Ormai è innegabile l’ambizione del presidente cinese Xi Jinping di rifare il mondo. Vuole dissolvere la rete di alleanze di Washington ed eliminare i valori “occidentali” dagli organismi internazionali. Vuole far cadere il dollaro americano dal suo piedistallo ed eliminare la morsa di Washington sulle tecnologie critiche. Nel suo nuovo ordine multipolare, le istituzioni e le norme globali saranno sostenute dalle nozioni cinesi di sicurezza comune e sviluppo economico, dai valori cinesi dei diritti politici determinati dallo Stato e dalla tecnologia cinese. La Cina non dovrà più lottare per la leadership. La sua centralità sarà garantita.
A sentire Xi, questo mondo è a portata di mano. Alla Conferenza centrale sul lavoro relativo agli affari esteri dello scorso dicembre, si è vantato del fatto che Pechino è (secondo le parole di un comunicato stampa del governo) un “grande Paese fiducioso, autosufficiente, aperto e inclusivo”, che ha creato la “più grande piattaforma mondiale per la cooperazione internazionale” e ha aperto la strada alla “riforma del sistema internazionale”. Ha affermato che la sua concezione dell’ordine globale – una “comunità con un futuro condiviso per l’umanità” – si è evoluta da “iniziativa cinese” a “consenso internazionale”, da realizzare attraverso l’attuazione di quattro programmi cinesi: l’Iniziativa Belt and Road, l’Iniziativa per lo Sviluppo Globale, l’Iniziativa per la Sicurezza Globale e l’Iniziativa per la Civilizzazione Globale.
Al di fuori della Cina, questi proclami sfacciati e autocelebrativi vengono generalmente ignorati o respinti, anche dai funzionari americani, che tendono a ignorare il fascino della strategia di Pechino. È facile capire perché: molti dei piani cinesi sembrano fallire o ritorcersi contro di loro. Molti dei suoi vicini si stanno avvicinando a Washington e la sua economia sta vacillando. Lo stile diplomatico conflittuale da “guerriero lupo” del Paese può essere piaciuto a Xi, ma ha fatto guadagnare alla Cina pochi amici all’estero. I sondaggi indicano che Pechino è largamente impopolare in tutto il mondo: Uno studio del Pew Research Center del 2023, ad esempio, ha analizzato gli atteggiamenti verso la Cina e gli Stati Uniti in 24 Paesi di sei continenti. È emerso che solo il 28% degli intervistati ha un’opinione favorevole di Pechino e solo il 23% afferma che la Cina contribuisce alla pace globale. Quasi il 60% degli intervistati, invece, aveva un’opinione positiva degli Stati Uniti e il 61% affermava che Washington contribuisce alla pace e alla stabilità.
Ma la visione di Xi è molto più formidabile di quanto sembri. Le proposte della Cina darebbero potere ai molti Paesi che sono stati frustrati e messi da parte dall’ordine attuale, ma permetterebbero agli Stati attualmente favoriti da Washington di avere un ruolo internazionale prezioso. Le iniziative di Pechino sono sostenute da una strategia operativa completa, ben finanziata e disciplinata, che prevede il coinvolgimento dei governi e delle popolazioni di quasi tutti i Paesi. Queste tecniche hanno fatto guadagnare a Pechino un nuovo sostegno, in particolare in alcune organizzazioni multilaterali e presso le non democrazie. La Cina sta riuscendo a diventare un agente di cambiamento gradito e a dipingere gli Stati Uniti come i difensori di uno status quo che piace a pochi.
Piuttosto che respingere il libro dei giochi di Pechino, i politici statunitensi dovrebbero imparare da esso. Per vincere quella che sarà una competizione a lungo termine, gli Stati Uniti devono cogliere il mantello del cambiamento che la Cina ha rivendicato. Washington deve articolare e portare avanti la propria visione di un sistema internazionale trasformato e del ruolo degli Stati Uniti all’interno di tale sistema, che comprenda Paesi a diversi livelli economici e con diversi sistemi politici. Come la Cina, gli Stati Uniti devono investire profondamente nelle basi tecnologiche, militari e diplomatiche che consentono la sicurezza interna e la leadership all’estero. Tuttavia, mentre il Paese si impegna in questa competizione, i responsabili politici statunitensi devono comprendere che la stabilizzazione a breve termine delle relazioni bilaterali favorisce piuttosto che ostacolare gli obiettivi finali degli Stati Uniti. Dovrebbero basarsi sul vertice dello scorso anno tra il presidente Joe Biden e Xi, riducendo la retorica anticinese e creando una relazione diplomatica più funzionale. In questo modo, gli Stati Uniti potranno concentrarsi sul compito più importante: vincere la partita a lungo termine.
Il manuale di Pechino inizia con una visione ben definita di un ordine mondiale trasformato. Il governo cinese vuole un sistema costruito non solo sul multipolarismo, ma anche sulla sovranità assoluta, sulla sicurezza radicata nel consenso internazionale e nella Carta delle Nazioni Unite, sui diritti umani determinati dallo Stato in base alle circostanze di ciascun Paese, sullo sviluppo come “chiave principale” per tutte le soluzioni, sulla fine del dominio del dollaro statunitense e sull’impegno a non lasciare indietro nessun Paese e nessuno. Questa visione, secondo Pechino, è in netto contrasto con il sistema sostenuto dagli Stati Uniti. In un rapporto del 2023, il Ministero degli Affari Esteri cinese ha affermato che Washington è “aggrappata alla mentalità della Guerra Fredda” e “mette insieme piccoli blocchi attraverso il suo sistema di alleanze” per “creare divisione nella regione, alimentare il confronto e minare la pace”. Gli Stati Uniti, prosegue il rapporto, interferiscono “negli affari interni di altri Paesi”, usano lo status del dollaro come valuta di riserva internazionale per “costringere altri Paesi a servire la strategia politica ed economica americana” e cercano di “scoraggiare lo sviluppo scientifico, tecnologico ed economico di altri Paesi”. Infine, secondo il Ministero, gli Stati Uniti perseguono “l’egemonia culturale”. Le “vere armi dell’espansione culturale statunitense”, ha dichiarato, sono le “linee di produzione della Mattel Company e della Coca-Cola”.
Pechino sostiene che la sua visione, al contrario, promuove gli interessi della maggioranza dei popoli del mondo. La Cina è al centro della scena, ma ogni Paese, compresi gli Stati Uniti, ha un ruolo da svolgere. Alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco 2024 di febbraio, ad esempio, il ministro degli Esteri cinese Wang Yi ha affermato che la Cina e gli Stati Uniti sono responsabili della stabilità strategica globale. Cina e Russia, invece, rappresentano l’esplorazione di un nuovo modello di relazioni tra grandi Paesi. La Cina e l’Unione Europea sono i due principali mercati e civiltà del mondo e dovrebbero resistere alla creazione di blocchi basati sull’ideologia. La Cina, che Wang ha definito “il più grande Paese in via di sviluppo”, promuove la solidarietà e la cooperazione con il Sud del mondo per aumentare la propria rappresentanza negli affari globali.
La visione della Cina è pensata per essere convincente per quasi tutti i Paesi. Quelli che non sono democrazie vedranno convalidate le loro scelte. Quelli che sono democrazie ma non grandi potenze otterranno una maggiore voce nel sistema internazionale e una quota maggiore dei benefici della globalizzazione. Anche le grandi potenze democratiche potranno riflettere se l’attuale sistema è adeguato per affrontare le sfide odierne o se la Cina ha qualcosa di meglio da offrire. Gli osservatori negli Stati Uniti e altrove potrebbero storcere il naso di fronte a queste frasi altisonanti, ma lo fanno a loro rischio e pericolo: l’insoddisfazione per l’attuale ordine internazionale ha creato un pubblico globale più disponibile alle proposte della Cina di quanto non potesse esistere fino a poco tempo fa.
Per oltre due decenni, la Cina ha fatto riferimento a un “nuovo concetto di sicurezza” che abbraccia norme come la sicurezza comune, la diversità dei sistemi e la multipolarità. Negli ultimi anni, però, la Cina ritiene di aver acquisito la capacità di portare avanti la sua visione. A tal fine, durante il suo primo decennio al potere, Xi ha lanciato tre distinti programmi globali: la Belt and Road Initiative (BRI) nel 2013, la Global Development Initiative (GDI) nel 2021 e la Global Security Initiative (GSI) nel 2022. Ognuno di essi contribuisce in qualche modo a favorire la trasformazione del sistema internazionale e la centralità della Cina al suo interno.
Inizialmente, la BRI era una piattaforma che permetteva a Pechino di soddisfare le esigenze di infrastrutture dure delle economie emergenti e a medio reddito, sfruttando l’eccesso di capacità dell’industria edilizia cinese. Da allora si è ampliato fino a diventare un motore della geostrategia di Pechino: incorporare gli ecosistemi digitali, sanitari e di tecnologia pulita della Cina a livello globale, promuovere il suo modello di sviluppo, espandere la portata delle sue forze militari e di polizia e promuovere l’uso della sua moneta.
Il GDI si concentra sullo sviluppo globale in senso più ampio e pone la Cina al posto di guida. Spesso in collaborazione con le Nazioni Unite, sostiene progetti su piccola scala che riguardano la riduzione della povertà, la connettività digitale, il cambiamento climatico, la salute e la sicurezza alimentare. Il programma promuove la preferenza di Pechino per lo sviluppo economico come base per i diritti umani. Un documento governativo sul programma, ad esempio, accusa gli altri Paesi di “emarginare le questioni relative allo sviluppo enfatizzando i diritti umani e la democrazia”.
La Cina sta riuscendo a diventare un agente di cambiamento gradito.
Pechino ha posizionato la GSI come un sistema per, come hanno detto diversi studiosi cinesi, fornire “saggezza cinese e soluzioni cinesi” per promuovere “la pace e la tranquillità nel mondo”. Nelle parole di Xi, la GSI sostiene che i Paesi “rifiutano la mentalità della Guerra Fredda, si oppongono all’unilateralismo e dicono no alla politica di gruppo e al confronto tra blocchi”. Il percorso migliore, secondo Xi, consiste nel costruire un'”architettura di sicurezza equilibrata, efficace e sostenibile” che risolva le differenze tra i Paesi attraverso il dialogo e la consultazione e che sostenga la non interferenza negli affari interni altrui. Dietro la retorica, la GSI è progettata per porre fine ai sistemi di alleanze degli Stati Uniti, stabilire la sicurezza come precondizione per lo sviluppo e promuovere la sovranità assoluta e la sicurezza indivisibile, ovvero l’idea che la sicurezza di uno Stato non debba andare a scapito di quella degli altri. La Cina e la Russia hanno usato questa nozione per giustificare l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia, suggerendo che l’attacco di Mosca fosse necessario per impedire a una NATO in espansione di minacciare la Russia.
