Non lasciare che l’Ucraina entri nella NATO I costi dell’espansione dell’Alleanza superano i benefici Di Justin Logan e Joshua Shifrinson

Non lasciare che l’Ucraina entri nella NATO
I costi dell’espansione dell’Alleanza superano i benefici
Di Justin Logan e Joshua Shifrinson
7 luglio 2023

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Mentre la guerra in Ucraina continua, politici e opinionisti, tra cui il presidente ucraino Volodymyr Zelensky e l’ex ambasciatore degli Stati Uniti presso la NATO, Ivo Daalder, spingono affinché la NATO offra all’Ucraina quello che il presidente francese Emmanuel Macron chiama “un percorso verso l’adesione” dopo la conclusione del conflitto. Non si tratta di un semplice spettacolo. Le aspirazioni di adesione dell’Ucraina saranno ora un argomento centrale di dibattito al vertice NATO della prossima settimana a Vilnius, con l’Ucraina che sostiene – come ha scritto di recente l’ex ministro della Difesa Andriy Zagorodnyuk su Foreign Affairs – che “dovrebbe essere accolta e abbracciata” dall’alleanza. Il modo in cui verrà risolta la questione avrà gravi conseguenze per gli Stati Uniti, l’Europa e non solo.

La posta in gioco non potrebbe essere più alta. L’appartenenza alla NATO comporta l’impegno degli alleati a combattere e morire l’uno per l’altro. In parte proprio per questo motivo, i suoi membri hanno lavorato per tutto il periodo successivo alla Guerra Fredda per evitare di espandere l’alleanza a Stati che rischiavano di essere attaccati a breve termine. I leader della NATO hanno anche capito da tempo che l’ammissione dell’Ucraina comporta una possibilità molto concreta di guerra (anche nucleare) con la Russia. In effetti, la possibilità di un tale conflitto e delle sue devastanti conseguenze è la ragione principale per cui gli Stati Uniti e gli altri membri della NATO hanno cercato di evitare di essere coinvolti più a fondo nella guerra in Ucraina. La tensione è chiara: quasi nessuno pensa che la NATO debba combattere direttamente con la Russia per l’Ucraina oggi, ma molti sono favorevoli a promettere all’Ucraina un ingresso nell’alleanza e a impegnarsi a combattere per lei in futuro.

L’Ucraina non dovrebbe essere accolta nella NATO, e questo è un aspetto che il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden dovrebbe chiarire. La resistenza di Kiev all’aggressione russa è stata eroica, ma alla fine gli Stati fanno ciò che è nel loro interesse. In questo caso, i vantaggi per la sicurezza degli Stati Uniti derivanti dall’adesione dell’Ucraina impallidiscono rispetto ai rischi che si corrono facendola entrare nell’Alleanza. L’ammissione dell’Ucraina alla NATO porterebbe alla prospettiva di una scelta dolorosa tra una guerra con la Russia e le conseguenze devastanti che ne deriverebbero, oppure un passo indietro e una svalutazione della garanzia di sicurezza della NATO in tutta l’alleanza. Al vertice di Vilnius e oltre, i leader della NATO farebbero bene a riconoscere questi fatti e a chiudere la porta all’Ucraina.

Al vertice NATO in Romania del 2008, il Presidente degli Stati Uniti George W. Bush ha colto tutti di sorpresa facendo pressioni per l’ingresso della Georgia e dell’Ucraina nell’Alleanza. Si trattava dell’ultimo vertice NATO di Bush come presidente e, secondo un funzionario dell’amministrazione dell’epoca, egli voleva “lasciare un segno” per la sua eredità. Alcuni Stati membri europei, tra cui Germania e Francia, si sono opposti all’idea, preoccupati dell’inevitabile reazione russa e delle implicazioni per l’alleanza. Lo stallo diplomatico portò a un compromesso in cui la NATO dichiarò che i Paesi sarebbero diventati membri un giorno, ma non fornì alcun piano per farli diventare tali. Tuttavia, anche questo compromesso ha portato a una forte denuncia da parte del Presidente russo Vladimir Putin. Parlando a Bucarest, Putin ha detto:

Consideriamo la comparsa di un potente blocco militare ai nostri confini, un blocco i cui membri sono in parte soggetti all’articolo 5 del Trattato di Washington, come una minaccia diretta alla sicurezza del nostro Paese. L’affermazione che questo processo non è diretto contro la Russia non sarà sufficiente. La sicurezza nazionale non si basa sulle promesse.

