave convergono e divergono. Ciò potrebbe consentire previsioni pragmatiche e basate su dati concreti sulla futura traiettoria delle relazioni in quelle regioni.

L’Asia centrale, l’Africa, l’Europa orientale e l’Asia orientale sono le regioni chiave da tenere d’occhio in futuro. In queste regioni, il ruolo degli Stati Uniti e l’intensità degli interessi cinesi e russi variano, consentendo di testare le relazioni in condizioni diverse. Pechino e Mosca si stanno espandendo in settori in cui l’altra è stata a lungo dominante: la Cina sta espandendo la sua presenza in Asia centrale e in Africa, mentre la Russia sta facendo incursioni negli investimenti economici in Asia orientale. Fino a questo momento, i due Paesi sono riusciti a compartimentare le loro differenze e a mantenere la loro cooperazione contro quella che definiscono “egemonia statunitense”. Ma questo non è scontato per il futuro.

Ciò che gli Stati Uniti non dovrebbero fare è cercare esplicitamente di “spingere un cuneo” tra Pechino e Mosca. Le loro differenze in regioni chiave del mondo potrebbero allontanarle o almeno limitare la loro cooperazione. Se ciò dovesse accadere, Washington dovrebbe essere pronta ad adattarsi alla nuova normalità. Ma inserendosi nell’equazione, i responsabili politici americani non faranno altro che ricordare ai leader cinesi e russi la loro comune animosità nei confronti degli Stati Uniti, avvicinandoli ancora di più.

Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente quelle dell’autore e non riflettono necessariamente la posizione del Foreign Policy Research Institute, un’organizzazione apartitica che cerca di pubblicare articoli ben argomentati e orientati alla politica sulla politica estera americana e sulle priorità della sicurezza nazionale.

https://www.fpri.org/article/2023/05/stress-testing-chinese-russian-relations/

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