Ma la strategia di Xi ha preso il volo solo nell’ultimo anno, con la pubblicazione della Global Civilization Initiative nel maggio 2023. La GCI avanza l’idea che Paesi con civiltà e livelli di sviluppo diversi avranno modelli politici ed economici diversi. Afferma che gli Stati determinano i diritti e che nessun Paese o modello ha il mandato di controllare il discorso dei diritti umani. Come ha detto l’ex ministro degli Esteri Qin Gang: “Non esiste un modello unico per la protezione dei diritti umani”. Pertanto, la Grecia, con le sue tradizioni filosofiche e culturali e il suo livello di sviluppo, può avere una concezione e una pratica dei diritti umani diversa da quella della Cina. Entrambe sono ugualmente valide.
I leader cinesi stanno lavorando duramente per convincere i Paesi e le istituzioni internazionali ad accettare la loro visione del mondo. La loro strategia è multilivello: stringere accordi con singoli Paesi, integrare le loro iniziative o componenti di esse in organizzazioni multilaterali e incorporare le loro proposte nelle istituzioni di governance globale. Il BRI è il modello di questo approccio. Circa 150 Paesi sono entrati a far parte del programma, che sostiene apertamente i valori che fanno da cornice alla visione cinese, come il primato dello sviluppo, la sovranità, i diritti politici diretti dallo Stato e la sicurezza comune. Questo accordo bilaterale è stato accompagnato dagli sforzi dei funzionari cinesi per collegare la BRI ad altri sforzi di sviluppo regionale, come il Master Plan sulla connettività 2025 creato dall’Associazione delle Nazioni del Sud-Est Asiatico (ASEAN).
La Cina ha inoltre integrato con successo la BRI in più di due dozzine di agenzie e programmi delle Nazioni Unite. Ha lavorato con particolare impegno per allineare la BRI e l’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile delle Nazioni Unite, di alto profilo. Il Dipartimento degli Affari Economici e Sociali delle Nazioni Unite, che è stato diretto da un funzionario cinese per oltre un decennio, ha prodotto un rapporto sul sostegno della BRI all’Agenda. Il rapporto è stato parzialmente finanziato dal Fondo fiduciario per la pace e lo sviluppo delle Nazioni Unite, che a sua volta è stato inizialmente istituito da un impegno cinese di 200 milioni di dollari. Tale sostegno contribuisce senza dubbio all’entusiasmo che molti alti funzionari delle Nazioni Unite, tra cui il Segretario generale, hanno mostrato nei confronti della BRI.
I progressi su GDI, GSI e GCI sono stati comprensibilmente più nascosti. Finora, solo pochi leader di Paesi come la Serbia, il Sudafrica, il Sud Sudan e il Venezuela hanno offerto un sostegno retorico all’idea del GCI di rispettare la diversità delle civiltà e dei percorsi di sviluppo e, per estensione, alla visione della Cina di un ordine che non dia il primato ai valori delle democrazie liberali.
Il GDI ha ottenuto un sostegno internazionale maggiore rispetto al GCI. Dopo che Xi ha annunciato il progetto davanti all’Assemblea generale delle Nazioni Unite, la Cina ha sviluppato un “Gruppo di amici del GDI” che ora vanta più di 70 Paesi. Il GDI ha fatto avanzare 50 progetti e si è impegnato a offrire 100.000 opportunità di formazione a funzionari ed esperti di altri Paesi affinché si rechino in Cina per studiare i suoi sistemi. Queste opportunità di formazione sono state pensate per promuovere le tecnologie avanzate della Cina, le sue esperienze di gestione e il suo modello di sviluppo. La Cina è anche riuscita a collegare formalmente la GDI all’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite e ha organizzato seminari relativi alla GDI con l’Ufficio delle Nazioni Unite per la cooperazione sud-sud. In altre parole, Pechino sta inserendo il programma nel tessuto del sistema governativo internazionale.
La GSI ha ottenuto un consenso retorico ancora maggiore. Secondo il Ministero degli Esteri cinese, più di 100 Paesi, organizzazioni regionali e internazionali hanno sostenuto la GSI e i funzionari cinesi hanno incoraggiato i BRICS (Brasile, Russia, India, Cina e Sudafrica), l’ASEAN e l’Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai ad adottare il concetto. Alla riunione della SCO del settembre 2022, la Cina ha avanzato il GSI e ha ricevuto il sostegno di tutti i membri, tranne India e Tagikistan.
La Cina, a differenza degli Stati Uniti, investe molto nelle risorse diplomatiche necessarie per commercializzare le proprie iniziative. Ha più ambasciate e uffici di rappresentanza in tutto il mondo di qualsiasi altro Paese, e i diplomatici cinesi intervengono frequentemente alle conferenze e pubblicano un flusso di articoli sulle varie iniziative della Cina nelle testate giornalistiche locali.
Questo apparato diplomatico è supportato da reti mediatiche cinesi altrettanto estese. La rete di informazione internazionale cinese, la CGTN, ha il doppio degli uffici all’estero della CNN e la Xinhua, il servizio di informazione ufficiale cinese, ha oltre 180 uffici in tutto il mondo. Sebbene i media cinesi siano spesso percepiti in Occidente come poco più che rozzi strumenti di propaganda, essi possono promuovere un’immagine positiva della Cina e della sua leadership. In uno studio pubblicato nel 2024, un team di studiosi internazionali ha intervistato più di 6.000 persone in 19 Paesi per verificare se la Cina o gli Stati Uniti fossero più efficaci nel vendere il proprio modello politico ed economico e il proprio ruolo di leader globale. Al principio, i partecipanti preferivano in larga misura gli Stati Uniti: l’83% degli intervistati preferiva il modello politico statunitense, il 70% il modello economico statunitense e il 78% la leadership statunitense. Ma quando sono stati esposti ai messaggi dei media cinesi – sia solo a quelli cinesi che a quelli del governo cinese e statunitense in una competizione testa a testa – i partecipanti hanno preferito i modelli cinesi a quelli statunitensi.
Per promuovere i suoi obiettivi, Pechino si avvale anche della forza delle aziende statali e del settore privato del Paese. Le aziende tecnologiche cinesi, ad esempio, non solo forniscono connettività digitale a diversi Paesi, ma permettono anche agli Stati di emulare elementi del modello politico di Pechino. Secondo Freedom House, rappresentanti di 36 Paesi hanno partecipato a sessioni di formazione del governo cinese su come controllare i media e le informazioni su Internet. In Zambia, l’adozione della “via cinese” per la governance di Internet – come l’ha descritta un ex ministro del governo – ha portato all’incarcerazione di diversi zambiani per aver criticato il presidente online. Gli esperti del German Council on Foreign Relations hanno rivelato che le middlebox di Huawei hanno bloccato siti web in 17 Paesi. Più gli Stati adottano norme e tecnologie cinesi che reprimono le libertà politiche e civili, più Pechino può minare l’attuale sistema internazionale che abbraccia i diritti umani universali.
Gli Stati Uniti devono cogliere il mantello del cambiamento che la Cina ha rivendicato.
Inoltre, Xi ha rafforzato il ruolo dell’apparato di sicurezza cinese come strumento diplomatico. L’Esercito Popolare di Liberazione cinese sta conducendo esercitazioni con un numero crescente di Paesi e offre addestramento ai militari di tutto il mondo in via di sviluppo. L’anno scorso, ad esempio, la Cina ha portato a Pechino più di 100 alti ufficiali militari provenienti da quasi 50 Paesi africani e dall’Unione Africana per il terzo Forum sulla pace e la sicurezza Cina-Africa. La Cina e i partecipanti africani hanno concordato di organizzare un maggior numero di esercitazioni militari congiunte e hanno accolto la BRI e la GSI, insieme al piano di sviluppo Agenda 2063 dell’Unione Africana, come un modo per perseguire lo sviluppo economico, promuovere la pace e garantire la stabilità nel continente. Insieme, questi accordi contribuiscono a creare il sistema di sicurezza collaborativo che la Cina desidera: un sistema basato su Pechino.
La Cina ha potenziato la sua strategia con un atteggiamento sia paziente che opportunistico. Pechino fornisce ingenti risorse per le sue iniziative, rassicurando gli altri Paesi sul suo sostegno a lungo termine e consentendo ai funzionari cinesi di agire rapidamente quando si presentano le opportunità. Ad esempio, nel 2015 Pechino ha annunciato per la prima volta una versione della Via della seta della salute, che però ha suscitato poca attenzione. Nel 2020, tuttavia, la Cina ha sfruttato la pandemia COVID-19 per dare nuova vita al progetto. Xi ha tenuto un importante discorso davanti all’Assemblea mondiale della sanità, promuovendo la Cina come hub per le risorse mediche. Pechino ha abbinato province cinesi a diversi Paesi e ha fatto in modo che le prime inviassero attrezzature di protezione personale e professionisti medici ai secondi. La Cina ha anche utilizzato la pandemia per promuovere le tecnologie sanitarie digitali cinesi e la medicina tradizionale cinese – una priorità per Xi – come metodi per trattare il virus.
Più recentemente, la Cina ha sfruttato l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia e le conseguenti sanzioni occidentali per spingere la de-dollarizzazione dell’economia globale. Gli scambi commerciali della Cina con la Russia sono ora regolati per lo più in renminbi e Pechino sta lavorando attraverso la BRI e le organizzazioni multilaterali, come i BRICS (a cui 34 Paesi hanno espresso interesse ad aderire), per promuovere la de-dollarizzazione. Come ha detto il presidente brasiliano Luiz Inácio Lula da Silva durante una visita in Cina nel 2023, “ogni sera mi chiedo perché tutti i Paesi debbano basare il loro commercio sul dollaro. Perché non possiamo fare scambi commerciali basati sulle nostre valute?”.
Pechino ha chiaramente fatto progressi nell’ottenere un’adesione retorica da parte di altri Paesi, così come da parte delle organizzazioni e dei funzionari delle Nazioni Unite. Ma in termini di cambiamenti effettivi sul campo, di raccolta del sostegno dei cittadini di altri Paesi e di influenza sulla riforma delle istituzioni internazionali, i risultati della Cina sono più contrastanti.
La GDI, da parte sua, è ben avviata. Un rapporto biennale sui progressi compiuti, redatto dal think tank dell’agenzia di stampa Xinhua, indica che il 20% dei 50 programmi di cooperazione iniziali del GDI è stato completato e che ne sono stati proposti altri 200. Alcuni progetti sono fortemente locali e a lungo termine, ma altri avranno un impatto più immediato, come un progetto di energia eolica in Kazakistan che soddisferà il fabbisogno energetico di più paesi. Alcuni progetti sono altamente locali e a lungo termine, ma altri avranno un impatto più immediato, come un progetto di energia eolica in Kazakistan che soddisferà il fabbisogno energetico di oltre un milione di famiglie.