Quattro mesi dopo, la Russia ha invaso la Georgia e ancora oggi occupa parte del suo territorio. Nel 2014, la Russia ha annesso la Crimea, preludio alla guerra su larga scala contro l’Ucraina del febbraio 2022. Il comportamento della Russia è criminale, illegittimo e pericoloso. Tuttavia, sottolinea il nocciolo della questione: anche se la NATO rimane formalmente impegnata ad aderire all’Ucraina (e alla Georgia), un ulteriore allargamento della NATO in aree che Mosca considera centrali per la sua sicurezza nazionale significa corteggiare la guerra con la Russia.

FINI GIUSTI, MEZZI SBAGLIATI
Finora, i sostenitori di un ulteriore coinvolgimento degli Stati Uniti e della NATO nella guerra in Ucraina non sono riusciti a chiarire gli interessi strategici statunitensi in gioco. L’amministrazione Biden ha sostenuto che la storia dimostra che “quando i dittatori non pagano il prezzo della loro aggressione, causano altro caos e si impegnano in altre aggressioni”, come ha detto lo stesso presidente. Ma la Russia ha già pagato un prezzo enorme per la sua aggressione. Tenendo duro e respingendo l’esercito russo, l’Ucraina ha umiliato Putin, che solo due anni fa aveva denigrato l’Ucraina come un non-paese. Ci vorranno decenni prima che la Russia possa ricostruire il suo esercito, anche se in condizioni precarie come sembra fosse quando Putin ha lanciato la guerra; gli Stati Uniti stimano che più di 100.000 combattenti russi siano stati uccisi o feriti. Il recente ammutinamento lanciato dal capo dei mercenari Yevgeny Prigozhin suggerisce che la guerra potrebbe destabilizzare il governo di Putin in patria.

L’interesse degli Stati Uniti ad ammettere l’Ucraina alla NATO è ancora meno chiaro, con un groviglio di argomenti presenti nel discorso politico. Un punto di vista sostiene che la stabilità e la sicurezza europea richiedono l’adesione di Kiev all’alleanza. Secondo questa logica, se Putin non viene fermato in Ucraina, espanderà i suoi obiettivi e attaccherà gli Stati membri della NATO. Una seconda linea di ragionamento si concentra sull’Ucraina stessa, sostenendo che l’adesione alla NATO è l’unico modo per proteggere il Paese dai disegni russi. Infine, c’è la sensazione che l’Ucraina si sia “guadagnata” l’adesione alla NATO combattendo e indebolendo un avversario dell’alleanza. Secondo questa visione, approfondire la cooperazione della NATO con l’Ucraina premierebbe il suo eroismo e aggiungerebbe un ulteriore livello di deterrenza contro una nuova aggressione russa.

Queste affermazioni sono comprensibili ma sbagliate. Innanzitutto, la resistenza dell’Ucraina alla bellicosità russa è nobile, ma azioni nobili e persino un’efficace autodifesa non giustificano di per sé l’assunzione dei rischi elevati di un impegno di sicurezza a tempo indeterminato. Ancora più importante, la posta in gioco oggi non giustifica l’adesione dell’Ucraina alla NATO.