Nonostante la relativa nascita della GSI, Wang, ministro degli Esteri cinese, ha subito affermato che il riavvicinamento del 2023 tra Iran e Arabia Saudita, mediato da Pechino, è un esempio del principio della GSI di promuovere il dialogo. Tuttavia, la Cina ha avuto meno successo nell’utilizzare i principi della GSI nei suoi tentativi di risolvere la guerra in Ucraina e il conflitto israelo-palestinese. Inoltre, alcuni Paesi hanno espresso il timore che la GSI sia una sorta di alleanza militare. Nonostante sia stato uno dei primi beneficiari dei progetti GDI, ad esempio, il Nepal ha resistito alle molteplici richieste cinesi di entrare a far parte della GSI perché non vuole far parte di un’alleanza di sicurezza.
La BRI ha trasformato il panorama geostrategico ed economico di gran parte dell’Africa, del Sud-est asiatico e, in misura crescente, dell’America Latina. Huawei, ad esempio, fornisce il 70% di tutti i componenti dell’infrastruttura di telecomunicazioni 4G in Africa. Inoltre, gli investimenti cinesi BRI per il 2023 sono aumentati rispetto al 2022. Vi sono tuttavia segnali che indicano che l’influenza della BRI potrebbe essere in calo. L’Italia, la più grande economia dell’iniziativa (a parte la Cina stessa), si è ritirata a dicembre e solo 23 leader hanno partecipato al Belt and Road Forum 2023, rispetto ai 37 del 2019. I finanziamenti cinesi per la BRI sono diminuiti drasticamente rispetto al picco del 2016 e molti Paesi beneficiari della BRI stanno lottando per ripagare i prestiti di Pechino.
I sondaggi di opinione dipingono un quadro altrettanto eterogeneo. Il sondaggio Pew ha indicato che le economie a medio reddito, in particolare in Africa e in America Latina, hanno maggiori probabilità di avere una visione positiva della Cina e del suo contributo alla stabilità rispetto alle economie a più alto reddito in Asia e in Europa. Ma anche in queste regioni, le opinioni popolari sulla Cina sono tutt’altro che uniformemente positive.
Un sondaggio condotto nel 2023 su 1.308 élite degli Stati dell’ASEAN, ad esempio, rivela che sebbene la Cina sia considerata l’attore economico e di sicurezza più influente della regione, la maggioranza di tutti i Paesi, ad eccezione del Brunei, esprime preoccupazione per la crescente influenza della Cina. La maggioranza o la pluralità di sette Paesi su dieci non crede che la GSI porterà benefici alla loro regione. Inoltre, alla domanda se, se costretti a scegliere, si allineerebbero con la Cina o con gli Stati Uniti, la maggioranza di sette Paesi ASEAN su dieci ha scelto gli Stati Uniti.
I sondaggi di Afrobarometro del 2019 e del 2020 indicano che la Cina gode di una reputazione più positiva in Africa: il 63% degli africani intervistati in 34 Paesi ritiene che la Cina sia un’influenza esterna positiva. Ma solo il 22% ritiene che la Cina sia il modello migliore per lo sviluppo futuro e l’approvazione del modello cinese è diminuita rispetto ai sondaggi del 2014 e del 2015.
Un sondaggio del 2021 condotto su 336 opinion leader di 23 Paesi dell’America Latina è stato altrettanto eloquente. Sebbene il 78% degli intervistati ritenga che l’influenza complessiva della Cina nella regione sia elevata, solo il 35% ha un’opinione buona o molto buona della Cina. (Gli intervistati hanno opinioni simili sugli Stati Uniti). È stato espresso un sostegno all’impegno con la Cina in materia di commercio e investimenti diretti esteri, ma un sostegno minimo all’impegno in materia di cooperazione multilaterale, sicurezza internazionale e diritti umani.
Infine, il sostegno alla Cina e alle iniziative sostenute dalla Cina in seno alle Nazioni Unite è eterogeneo. Ad esempio, uno studio dettagliato sugli investimenti della Cina nella Via della Seta Digitale in Africa ha rilevato che, sebbene otto membri africani della DSR abbiano appoggiato la proposta del Nuovo IP cinese per aumentare il controllo statale su Internet, un numero maggiore di membri africani della DSR non ha scritto a suo favore. Il voto del febbraio 2023 per condannare l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia – in cui 141 Paesi hanno votato a favore, 7 contro e 32, tra cui la Cina e tutti gli altri membri della SCO tranne la Russia, si sono astenuti – suggerisce un diffuso rifiuto del principio di sicurezza indivisibile della GSI. Ciononostante, la Cina ha ottenuto il sostegno di 25 dei 31 Paesi emergenti e a medio reddito (esclusa la Cina stessa) nel Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite, nel tentativo di impedire il dibattito sul trattamento riservato da Pechino alla sua popolazione minoritaria uigura. È stata solo la seconda volta nella storia del Consiglio che un dibattito è stato bloccato.
Il sostegno agli sforzi della Cina può apparire superficiale in molti segmenti della comunità internazionale. Ma i leader cinesi esprimono una grande fiducia nella loro visione trasformatrice e i principi e le politiche di base proposte nella GDI, nella GSI e nella GCI godono di un notevole slancio tra i membri dei BRICS e della SCO, così come tra le non democrazie e i Paesi africani. Le vittorie della Cina all’interno di organizzazioni più grandi, come l’ONU, possono sembrare minori, ma si stanno accumulando, dando a Pechino un’autorità sostanziale all’interno di istituzioni importanti che molte economie emergenti e a medio reddito apprezzano. Inoltre, Pechino ha una strategia operativa formidabile per realizzare la trasformazione desiderata, insieme alla capacità di coordinare le politiche a più livelli di governo per un lungo periodo.
Parte del motivo per cui gli sforzi di Pechino stanno prendendo piede è che l’attuale sistema, guidato dagli Stati Uniti, è impopolare in gran parte del mondo. Non ha un buon record nell’affrontare sfide globali come le pandemie, i cambiamenti climatici, le crisi del debito o la scarsità di cibo – tutte cose che colpiscono in modo sproporzionato le persone più vulnerabili del pianeta. Molti Paesi ritengono che le Nazioni Unite e le loro istituzioni, compreso il Consiglio di Sicurezza, non riflettano adeguatamente la distribuzione del potere nel mondo. Il sistema internazionale, inoltre, non si è dimostrato in grado di risolvere i conflitti di lunga data o di prevenirne di nuovi. Gli Stati Uniti, inoltre, sono sempre più visti come un’entità che opera al di fuori delle istituzioni e delle norme che ha contribuito a creare: dispiegando sanzioni diffuse senza l’approvazione del Consiglio di sicurezza, contribuendo a indebolire organismi internazionali come l’Organizzazione mondiale del commercio e, durante l’amministrazione Trump, ritirandosi da accordi globali. Infine, il periodico inquadramento di Washington del sistema mondiale come diviso tra autocrazie e democrazie allontana molti Paesi, compresi alcuni democratici.
Anche se la sua visione non si realizza pienamente, a meno che il mondo non disponga di un’alternativa credibile, la Cina può approfittare di questa insoddisfazione per compiere progressi significativi nel degradare materialmente l’attuale sistema internazionale. La battaglia in salita che gli Stati Uniti hanno condotto per convincere i Paesi a evitare le apparecchiature di telecomunicazione Huawei è una lezione importante per affrontare un problema prima che si presenti. Sarebbe molto più difficile rovesciare un ordine globale che ha svalutato i diritti umani universali a favore di diritti determinati dallo Stato, ha svalutato in modo significativo il sistema finanziario, ha incorporato ampiamente sistemi tecnologici controllati dallo Stato e ha smantellato le alleanze militari guidate dagli Stati Uniti.
Il sistema internazionale guidato dagli Stati Uniti è impopolare in gran parte del mondo.
Gli Stati Uniti dovrebbero quindi muoversi in modo aggressivo per posizionarsi come forza di cambiamento del sistema. Dovrebbero prendere spunto dal libro dei giochi della Cina ed essere opportunisti, cercando un vantaggio strategico nel momento in cui l’economia cinese sta vacillando e il suo sistema politico è sotto stress. Dovrebbe riconoscere che, come Xi ha ripetutamente affermato, nel mondo si stanno verificando cambiamenti “come non se ne vedevano da 100 anni”, ma chiarire che questi cambiamenti non segnalano il declino degli Stati Uniti. Al contrario, sono in linea con la visione dinamica del futuro di Washington.
La visione dovrebbe iniziare con la promozione di una rivoluzione economica e tecnologica che trasformi i paesaggi digitali, energetici, agricoli e sanitari del mondo in modi che siano inclusivi e contribuiscano alla prosperità globale condivisa. Ciò richiederà nuove norme e istituzioni che integrino le economie emergenti e a medio reddito in catene di approvvigionamento globali resilienti e diversificate, reti di innovazione, ecosistemi di produzione pulita e regimi di governance delle informazioni e dei dati. Washington dovrebbe promuovere una conversazione globale sulla sua visione di un cambiamento tecnologicamente avanzato radicato in standard elevati, stato di diritto, trasparenza, responsabilità delle autorità e sostenibilità, norme di buon governo condivise e non cariche di ideologia. Una discussione di questo tipo potrebbe riscuotere un ampio consenso, così come l’attenzione della Cina per l’imperativo dello sviluppo esercita un ampio fascino.
Washington ha messo in atto alcuni degli elementi costitutivi di questa visione attraverso il Consiglio per il commercio e la tecnologia tra Stati Uniti e Unione Europea, il Quadro economico indo-pacifico e il Partenariato per gli investimenti nelle infrastrutture globali. Tuttavia, proprio gli Stati più aperti alla visione di trasformazione della Cina – la maggior parte dei membri dei BRICS e della SCO e le economie emergenti e a medio reddito non democratiche – sono rimasti in gran parte esclusi dall’equazione. Insieme a questi Paesi, Washington dovrebbe esplorare accordi regionali simili a quelli che ha stabilito con i suoi partner asiatici ed europei. Un maggior numero di Paesi dovrebbe essere coinvolto nelle reti che Washington sta creando per rafforzare le catene di approvvigionamento, come quelle create dal CHIPS e dal Science Act. Inoltre, paesi come la Cambogia e il Laos, esclusi dagli accordi esistenti, come il quadro indo-pacifico, dovrebbero avere un percorso di adesione. Ciò amplierebbe l’impronta di sviluppo degli Stati Uniti, consentendo loro di fornire una traiettoria di sviluppo diversa da quella del BRI e del GDI di Pechino e, a differenza delle iniziative cinesi, offrendo ai Paesi partecipanti l’opportunità di contribuire a sviluppare le regole della strada.
L’intelligenza artificiale rappresenta un’opportunità unica per gli Stati Uniti di segnalare un nuovo approccio più inclusivo. Man mano che se ne apprezzano le applicazioni, l’intelligenza artificiale richiederà nuove norme internazionali e potenzialmente nuove istituzioni per sfruttarne gli effetti positivi e limitarne quelli negativi. Gli Stati Uniti, che sono il principale innovatore dell’IA a livello mondiale, dovrebbero impegnarsi in prima persona con Paesi diversi dai loro alleati e partner tradizionali per sviluppare le norme. Gli sforzi congiunti tra Stati Uniti e Unione Europea in materia di formazione delle competenze per la prossima generazione di posti di lavoro nel campo dell’IA, ad esempio, dovrebbero essere ampliati per includere la maggioranza globale. Gli Stati Uniti possono anche sostenere l’impegno tra il loro solido settore privato e le organizzazioni della società civile e le loro controparti in altri Paesi, un approccio multistakeholder che la Cina, con il suo stile diplomatico da “capo di Stato”, di solito rifugge.
Questo sforzo richiederà a Washington di attingere più efficacemente al settore privato e alla società civile statunitensi, proprio come la Cina ha coinvolto le sue imprese statali e il settore privato nella BRI e nella GDI, promuovendo partenariati internazionali vivaci, avviati dallo Stato ma guidati dalle imprese e dalla società civile. Nella maggior parte del mondo, compresa l’Africa e l’America Latina, gli Stati Uniti sono una fonte di investimenti diretti esteri e di assistenza più grande e più desiderata della Cina. Washington ha lasciato inutilizzato un significativo allineamento di interessi tra i suoi obiettivi strategici e gli obiettivi economici del settore privato, come la creazione di ambienti politici ed economici all’estero che consentano alle aziende statunitensi di prosperare. Poiché le aziende e le fondazioni americane sono attori privati, tuttavia, i benefici dei loro investimenti non ricadono sul governo degli Stati Uniti. L’istituzionalizzazione dei partenariati pubblico-privati può collegare meglio gli obiettivi degli Stati Uniti con la forza del settore privato americano e contribuire a garantire che le iniziative non vengano messe da parte durante le transizioni politiche a Washington. Il lavoro delle fondazioni private negli Stati Uniti, che investono miliardi di dollari nelle economie emergenti e nei Paesi a medio reddito, dovrebbe essere amplificato dai funzionari americani e rafforzato attraverso partnership con Washington.
Una governance globale più inclusiva richiede anche che Washington prenda in considerazione i potenziali compromessi con la crescita delle economie e delle forze armate di altri Paesi rispetto a quelle degli Stati Uniti. Nel breve termine, ad esempio, una più chiara delimitazione dei limiti della politica sanzionatoria statunitense potrebbe contribuire a rallentare lo slancio di Pechino verso la de-dollarizzazione. Ma Washington dovrebbe usare questo tempo per valutare la sostenibilità del dominio del dollaro nel lungo periodo e considerare quali misure, se del caso, i funzionari statunitensi dovrebbero adottare per cercare di preservarlo. La visione di Washington potrebbe anche dover incorporare riforme dell’attuale sistema di alleanze. La dura realtà della crescente abilità militare della Cina e il suo sostegno economico alla Russia durante la guerra di quest’ultima contro l’Ucraina rendono evidente che Washington e i suoi alleati devono ripensare alle strutture di sicurezza necessarie per gestire un mondo in cui Pechino e i suoi partner affini operano come alleati militari soft e potenzialmente hard.
La Cina ha ragione: il sistema internazionale ha bisogno di riforme.
Come la Cina, gli Stati Uniti devono spendere di più per le fondamenta della loro competitività e della loro sicurezza nazionale per avere successo a lungo termine. Sebbene le politiche difensive siano spesso necessarie, esse garantiscono solo protezioni a breve termine. Ciò significa che Washington deve dotarsi di personale all’altezza dell’apparato di politica estera di Pechino. Circa 30 ambasciate e missioni statunitensi non hanno un ambasciatore americano in carica; ognuno di questi posti deve essere occupato. Gli Stati Uniti hanno fatto i primi passi per migliorare la loro competitività economica con programmi come l’Inflation Reduction Act e il CHIPS and Science Act, ma hanno bisogno di investimenti sostenuti nella ricerca e nello sviluppo e nella produzione avanzata. Deve anche adottare politiche di immigrazione che attraggano e trattengano i migliori talenti da tutto il mondo. E Washington deve riprendere a investire nelle fondamenta delle sue capacità militari a lungo termine e nella modernizzazione. Senza un sostegno bipartisan agli elementi di base della competitività e della leadership globale americana, Pechino continuerà a fare progressi nel cambiare l’ordine globale.
Infine, per evitare inutili attriti, gli Stati Uniti dovrebbero continuare a stabilizzare le relazioni USA-Cina definendo nuove aree di cooperazione, espandendo l’impegno della società civile, smorzando l’inutile retorica ostile, gestendo strategicamente la propria politica su Taiwan e sviluppando un messaggio chiaro sugli strumenti economici utilizzati per proteggere la sicurezza economica e nazionale degli Stati Uniti. Ciò consentirà agli Stati Uniti di mantenere le relazioni con coloro che in Cina sono preoccupati per l’attuale traiettoria del Paese e darà a Washington lo spazio per concentrarsi sullo sviluppo delle proprie capacità economiche e militari, portando avanti la propria visione globale.
La Cina ha ragione: il sistema internazionale ha bisogno di una riforma. Ma le fondamenta di tale riforma si trovano al meglio nell’apertura, nella trasparenza, nello Stato di diritto e nella responsabilità ufficiale che sono i tratti distintivi delle democrazie di mercato del mondo. L’innovazione e la creatività globali necessarie per risolvere le sfide del mondo prosperano meglio nelle società aperte. La trasparenza, lo Stato di diritto e la responsabilità ufficiale sono alla base di una crescita economica globale sana e sostenuta. E l’attuale sistema di alleanze, sebbene insufficiente a garantire la pace e la sicurezza globale, ha contribuito a evitare che scoppiasse una guerra tra le grandi potenze mondiali per oltre 70 anni. La Cina non è ancora riuscita a convincere la maggioranza della popolazione del pianeta che le sue intenzioni e capacità sono quelle necessarie per plasmare il XXI secolo. Ma spetta agli Stati Uniti e ai loro alleati e partner creare un’alternativa affermativa e convincente.
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Nelle prime ore del 24 febbraio 2022, l’aviazione russa ha colpito obiettivi in tutta l’Ucraina. Contemporaneamente, la fanteria e i mezzi corazzati di Mosca si riversarono nel Paese da nord, est e sud. Nei giorni successivi, i russi hanno tentato di accerchiare Kiev.
Erano i primi giorni e le prime settimane di un’invasione che avrebbe potuto portare alla sconfitta e alla sottomissione dell’Ucrainada parte della Russia. A posteriori, sembra quasi miracoloso che non sia accaduto.
Ciò che è accaduto sul campo di battaglia è relativamente ben compreso. Ciò che è meno noto è la simultanea e intensa diplomazia che ha coinvolto Mosca, Kiev e una serie di altri attori, che avrebbe potuto portare a un accordo a poche settimane dall’inizio della guerra.
Alla fine di marzo 2022, una serie di incontri di persona in Bielorussia e in Turchia e di impegni virtuali in videoconferenza hanno prodotto il cosiddetto Comunicato di Istanbul, che descriveva un quadro di riferimento per un accordo. I negoziatori ucraini e russi hanno quindi iniziato a lavorare sul testo di un trattato, compiendo progressi sostanziali verso un accordo. Ma a maggio i colloqui si sono interrotti. La guerra è continuata e da allora è costata decine di migliaia di vite da entrambe le parti.
Che cosa è successo? Quanto erano vicine le parti a porre fine alla guerra? E perché non hanno mai concluso un accordo?
Per far luce su questo episodio spesso trascurato ma cruciale della guerra, abbiamo esaminato le bozze degli accordi scambiati tra le due parti, alcuni dettagli dei quali non sono stati riportati in precedenza. Abbiamo anche condotto interviste con diversi partecipanti ai colloqui e con funzionari in servizio all’epoca presso importanti governi occidentali, ai quali abbiamo garantito l’anonimato per discutere di questioni delicate. Abbiamo inoltre esaminato numerose interviste e dichiarazioni contemporanee e più recenti di funzionari ucraini e russi in servizio all’epoca dei colloqui. La maggior parte di queste sono disponibili su YouTube, ma non sono in inglese e quindi poco conosciute in Occidente. Infine, abbiamo esaminato la cronologia degli eventi dall’inizio dell’invasione fino alla fine di maggio, quando i colloqui si sono interrotti. Quando abbiamo messo insieme tutti questi pezzi, quello che abbiamo scoperto è sorprendente e potrebbe avere implicazioni significative per i futuri sforzi diplomatici per porre fine alla guerra.
Nel mezzo dell’aggressione senza precedenti di Mosca, i russi e gli ucraini hanno quasi concluso un accordo.
Alcuni osservatori e funzionari (tra cui, in particolare, il Presidente russo Vladimir Putin) hanno affermato che c’era un accordo sul tavolo che avrebbe posto fine alla guerra, ma che gli ucraini lo hanno abbandonato a causa di una combinazione di pressioni da parte dei loro patroni occidentali e delle supposizioni arroganti di Kiev sulla debolezza militare russa. Altri hanno liquidato del tutto il significato dei colloqui, sostenendo che le parti stavano solo andando per le spicce e guadagnando tempo per il riallineamento del campo di battaglia o che le bozze di accordo erano poco serie.
Sebbene queste interpretazioni contengano dei chicchi di verità, oscurano più di quanto illuminino. Non c’era una sola pistola fumante; questa storia sfida le spiegazioni semplici. Inoltre, tali resoconti monocausali eludono completamente un fatto che, a posteriori, sembra straordinario: nel bel mezzo dell’aggressione senza precedenti di Mosca, i russi e gli ucraini hanno quasi finalizzato un accordo che avrebbe posto fine alla guerra e fornito all’Ucraina garanzie di sicurezza multilaterali, aprendo la strada alla sua neutralità permanente e, in seguito, alla sua adesione all’UE.