La strategia è una questione di scelte, e le scelte degli Stati Uniti oggi sono nette.
Per oltre 100 anni, gli obiettivi degli Stati Uniti in Europa sono stati controegemonici: nella Prima, nella Seconda e nella Guerra Fredda, gli Stati Uniti hanno sostenuto costi elevati per impedire a un solo Paese di dominare il continente. Oggi, tuttavia, anche una Russia che in qualche modo sconfiggesse Kiev non sarebbe in grado di controllare l’Europa. Se la Russia avesse annesso tutta l’Ucraina senza sparare un colpo, il suo PIL sarebbe cresciuto del 10%, diventando appena più grande di quello italiano. È vero, la Russia si sarebbe anche aggiudicata un secondo grande porto sul Mar Nero, ma rimarrebbe comunque molto più debole dei membri europei della NATO. Come ha riconosciuto persino Robert Kagan, “è impossibile che la conquista dell’Ucraina da parte di Putin” abbia “un effetto immediato o anche solo lontano sulla sicurezza americana”.

Per fortuna, però, la Russia non ha intenzione di conquistare l’Ucraina. La sua campagna militare è stata imbarazzante e la guerra ha dimostrato che l’esercito russo è meno di una pallida ombra di quello sovietico. L’idea che la Russia possa rappresentare una seria minaccia per la Polonia, tanto meno per la Francia o la Germania, è stravagante. Se a questo si aggiunge l’arsenale nucleare statunitense e l’Oceano Atlantico, si capisce che i vantaggi per Washington nell’invitare l’Ucraina a entrare nella NATO sono limitati.

Anche se l’Ucraina, come ha sostenuto il suo ministro degli Esteri, Dmytro Kuleba, in Foreign Affairs, “difende l’intero fianco orientale della NATO e condivide ciò che impara con i membri dell’alleanza”, non è chiaro perché debba entrare a far parte dell’alleanza per far sì che gli Stati Uniti raccolgano questi benefici. A meno che non si arrenda alla dominazione russa – cosa che Kiev ha dimostrato di non essere incline a fare – la geografia dell’Ucraina la consegna a fungere da baluardo contro la Russia a prescindere dall’adesione alla NATO. Gli eventi successivi al febbraio 2022 dimostrano che non è necessario che l’Ucraina faccia parte della NATO perché gli Stati Uniti e i suoi alleati possano aiutarla efficacemente a resistere all’aggressione russa.

PROMESSE NON MANTENUTE
L’ammissione dell’Ucraina alla NATO comporterebbe anche problemi per l’alleanza, in particolare per le garanzie di sicurezza contenute nell’articolo 5 del trattato costitutivo dell’alleanza. Certo, l’articolo 5 impegna solo formalmente gli alleati della NATO a trattare un attacco a uno come un attacco a tutti e a fornire l’assistenza che “ritengono necessaria”. In pratica, però, gli Stati membri hanno visto l’appartenenza alla NATO e le garanzie dell’articolo 5 che ne derivano come un impegno degli Stati Uniti ad andare in guerra per conto dei propri alleati. Come ha dichiarato il Presidente Barack Obama durante una visita in Estonia nel 2013,

L’articolo 5 è chiarissimo: un attacco a uno è un attacco a tutti. Quindi, se in un momento del genere vi chiederete di nuovo “chi verrà in aiuto”, conoscerete la risposta: l’Alleanza NATO, comprese le Forze Armate degli Stati Uniti d’America.

O, come Biden ha descritto l’impegno più recentemente, l’articolo 5 costituisce “un sacro giuramento di difendere ogni centimetro del territorio della NATO”. Per questo l’Ucraina ritiene che l’adesione alla NATO la proteggerà da future aggressioni russe.

Il problema di estendere tali garanzie all’Ucraina è duplice. In primo luogo, una garanzia ai sensi dell’articolo 5 potrebbe trascinare gli Stati Uniti in un conflitto diretto con la Russia. A differenza di altri Paesi che hanno recentemente aderito all’Alleanza, l’Ucraina continuerà probabilmente ad avere una disputa irrisolta con la Russia all’interno dei suoi confini. Non solo Mosca e Kiev avranno rivendicazioni rivali sul territorio, ma l’ondata di nazionalismo russo e ucraino provocata dalla guerra limiterà lo spazio per la diplomazia. In queste condizioni, non è difficile immaginare come le relazioni possano ulteriormente deteriorarsi anche se si raggiunge un accordo per porre fine ai combattimenti. Se l’Ucraina facesse parte della NATO, gli Stati Uniti potrebbero essere spinti a intervenire in difesa dell’Ucraina dispiegando truppe e persino minacciando di usare armi nucleari per conto dell’Ucraina. I politici americani potrebbero sperare di scoraggiare future aggressioni russe contro l’Ucraina creando un percorso di ingresso di Kiev nella NATO, ma così facendo si crea la possibilità concreta di trascinare gli Stati Uniti in quello che Biden ha definito uno scenario da “Terza Guerra Mondiale”.