Un accordo finale, tuttavia, si è rivelato elusivo per una serie di ragioni. I partner occidentali di Kiev erano riluttanti a farsi coinvolgere in un negoziato con la Russia, in particolare in un negoziato che avrebbe comportato per loro nuovi impegni per garantire la sicurezza dell’Ucraina. L’umore dell’opinione pubblica ucraina si è indurito dopo la scoperta delle atrocità russe a Irpin e Bucha. Con il fallimento dell’accerchiamento di Kiev da parte della Russia, il Presidente Volodymyr Zelensky divenne più fiducioso che, con un sufficiente sostegno occidentale, avrebbe potuto vincere la guerra sul campo di battaglia. Infine, sebbene il tentativo delle parti di risolvere le dispute di lunga data sull’architettura di sicurezza abbia offerto la prospettiva di una risoluzione duratura della guerra e di una stabilità regionale duratura, esse hanno puntato troppo in alto, troppo presto. Hanno cercato di raggiungere un accordo globale anche quando un cessate il fuoco di base si è rivelato irraggiungibile.
Oggi, quando le prospettive di negoziazione appaiono scarse e le relazioni tra le parti sono quasi inesistenti, la storia dei colloqui della primavera del 2022 potrebbe sembrare una distrazione con pochi spunti direttamente applicabili alle circostanze attuali. Ma Putin e Zelensky hanno sorpreso tutti con la loro reciproca disponibilità a considerare concessioni di ampio respiro per porre fine alla guerra. Potrebbero sorprendere di nuovo tutti in futuro.
Cosa volevano ottenere i russi invadendo l’Ucraina? Il 24 febbraio 2022, Putin ha tenuto un discorso in cui ha giustificato l’invasione menzionando il vago obiettivo della “denazificazione” del Paese. L’interpretazione più ragionevole della “denazificazione” è che Putin volesse rovesciare il governo di Kiev, possibilmente uccidendo o catturando Zelensky nel processo.
Eppure, pochi giorni dopo l’inizio dell’invasione, Mosca ha iniziato a sondare il terreno per trovare un compromesso. Una guerra che Putin si aspettava fosse una passeggiata si stava già rivelando tutt’altro, e questa precoce apertura al dialogo suggerisce che sembra aver già abbandonato l’idea di un vero e proprio cambio di regime. Zelensky, come prima della guerra, ha espresso un immediato interesse per un incontro personale con Putin. Sebbene abbia rifiutato di parlare direttamente con Zelensky, Putin ha nominato una squadra di negoziatori. Il presidente bielorusso Alexander Lukashenko ha svolto il ruolo di mediatore.
I colloqui sono iniziati il 28 febbraio in una delle ampie residenze di campagna di Lukashenko vicino al villaggio di Liaskavichy, a circa 30 miglia dal confine bielorusso-ucraino. La delegazione ucraina era guidata da Davyd Arakhamia, leader parlamentare del partito politico di Zelensky, e comprendeva il ministro della Difesa Oleksii Reznikov, il consigliere presidenziale Mykhailo Podolyak e altri alti funzionari. La delegazione russa era guidata da Vladimir Medinsky, un consigliere senior del presidente russo che in precedenza era stato ministro della Cultura. La delegazione comprendeva anche i viceministri della Difesa e degli Affari esteri, tra gli altri.
Al primo incontro, i russi hanno presentato una serie di dure condizioni, chiedendo di fatto la capitolazione dell’Ucraina. Questo non è stato un inizio. Ma mentre la posizione di Mosca sul campo di battaglia continuava a deteriorarsi, le sue posizioni al tavolo dei negoziati diventavano meno esigenti. Così, il 3 e il 7 marzo, le parti hanno tenuto un secondo e un terzo round di colloqui, questa volta a Kamyanyuki, in Bielorussia, appena oltre il confine con la Polonia. La delegazione ucraina presentò le proprie richieste: un cessate il fuoco immediato e la creazione di corridoi umanitari che permettessero ai civili di lasciare in sicurezza la zona di guerra. Fu durante il terzo round di colloqui che i russi e gli ucraini pare abbiano esaminato per la prima volta delle bozze. Secondo Medinsky, si trattava di bozze russe, che la delegazione di Medinsky aveva portato da Mosca e che probabilmente riflettevano l’insistenza di Mosca sullo status di neutralità dell’Ucraina.
A questo punto, gli incontri di persona si sono interrotti per quasi tre settimane, anche se le delegazioni hanno continuato a incontrarsi via Zoom. In questi scambi, gli ucraini hanno iniziato a concentrarsi sulla questione che sarebbe diventata centrale per la loro visione dell’endgame della guerra: le garanzie di sicurezza che avrebbero obbligato altri Stati a venire in difesa dell’Ucraina se la Russia avesse attaccato di nuovo in futuro. Non è del tutto chiaro quando Kyiv abbia sollevato per la prima volta la questione nelle conversazioni con i russi o con i Paesi occidentali. Ma il 10 marzo, il ministro degli Esteri ucraino Dmytro Kuleba, allora ad Antalya, in Turchia, per un incontro con il suo omologo russo, Sergey Lavrov, ha parlato di una “soluzione sistematica e sostenibile” per l’Ucraina, aggiungendo che gli ucraini erano “pronti a discutere” le garanzie che speravano di ricevere dagli Stati membri della NATO e dalla Russia.
Quello che Kuleba sembrava avere in mente era una garanzia di sicurezza multilaterale, un accordo in cui potenze concorrenti si impegnano a garantire la sicurezza di un terzo Stato, di solito a condizione che questo rimanga non allineato con nessuno dei garanti. Tali accordi erano per lo più caduti in disuso dopo la Guerra Fredda. Mentre le alleanze come la NATO mirano a mantenere una difesa collettiva contro un nemico comune, le garanzie di sicurezza multilaterali sono progettate per prevenire conflitti tra i garanti sull’allineamento dello Stato garantito e, di conseguenza, per garantire la sicurezza di tale Stato.
L’Ucraina ha avuto un’esperienza amara con una versione meno ferrea di questo tipo di accordo: un’assicurazione di sicurezza multilaterale, al contrario di una garanzia. Nel 1994 ha firmato il cosiddetto Memorandum di Budapest, aderendo al Trattato di non proliferazione nucleare come Stato non dotato di armi nucleari e accettando di rinunciare a quello che all’epoca era il terzo arsenale più grande del mondo. In cambio, Russia, Regno Unito e Stati Uniti promisero che non avrebbero attaccato l’Ucraina. Tuttavia, contrariamente a un’idea sbagliata diffusa, in caso di aggressione contro l’Ucraina, l’accordo prevedeva che i firmatari si limitassero a convocare una riunione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, non a intervenire in difesa del Paese.
L’invasione su larga scala da parte della Russia e la fredda realtà che l’Ucraina stava combattendo da sola una guerra esistenziale hanno spinto Kiev a trovare un modo per porre fine all’aggressione e garantire che non si ripetesse mai più. Il 14 marzo, proprio mentre le due delegazioni si incontravano via Zoom, Zelensky ha pubblicato un messaggio sul suo canale Telegram chiedendo “garanzie di sicurezza normali ed efficaci” che non fossero “come quelle di Budapest”. In un’intervista con i giornalisti ucraini due giorni dopo, il suo consigliere Podolyak ha spiegato che ciò che Kyiv cercava erano “garanzie di sicurezza assolute” che avrebbero richiesto che “i firmatari … non si mettessero da parte in caso di attacco all’Ucraina, come avviene ora. Al contrario, [avrebbero] preso parte attiva alla difesa dell’Ucraina in un conflitto”.
La richiesta dell’Ucraina di non essere nuovamente abbandonata a se stessa è del tutto comprensibile. Kyiv voleva (e vuole ancora) avere un meccanismo più affidabile della buona volontà della Russia per la sua sicurezza futura. Ma ottenere una garanzia sarebbe difficile. Naftali Bennett era il primo ministro israeliano all’epoca dei colloqui e stava attivamente mediando tra le due parti. In un’intervista con il giornalista Hanoch Daum pubblicata online nel febbraio 2023, ha ricordato di aver tentato di dissuadere Zelensky dal bloccarsi sulla questione delle garanzie di sicurezza. “C’è una barzelletta su un tizio che cerca di vendere il ponte di Brooklyn a un passante”, ha spiegato Bennett. Ho detto: “L’America vi darà delle garanzie? Si impegnerà che tra qualche anno, se la Russia violerà qualcosa, invierà dei soldati? Dopo aver lasciato l’Afghanistan e tutto il resto?”. Io ho risposto: ‘Volodymyr, non succederà'”.
Per dirla in modo più preciso: se gli Stati Uniti e i loro alleati non erano disposti a fornire all’Ucraina tali garanzie (ad esempio, sotto forma di adesione alla NATO) prima della guerra, perché avrebbero dovuto farlo dopo che la Russia aveva dimostrato in modo così evidente la sua volontà di attaccare l’Ucraina? I negoziatori ucraini hanno elaborato una risposta a questa domanda, ma alla fine non ha convinto i colleghi occidentali avversi al rischio. La posizione di Kiev era che, come implicava il concetto di garanzie emergenti, anche la Russia sarebbe stata un garante, il che significava che Mosca avrebbe essenzialmente accettato che gli altri garanti fossero obbligati a intervenire se avesse attaccato di nuovo. In altre parole, se Mosca accettasse che qualsiasi futura aggressione contro l’Ucraina significherebbe una guerra tra Russia e Stati Uniti, non sarebbe più propensa ad attaccare nuovamente l’Ucraina di quanto lo sarebbe ad attaccare un alleato della NATO.
Per tutto il mese di marzo continuarono i pesanti combattimenti su tutti i fronti. I russi tentarono di conquistare Chernihiv, Charkiv e Sumy, ma fallirono clamorosamente, anche se tutte e tre le città subirono pesanti danni. A metà marzo, la spinta dell’esercito russo verso Kiev era in stallo e stava subendo pesanti perdite. Le due delegazioni hanno continuato a parlare in videoconferenza, ma sono tornate a incontrarsi di persona il 29 marzo, questa volta a Istanbul, in Turchia.
In quell’occasione, sembravano aver raggiunto una svolta. Dopo l’incontro, le parti hanno annunciato di aver concordato un comunicato congiunto. I termini sono stati descritti a grandi linee durante le dichiarazioni alla stampa delle due parti a Istanbul. Ma abbiamo ottenuto una copia del testo completo della bozza di comunicato, intitolato “Disposizioni chiave del trattato sulle garanzie di sicurezza dell’Ucraina”. Secondo i partecipanti che abbiamo intervistato, gli ucraini avevano ampiamente redatto il comunicato e i russi avevano provvisoriamente accettato l’idea di utilizzarlo come quadro per un trattato.
Il trattato previsto dal comunicato proclamerebbe l’Ucraina come uno Stato permanentemente neutrale e non nucleare. L’Ucraina rinuncerebbe a qualsiasi intenzione di aderire ad alleanze militari o di permettere la presenza di basi militari o truppe straniere sul proprio territorio. Il comunicato elencava come possibili garanti i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (inclusa la Russia) insieme a Canada, Germania, Israele, Italia, Polonia e Turchia.
Il comunicato diceva anche che se l’Ucraina fosse stata attaccata e avesse richiesto assistenza, tutti gli Stati garanti sarebbero stati obbligati, dopo consultazioni con l’Ucraina e tra di loro, a fornire assistenza all’Ucraina per ripristinare la sua sicurezza. È notevole che questi obblighi siano stati enunciati con molta più precisione rispetto all’articolo 5 della NATO: imporre una no-fly zone, fornire armi o intervenire direttamente con le forze militari dello Stato garante.
Il comunicato di Istanbul invitava le due parti a cercare di risolvere pacificamente la disputa sulla Crimea nei prossimi 15 anni.
Sebbene l’Ucraina sarebbe stata permanentemente neutrale nel quadro proposto, il percorso di Kyiv verso l’adesione all’UE sarebbe stato lasciato aperto e gli Stati garanti (inclusa la Russia) avrebbero esplicitamente “confermato la loro intenzione di facilitare l’adesione dell’Ucraina all’Unione Europea”. Si tratta di un fatto a dir poco straordinario: nel 2013, Putin aveva esercitato forti pressioni sul presidente ucraino Viktor Yanukovych affinché si tirasse indietro da un semplice accordo di associazione con l’UE. Ora, la Russia accetta di “facilitare” la piena adesione dell’Ucraina all’UE.
Sebbene sia chiaro l’interesse dell’Ucraina a ottenere queste garanzie di sicurezza, non è ovvio perché la Russia dovrebbe accettare tutto ciò. Solo poche settimane prima, Putin aveva tentato di prendere la capitale dell’Ucraina, di estromettere il suo governo e di imporre un regime fantoccio. Sembra inverosimile che all’improvviso abbia deciso di accettare che l’Ucraina – ora più ostile che mai alla Russia, grazie alle azioni dello stesso Putin – diventasse un membro dell’UE e che la sua indipendenza e sicurezza fossero garantite dagli Stati Uniti (tra gli altri). Eppure il comunicato suggerisce che questo era proprio ciò che Putin era disposto ad accettare.
Possiamo solo fare congetture sul perché. La guerra lampo di Putin è fallita; questo era chiaro già all’inizio di marzo. Forse ora era disposto a ridurre le perdite se avesse ottenuto la sua richiesta più antica: che l’Ucraina rinunciasse alle sue aspirazioni NATO e non ospitasse mai forze NATO sul suo territorio. Se non poteva controllare l’intero Paese, almeno poteva garantire i suoi interessi di sicurezza più elementari, arginare l’emorragia dell’economia russa e ripristinare la reputazione internazionale del Paese.
Il comunicato include anche un’altra disposizione che, a posteriori, lascia sbalorditi: chiede che le due parti cerchino di risolvere pacificamente la disputa sulla Crimea nei prossimi dieci o quindici anni. Da quando la Russia ha annesso la penisola nel 2014, Mosca non ha mai accettato di discuterne lo status, sostenendo che si trattava di una regione della Russia non diversa dalle altre. Offrendo di negoziare il suo status, il Cremlino ha tacitamente ammesso che non è così.
Nelle dichiarazioni rilasciate il 29 marzo, subito dopo la conclusione dei colloqui, Medinsky, capo della delegazione russa, è apparso decisamente ottimista, spiegando che le discussioni sul trattato di neutralità dell’Ucraina stavano entrando nella fase pratica e che – tenendo conto di tutte le complessità presentate dal fatto che il trattato ha molti potenziali garanti – era possibile che Putin e Zelensky lo avrebbero firmato in un vertice nel prossimo futuro.
Il giorno dopo, ha dichiarato ai giornalisti: “Ieri, la parte ucraina, per la prima volta, ha fissato in forma scritta la sua disponibilità a realizzare una serie di condizioni molto importanti per la costruzione di future relazioni normali e di buon vicinato con la Russia”. E ha continuato: “Ci hanno consegnato i principi di un potenziale accordo futuro, fissati per iscritto”.
Nel frattempo, la Russia aveva abbandonato i suoi sforzi per conquistare Kiev e stava ritirando le sue forze dall’intero fronte settentrionale. Alexander Fomin, vice ministro della Difesa russo, aveva annunciato la decisione a Istanbul il 29 marzo, definendola uno sforzo “per costruire la fiducia reciproca”. In realtà, il ritiro è stato una ritirata forzata. I russi avevano sovrastimato le loro capacità e sottovalutato la resistenza ucraina, e ora stavano facendo passare il loro fallimento come una graziosa misura diplomatica per facilitare i colloqui di pace.
Anche dopo che i rapporti di Bucha hanno fatto notizia nell’aprile 2022, le due parti hanno continuato a lavorare 24 ore su 24 per un trattato.
Il ritiro ha avuto conseguenze di vasta portata. Ha irrigidito la determinazione di Zelensky, eliminando una minaccia immediata per il suo governo, e ha dimostrato che la vantata macchina militare di Putin poteva essere respinta, se non sconfitta, sul campo di battaglia. Inoltre, ha permesso un’assistenza militare occidentale su larga scala all’Ucraina, liberando le linee di comunicazione che portano a Kiev. Infine, la ritirata ha posto le basi per la macabra scoperta delle atrocità commesse dalle forze russe nei sobborghi di Kiev di Bucha e Irpin, dove hanno violentato, mutilato e ucciso civili.
Le notizie da Bucha cominciano a fare notizia all’inizio di aprile. Il 4 aprile, Zelensky ha visitato la città. Il giorno successivo, ha parlato al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite via video e ha accusato la Russia di aver perpetrato crimini di guerra a Bucha, paragonando le forze russe al gruppo terroristico dello Stato Islamico (noto anche come ISIS). Zelensky ha chiesto al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite di espellere la Russia, membro permanente.
Tuttavia, le due parti hanno continuato a lavorare 24 ore su 24 su un trattato che Putin e Zelensky avrebbero dovuto firmare durante un vertice che si terrà in un futuro non troppo lontano.
Le parti si scambiavano attivamente le bozze e, a quanto pare, iniziavano a condividerle con altre parti. (Nella sua intervista del febbraio 2023, Bennett ha riferito di aver visto 17 o 18 bozze di lavoro dell’accordo; anche Lukashenko ha riferito di averne visto almeno una). Abbiamo esaminato attentamente due di queste bozze, una datata 12 aprile e un’altra datata 15 aprile, che i partecipanti ai colloqui ci hanno detto essere l’ultima scambiata tra le parti. Sono sostanzialmente simili, ma contengono importanti differenze – ed entrambe mostrano che il comunicato non ha risolto alcune questioni chiave.
In primo luogo, mentre il comunicato e la bozza del 12 aprile chiarivano che gli Stati garanti avrebbero deciso autonomamente se venire in aiuto di Kiev in caso di attacco all’Ucraina, nella bozza del 15 aprile i russi hanno tentato di sovvertire questo articolo cruciale insistendo sul fatto che tale azione sarebbe avvenuta solo “sulla base di una decisione concordata da tutti gli Stati garanti” – dando al probabile invasore, la Russia, un veto. Secondo una nota sul testo, gli ucraini hanno respinto l’emendamento, insistendo sulla formula originale, secondo la quale tutti i garanti avevano l’obbligo individuale di agire e non avrebbero dovuto raggiungere un consenso prima di farlo.
In secondo luogo, le bozze contengono diversi articoli che sono stati aggiunti al trattato su insistenza della Russia, ma che non facevano parte del comunicato e riguardavano questioni che l’Ucraina si è rifiutata di discutere. Questi articoli richiedono all’Ucraina di vietare “il fascismo, il nazismo, il neonazismo e il nazionalismo aggressivo” – e, a tal fine, di abrogare sei leggi ucraine (in tutto o in parte) che trattavano, in generale, aspetti controversi della storia dell’era sovietica, in particolare il ruolo dei nazionalisti ucraini durante la Seconda Guerra Mondiale.
È facile capire perché l’Ucraina si opporrebbe a lasciare che la Russia determini le sue politiche sulla memoria storica, soprattutto nel contesto di un trattato sulle garanzie di sicurezza. E i russi di sapevano che queste disposizioni avrebbero reso più difficile per gli ucraini accettare il resto del trattato. Potrebbero quindi essere viste come pillole di veleno.
È anche possibile, tuttavia, che le disposizioni fossero intese a consentire a Putin di salvare la faccia. Ad esempio, costringendo l’Ucraina ad abrogare gli statuti che condannano il passato sovietico e che considerano i nazionalisti ucraini che hanno combattuto l’Armata Rossa durante la Seconda Guerra Mondiale come combattenti per la libertà, il Cremlino potrebbe sostenere di aver raggiunto il suo obiettivo dichiarato di “denazificazione”, anche se il significato originale di questa frase potrebbe essere stato la sostituzione del governo di Zelensky.
Alla fine, non è chiaro se queste disposizioni avrebbero potuto rompere l’accordo. Il principale negoziatore ucraino, Arakhamia, ne sminuì in seguito l’importanza. Come disse in un’intervista del novembre 2023 a un programma televisivo ucraino, la Russia aveva “sperato fino all’ultimo momento di [poter] costringerci a firmare un accordo del genere, che noi [avremmo] adottato la neutralità. Questa era la cosa più importante per loro. Erano pronti a finire la guerra se noi, come la Finlandia [durante la Guerra Fredda], avessimo adottato la neutralità e ci fossimo impegnati a non entrare nella NATO”.
I colloqui hanno deliberatamente evitato la questione dei confini e del territorio.
Anche le dimensioni e la struttura dell’esercito ucraino sono state oggetto di intensi negoziati. Al 15 aprile, le due parti erano ancora molto distanti sulla questione. Gli ucraini volevano un esercito in tempo di pace di 250.000 persone; i russi insistevano su un massimo di 85.000, considerevolmente più piccolo dell’esercito permanente che l’Ucraina aveva prima dell’invasione del 2022. Gli ucraini volevano 800 carri armati; i russi ne avrebbero concessi solo 342. La differenza tra le gittate dei missili era ancora più netta: 280 chilometri, o circa 174 miglia, (la posizione ucraina), e appena 40 chilometri, o circa 25 miglia, (la posizione russa).