I vantaggi per Washington nell’invitare l’Ucraina a entrare nella NATO sono limitati.
Estendere le protezioni dell’Articolo 5 all’Ucraina potrebbe anche minare la sua credibilità complessiva. Negli ultimi 16 mesi, l’amministrazione Biden ha chiarito che non crede che valga la pena di combattere direttamente la Russia in una disputa sull’Ucraina. Molti influenti politici repubblicani – tra cui l’ex presidente Donald Trump, candidato alla presidenza del GOP – sono particolarmente poco propensi a rischiare vite americane per l’Ucraina. D’altro canto, i politici russi, da Putin in giù, hanno rivelato di ritenere che valga la pena combattere per l’Ucraina, anche a caro prezzo.

In queste circostanze, l’impegno americano a combattere per l’Ucraina sarebbe discutibile. La Russia potrebbe mettere alla prova tale impegno, portando a crisi future. Se chiamati a combattere, è plausibile che gli Stati Uniti possano rinnegare le loro garanzie, lasciando l’Ucraina nei guai. E se gli Stati Uniti dovessero ritirarsi dall’Ucraina quando questa è sotto attacco, altri alleati vulnerabili della NATO, come gli Stati baltici, metterebbero naturalmente in dubbio la forza degli impegni di sicurezza dell’alleanza sostenuti dalla potenza militare americana. Ne potrebbe derivare una vera e propria crisi di credibilità per la NATO.

Alcuni sostenitori dell’adesione dell’Ucraina alla NATO sostengono che il tipo di armi, l’addestramento e il sostegno diplomatico già forniti a Kiev sono sufficienti a soddisfare il mandato dell’articolo 5 della NATO, il che significa che non è necessario promettere o dispiegare forze militari. Tuttavia, se l’articolo 5 consente agli Stati Uniti e agli altri alleati di non entrare in guerra per proteggere un membro, la NATO si trasforma in un’alleanza a più livelli, con alcuni membri (come Francia e Germania) fiduciosi che Washington userebbe la forza per venire in loro aiuto, e altri tutt’altro che sicuri. Ciò potrebbe provocare un conflitto all’interno dell’alleanza, con i membri che lottano per determinare il tipo di garanzia dell’articolo 5 di cui godono. Inoltre, l’offerta di questa garanzia più limitata dell’articolo 5 è di incerto aiuto per l’Ucraina. Dopo tutto, dal momento che l’Ucraina sta già ricevendo molti degli altri benefici dell’appartenenza alla NATO, può essere solo la prospettiva di un intervento diretto da parte degli Stati Uniti e di altri attraverso l’Articolo 5 ad aggiungere valore deterrente e politico a Kiev.

PAGARE
C’è anche la questione dei costi della difesa dell’Ucraina. La NATO sta già lottando per trovare le forze convenzionali e i concetti operativi necessari per far fronte agli impegni attuali dell’alleanza. La guerra in Ucraina ha reso evidente che un conflitto moderno ad alta intensità tra militari convenzionali consuma quantità incredibili di risorse. In quest’ottica, invitare l’Ucraina a entrare nella NATO aggraverebbe il divario tra gli impegni dell’alleanza e le sue capacità.