I colloqui hanno deliberatamente evitato la questione dei confini e del territorio. Evidentemente, l’idea era che Putin e Zelensky decidessero su tali questioni al vertice previsto. È facile immaginare che Putin avrebbe insistito per mantenere tutto il territorio che le sue forze avevano già occupato. La domanda è se Zelensky avrebbe potuto essere convinto ad accettare questo accaparramento di territorio.
Nonostante questi sostanziali disaccordi, la bozza del 15 aprile suggerisce che il trattato sarebbe stato firmato entro due settimane. Certo, questa data potrebbe essere cambiata, ma dimostra che le due squadre avevano intenzione di muoversi rapidamente. “A metà aprile 2022 eravamo molto vicini a concludere la guerra con un accordo di pace”, ha raccontato uno dei negoziatori ucraini, Oleksandr Chalyi, in un’apparizione pubblica nel dicembre 2023. “Una settimana dopo l’inizio dell’aggressione, Putin ha concluso di aver commesso un grave errore e ha cercato di fare tutto il possibile per concludere un accordo con l’Ucraina”.
Perché i colloqui si sono interrotti? Putin ha sostenuto che le potenze occidentali sono intervenute e hanno fatto saltare l’accordo perché erano più interessate a indebolire la Russia che a porre fine alla guerra. Egli ha affermato che Boris Johnson, all’epoca primo ministro britannico, aveva trasmesso agli ucraini il messaggio, a nome del “mondo anglosassone”, che essi dovevano “combattere la Russia fino a quando non sarà raggiunta la vittoria e la Russia subirà una sconfitta strategica”.
La risposta occidentale a questi negoziati, pur essendo ben lontana dalla caricatura di Putin, è stata certamente tiepida. Washington e i suoi alleati erano profondamente scettici sulle prospettive del percorso diplomatico che emergeva da Istanbul; dopo tutto, il comunicato eludeva la questione del territorio e dei confini e le parti rimanevano distanti su altre questioni cruciali. Non sembrava un negoziato destinato al successo.
Inoltre, un ex funzionario statunitense che all’epoca si occupava di politica ucraina ci ha riferito che gli ucraini si sono consultati con Washington solo dopo la pubblicazione del comunicato, anche se il trattato in esso descritto avrebbe creato nuovi impegni legali per gli Stati Uniti, tra cui l’obbligo di entrare in guerra con la Russia se questa avesse invaso nuovamente l’Ucraina. Questa sola clausola avrebbe reso il trattato non conveniente per Washington. Così, invece di abbracciare il comunicato di Istanbul e il successivo processo diplomatico, l’Occidente ha incrementato gli aiuti militari a Kiev e aumentato la pressione sulla Russia, anche attraverso un regime di sanzioni sempre più rigido.
Il Regno Unito ha preso l’iniziativa. Già il 30 marzo Johnson sembrava poco incline alla diplomazia, affermando che invece “dovremmo continuare a intensificare le sanzioni con un programma a rotazione finché ogni singola truppa [di Putin] non sarà fuori dall’Ucraina”. Il 9 aprile Johnson si è presentato a Kiev, primo leader straniero a visitarla dopo il ritiro russo dalla capitale. Secondo quanto riferito, ha detto a Zelensky che pensava che “qualsiasi accordo con Putin sarebbe stato piuttosto sordido”. Qualsiasi accordo, ha ricordato, “sarebbe una vittoria per lui: se gli dai qualcosa, se lo terrà, lo metterà in banca e poi si preparerà per il prossimo assalto”. Nell’intervista di 2023, Arakhamia ha fatto un po’ di confusione sembrando ritenere Johnson responsabile del risultato. “Quando siamo tornati da Istanbul”, ha detto, “Boris Johnson è venuto a Kiev e ha detto che non firmeremo nulla con [i russi] e continuiamo a combattere”.
Da allora, Putin ha ripetutamente utilizzato le osservazioni di Arakhamia per incolpare l’Occidente del fallimento dei colloqui e dimostrare la subordinazione dell’Ucraina ai suoi sostenitori. Nonostante la manipolazione di Putin, Arakhamia indicava un problema reale: il comunicato descriveva un quadro multilaterale che avrebbe richiesto la disponibilità dell’Occidente a impegnarsi diplomaticamente con la Russia e a considerare una vera garanzia di sicurezza per l’Ucraina. Nessuna delle due cose era una priorità per gli Stati Uniti e i loro alleati in quel momento.
Putin e Zelensky erano disposti a considerare compromessi straordinari per porre fine alla guerra.
Nei loro commenti pubblici, gli americani non sono mai stati così sprezzanti nei confronti della diplomazia come lo era stato Johnson. Ma non sembravano considerarla centrale nella loro risposta all’invasione russa. Il Segretario di Stato Antony Blinken e il Segretario alla Difesa Lloyd Austin visitarono Kiev due settimane dopo Johnson, soprattutto per coordinare un maggiore sostegno militare. Come ha detto Blinken in una conferenza stampa successiva, “la strategia che abbiamo messo in atto – un sostegno massiccio all’Ucraina, una pressione massiccia contro la Russia, la solidarietà con più di 30 Paesi impegnati in questi sforzi – sta avendo risultati concreti”.
Tuttavia, l’affermazione che l’Occidente abbia costretto l’Ucraina a ritirarsi dai colloqui con la Russia è priva di fondamento. Si suggerisce che Kiev non abbia avuto voce in capitolo. È vero che le offerte di sostegno dell’Occidente devono aver rafforzato la determinazione di Zelensky, e la mancanza di entusiasmo occidentale sembra aver smorzato il suo interesse per la diplomazia. In definitiva, però, nei suoi colloqui con i leader occidentali, Zelensky non diede priorità al perseguimento della diplomazia con la Russia per porre fine alla guerra. Né gli Stati Uniti né i loro alleati percepirono una forte richiesta di impegno diplomatico da parte sua. All’epoca, data l’ondata di simpatia dell’opinione pubblica occidentale, una tale spinta avrebbe potuto influenzare la politica occidentale.
Zelensky era anche indubbiamente indignato per le atrocità russe a Bucha e Irpin, e probabilmente capì che quello che iniziò a definire il “genocidio” della Russia in Ucraina avrebbe reso la diplomazia con Mosca ancora più politicamente difficile. Tuttavia, il lavoro dietro le quinte sulla bozza di trattato è continuato e si è persino intensificato nei giorni e nelle settimane successive alla scoperta dei crimini di guerra russi, suggerendo che le atrocità di Bucha e Irpin erano un fattore secondario nel processo decisionale di Kiev.
Anche la ritrovata fiducia degli ucraini nella possibilità di vincere la guerra ha chiaramente giocato un ruolo. La ritirata russa da Kiev e da altre grandi città del nord-est e la prospettiva di ricevere più armi dall’Occidente (con le strade che portano a Kiev ora sotto il controllo ucraino) hanno cambiato l’equilibrio militare. L’ottimismo sui possibili guadagni sul campo di battaglia spesso riduce l’interesse di un belligerante a scendere a compromessi al tavolo dei negoziati.
Alla fine di aprile, infatti, l’Ucraina ha irrigidito la sua posizione, chiedendo il ritiro della Russia dal Donbas come condizione preliminare a qualsiasi trattato. Come ha dichiarato il 2 maggio Oleksii Danilov, presidente del Consiglio di sicurezza e difesa nazionale ucraino: “Un trattato con la Russia è impossibile: solo la capitolazione può essere accettata”.
E poi c’è il lato russo della storia, che è difficile da valutare. L’intero negoziato era una farsa ben orchestrata o Mosca era seriamente interessata a un accordo? Putin ha avuto paura quando ha capito che l’Occidente non avrebbe firmato gli accordi o che la posizione ucraina si era indurita?
Anche se Russia e Ucraina avessero superato i loro disaccordi, il quadro negoziato a Istanbul avrebbe richiesto il consenso degli Stati Uniti e dei loro alleati. Queste potenze occidentali avrebbero dovuto assumersi un rischio politico impegnandosi nei negoziati con la Russia e l’Ucraina e mettendo in gioco la propria credibilità garantendo la sicurezza dell’Ucraina. All’epoca, e nei due anni successivi, la volontà di intraprendere una diplomazia ad alto rischio o di impegnarsi veramente a venire in difesa dell’Ucraina in futuro è stata notevolmente assente a Washington e nelle capitali europee.
Un’ultima ragione per cui i colloqui sono falliti è che i negoziatori hanno anteposto il carro della sicurezza postbellica al cavallo della fine della guerra. Le due parti hanno saltato le questioni essenziali di gestione e mitigazione del conflitto (la creazione di corridoi umanitari, il cessate il fuoco, il ritiro delle truppe) e hanno invece cercato di creare qualcosa di simile a un trattato di pace a lungo termine che risolvesse le dispute sulla sicurezza che erano state la fonte di tensioni geopolitiche per decenni. È stato uno sforzo ammirevolmente ambizioso, ma si è rivelato troppo ambizioso.
A dire il vero, la Russia, l’Ucraina e l’Occidente avevano provato a fare il contrario, fallendo miseramente. Gli accordi di Minsk, firmati nel 2014 e nel 2015 dopo l’annessione della Crimea e l’invasione del Donbas da parte della Russia, riguardavano minuzie come la data e l’ora della cessazione delle ostilità e quali sistemi d’arma dovevano essere ritirati entro quale distanza. Le preoccupazioni fondamentali di entrambe le parti in materia di sicurezza sono state affrontate indirettamente, se non addirittura per nulla.
Questa storia suggerisce che i futuri colloqui dovrebbero procedere su binari paralleli, affrontando gli aspetti pratici della fine della guerra su un binario e affrontando questioni più ampie su un altro.
L’11 aprile 2024, Lukashenko, il primo intermediario dei colloqui di pace russo-ucraini, ha chiesto di tornare alla bozza di trattato della primavera 2022. “È una posizione ragionevole”, ha detto in un colloquio con Putin al Cremlino. “Era una posizione accettabile anche per l’Ucraina. Hanno accettato questa posizione”.
Si è aggiunto Putin. “Erano d’accordo, naturalmente”, ha detto.
In realtà, però, russi e ucraini non sono mai arrivati a un testo di compromesso finale. Ma si sono spinti in quella direzione più di quanto sia stato compreso in precedenza, raggiungendo un quadro generale per un possibile accordo.
Dopo gli ultimi due anni di carneficina, tutto questo potrebbe essere acqua passata. Ma ci ricorda che Putin e Zelensky erano disposti a considerare compromessi straordinari per porre fine alla guerra. Quindi, se e quando Kiev e Mosca torneranno al tavolo dei negoziati, lo troveranno pieno di idee che potrebbero ancora rivelarsi utili per costruire una pace duratura.