Naturalmente, poiché i Paesi della NATO nel loro complesso sono più ricchi, tecnologicamente più avanzati e più popolosi della Russia, questo divario potrebbe teoricamente essere colmato con un programma di riarmo aggressivo. I membri europei della NATO, tuttavia, hanno una lunga strada da percorrere perché hanno sottoinvestito in potenza militare convenzionale sin dai tempi della Guerra Fredda. L’Ucraina stessa rappresenta una parziale eccezione a questa tendenza generale, ma anche in questo caso le sue ammirevoli prestazioni militari – come hanno riconosciuto Zelensky, altri leader ucraini e analisti esterni – sono dovute in gran parte all’eccezionale portata e all’entità degli aiuti militari forniti dagli Stati Uniti e dai loro partner. Se l’Ucraina dovesse entrare a far parte dell’alleanza, l’onere di trovare le risorse per difendere l’Ucraina a meno di una guerra nucleare ricadrebbe quindi in modo sproporzionato sugli Stati Uniti.

In un momento in cui Washington deve già far fronte a gravi richieste di risorse sia in patria che in Asia, rischia di trovarsi con le spalle al muro: con l’Ucraina nella NATO, Washington dovrà distogliere risorse da altre priorità, alcune delle quali probabilmente di maggiore importanza, o accettare un aumento del rischio lungo quello che sarebbe un fronte orientale drammaticamente ampliato. In entrambi i casi, gli Stati Uniti avranno sostenuto grandi costi e oneri in un momento in cui il tempo, l’attenzione e le risorse americane sono necessarie altrove.

Infine, questi costi potrebbero aumentare a causa degli incentivi perversi che l’offerta all’Ucraina di un percorso verso la NATO crea per Mosca. La Russia si è dimostrata disposta a lottare per il futuro orientamento strategico dell’Ucraina, ma gli Stati Uniti e altri non l’hanno fatto. Mosca lo sa. Tragicamente, offrire all’Ucraina un percorso di ingresso nella NATO potrebbe quindi dare alla Russia un motivo per continuare il più a lungo possibile la sua guerra contro l’Ucraina, per evitare di creare le condizioni in cui l’Ucraina possa intraprendere la strada dell’adesione alla NATO. In questo senso, un invito ad aderire all’Alleanza promette di prolungare l’attuale spargimento di sangue e di rendere meno probabile qualsiasi soluzione diplomatica. D’altra parte, se la guerra attuale dovesse diminuire e l’Ucraina iniziasse il processo di adesione, Mosca sarebbe incoraggiata a scatenarsi di nuovo nel tentativo di impedire questo passo prima che il processo sia completato. A meno che la NATO non riesca ad ammettere l’Ucraina con una sorta di fatto compiuto – compito non facile, visti i requisiti di unanimità e consenso dell’alleanza – un piano di adesione a lungo termine rende più che meno probabile l’aggressione russa in Ucraina. In entrambi i casi, i costi della difesa dell’Ucraina aumentano.

Il desiderio dell’Ucraina di aderire alla NATO è comprensibile. È perfettamente logico che un Paese che è stato vittima di prepotenze e invasioni da parte di un vicino più forte cerchi la protezione di una potenza esterna. Tuttavia, la strategia è una questione di scelte, e le scelte degli Stati Uniti oggi sono molto difficili. Per gran parte del periodo successivo alla Guerra Fredda, gli Stati Uniti potevano espandere i propri impegni internazionali a costi e rischi relativamente bassi. Queste circostanze non esistono più. Con le pressioni fiscali interne, la grave sfida alla sua posizione in Asia e la prospettiva di un’escalation e di un’erosione della credibilità nei confronti di Mosca, tenere l’Ucraina fuori dalla NATO riflette semplicemente gli interessi degli Stati Uniti. Invece di fare una promessa discutibile che comporta grandi pericoli ma che produrrebbe poco in cambio, gli Stati Uniti dovrebbero accettare che è giunto il momento di chiudere la porta della NATO all’Ucraina.

JUSTIN LOGAN è direttore degli studi di politica estera e di difesa del Cato Institute.
JOSHUA SHIFRINSON è professore associato presso la School of Public Policy dell’Università del Maryland e Senior Fellow non residente del Cato Institute.