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I termini, ancora parziali, dell’acceso dibattito in corso negli Stati Uniti. Giuseppe Germinario
Questo non impedirà a coloro che credono nelle priorità di essere nuovamente soprannominati “conservatori non patriottici”.
lettori di lunga data di The American Conservative non sono nuovi a fare causa comune con persone di sinistra quando è necessario. Lo sforzo di evitare decenni di disastri in Iraq può essere fallito, ma TAC non è stato il solo a subire questa sconfitta; i redattori della rivista sono stati definiti “conservatori antipatriottici” non solo perché erano contrari alla guerra e David Frum amava la guerra, ma esplicitamente perché nel cercare di evitare una disfatta avevano fatto “causa comune con i movimenti… di sinistra”. In questo modo, si suggeriva, e si suggerisce tuttora, di violare una distinzione amico-nemico che li poneva al di fuori dei confini politici, se non del Paese, almeno del movimento conservatore. Il partito della guerra respingeva gli appelli alla prudenza e ai vincoli, confondendo la resistenza alla guerra con le simpatie terroristiche.
Oggi si può essere un conservatore patriottico e concordare con i democratici, a quanto pare, ma solo se si tratta di Trump e non di un eccesso liberale. Il partito della guerra resiste ancora al riconoscimento prudenziale delle risorse limitate, e la sua ala destra troverà tale riconoscimento ancora più difficile quando comporterà un accordo con i membri della sinistra tradizionale. Ma la distinzione politica nazionale che conta nel nostro momento è tra coloro che mettono al primo posto gli interessi dei cittadini americani e dei loro posteri e coloro che non lo fanno, spesso nascondendosi dietro gesti verso un’idea astratta di America. Si tratta di una distinzione che attraversa le affiliazioni convenzionali, lasciando entrambi i partiti in subbuglio, mentre i Democratici diventano il partito più a suo agio con l’internazionalismo liberale e l’élite finanziaria globale. Ognuno dovrebbe essere pronto, in futuro, a trovare forse temporanei alleati di comodo sia alla sua destra che alla sua sinistra.
Per coloro che cercano di mettere l’America al primo posto, la riforma della NATO presenta un nuovo rischio di essere associati a persone che i neoconservatori considereranno di sinistra. E così sia. Un recente saggio di Max Bergmann, attualmente del Center for Strategic and International Studies ma in passato del Center for American Progress, pubblicato su Foreign Affairs, sostiene la necessità di una “NATO più europea”. Il suo appello fa il paio con quello che Sumantra Maitra, mio collega sia qui al TAC che al Center for Renewing America, definisce una strategia “NATO dormiente” per gli Stati Uniti, cosa che Bergmann riconosce negativamente, inquadrando il suo caso come una questione di assicurazione contro tali politiche.
Tuttavia, le due prospettive sono armoniose. In un periodo di risorse limitate, e quindi di spietata definizione delle priorità, i politici americani devono concentrarsi sulla gestione delle nostre relazioni con la Cina e sulla risposta alle relazioni della Cina con il resto del mondo. Se, come suggeriscono Bergmann e Maitra, l’Europa è in grado di soddisfare gli scopi principali della NATO senza l’America come principale, allora abbracciare questa realtà dà ai politici statunitensi una distrazione in meno. I vantaggi non sono unilaterali nel lungo periodo. Bergmann scrive che il problema principale che l’Europa deve affrontare collettivamente “è l’eccessiva dipendenza della NATO dagli Stati Uniti”.
In un mondo in cui persino l’amministrazione democratica del presidente Biden è preoccupata per la situazione nel Pacifico occidentale, questa è un’ovvia vulnerabilità per gli Stati membri europei marzialmente atrofizzati. La principale minaccia tradizionale per la grande strategia statunitense è l’emergere di una potenza egemonica che domini la terraferma eurasiatica e che quindi, superando gli Stati Uniti in termini di risorse materiali e culturali, possa permettersi di colpire il Nord America attraverso gli oceani. La realtà attuale della situazione politica ed economica globale è tale che questa minaccia non si dirige verso l’Europa, come ha fatto nei conflitti del XX secolo con la Germania e la Russia, ma muove invece le sue lente cosce verso l’Asia. L’attenzione americana si sta rivolgendo, anche se ancora a fasi alterne.
Così la NATO dovrebbe essere, o sarà a causa degli eventi, declassata da istituzione globale critica a istituzione regionale vitale. Come scrive Bergmann, “dopo decenni di deriva, l’alleanza ha trovato un nuovo scopo nella dissuasione dall’aggressione russa, la sua ragione d’essere originaria”, e i membri europei dell’alleanza sono in grado di esercitare tale dissuasione in gran parte senza gli Stati Uniti. Bergmann riconosce che “quando gli americani si recano in Europa, vedono infrastrutture sofisticate e cittadini che godono di elevati standard di vita e di solide reti di sicurezza sociale”.
Essendo uno di quei rari liberali di professione con abbastanza immaginazione da modellare i pensieri di una persona normale, aggiunge: “Non riescono a capire perché i dollari delle loro tasse e i loro soldati siano necessari per difendere un continente benestante la cui popolazione totale supera di gran lunga quella degli Stati Uniti”.
Ciò evidenzia, tuttavia, una singolare finzione nelle discussioni sul futuro della NATO. Quelli che Bergmann definisce “decenni di deriva” sono stati anche decenni di entusiastica enumerazione di nuove responsabilità per l’Alleanza, che si è trasformata da un semplice accordo difensivo in un’organizzazione di sicurezza a tutto campo che esegue interventi militari ben al di fuori del teatro europeo, per non parlare del Nord Atlantico. Per decenni, la NATO ha cercato cose da fare e ne ha trovate. Quindi, quando i funzionari indignati per la proposta della NATO inattiva affermano che non c’è nulla da ridimensionare, nulla per cui l’America debba rifiutarsi di partecipare, che l’alleanza è proprio ciò che è sempre stata, ci dovrebbe essere un po’ di indignazione in cambio.
In realtà, l’alleanza si è evoluta e può evolversi ulteriormente. I difensori di un ruolo minore per gli Stati Uniti dovranno però essere pronti, proprio come i difensori dello status quo, a mettere da parte le remore ad accordarsi con i membri dell'”altra squadra”. Poiché la NATO è diventata molto più che per tenere fuori la Russia, non ha smesso di essere anche, nelle famose parole di Lord Ismay, per tenere “gli americani dentro e i tedeschi giù”. Gli interventisti conservatori si opporranno a una NATO a guida europea o inattiva invocando una futura guerra sul continente; la dipendenza dalla potenza di fuoco americana, dicono, è l’unica cosa che tiene gli Stati membri lontani l’uno dall’altro. Nel sostenere questa tesi, avranno probabilmente l’appoggio sia dei piccoli Stati preoccupati dalla prospettiva di un’ulteriore dipendenza da Francia e Germania, sia di una sinistra europea felice di mantenere il peso della difesa sulle spalle degli americani.
Nel frattempo, una coalizione per rendere le truppe americane l’ultima spiaggia, piuttosto che la spina dorsale della difesa avanzata, non sarà meno offensiva per i pregiudizi americani. La Francia sarà anche il nostro più antico alleato, ma dopo due guerre mondiali, i battibecchi con Charles De Gaulle e l’osservazione del programma di vacanze e sommosse creative del Paese, la sua reputazione presso i conservatori americani è materia di barzellette. Questo riflette la brevità della memoria degli Stati Uniti più che lo status di civiltà della Francia, e dovrà essere superato. La Francia ha sempre voluto giocare un ruolo più ampio nella NATO, ripetutamente snobbata dalla relazione speciale anglo-americana. Un triumvirato franco-tedesco-britannico che sostenga gli Stati confinanti con l’Est dell’Alleanza funzionerebbe altrettanto bene per preservare la pace nel prossimo futuro rispetto all’attuale sbilanciato consolato.
La politica estera non si inserisce ordinatamente all’interno delle divisioni partitiche interne, perché si tratta di delimitare tale area interna. È troppo vasta. Come la politica di immigrazione, condiziona questi altri dibattiti, creando quello che ho già descritto in precedenza come un ordine politico di operazioni. All’inizio di questa rubrica ho definito la nostra nuova dirompente distinzione politica nazionale in termini domestici, ma concludo ora con la distinzione che divide la politica estera, perché è quella che condiziona gli altri dibattiti. La divisione che oggi caratterizza la politica estera americana riguarda lo status dell’unipolarismo.
Nessuno nega che, dopo il 1989, gli Stati Uniti abbiano vissuto un periodo di iperpotenza; la questione è se tre decenni di arroganza liberale bipartisan alla fine della storia abbiano minato quell’egemonia in modo irreparabile. Gli internazionalisti liberali convinti credono che l’unipolarismo possa essere recuperato, che l’America debba solo affermarsi sul campo di battaglia e radicarsi ulteriormente nelle istituzioni multilaterali del secolo scorso. Pensano ancora nei termini della Guerra Fredda di “falchi” e “colombe” e accusano coloro che sono venuti a patti con la realtà – un ordine globale sempre più bipolare e un futuro multipolare – di aver invitato e persino favorito queste condizioni. (Non importa chi ha avuto il controllo negli ultimi 30 anni). I sostenitori delle migliori scelte difficili possono essere certi che saranno ancora chiamati “conservatori non patriottici”.
Tra le continue rivelazioni su ciò che ha portato all’attacco al Campidoglio del 6 gennaio 2021, un aspetto della crisi ha ricevuto relativamente poca attenzione: il modo in cui lo sforzo di negare il risultato delle elezioni presidenziali è stato costruito sull’uso maligno del sistema di governo federale degli Stati Uniti. Poiché le liste di elettori che certificano collettivamente le elezioni presidenziali sono scelte a livello statale, i cospiratori del 6 gennaio hanno cercato di nominare liste alternative di elettori in diversi Stati per rovesciare i risultati. Alla fine, i funzionari statali repubblicani in Arizona, Georgia e altri Stati si sono rifiutati di minare la democrazia per conto dei loro partigiani. Ma la cospirazione ha sottolineato l’importanza di vasta portata degli Stati in alcune delle decisioni più fondamentali del governo degli Stati Uniti, nonché l’importanza di chi controlla questi governi e quali interessi servono.
Sebbene sia stato un caso estremo, la crisi del 6 gennaio non è stata l’unica situazione degli ultimi anni in cui gli Stati hanno svolto un ruolo cruciale nel definire la direzione del Paese nel suo complesso. In ambiti diversi come l’accesso alle armi da fuoco, l’assistenza sanitaria d’emergenza, l’applicazione delle norme sull’immigrazione, la regolamentazione delle criptovalute e la crisi climatica, gli Stati hanno fatto valere il loro potere di influenzare, e in alcuni casi di sfidare, la politica degli Stati Uniti. I leader degli Stati hanno intrapreso azioni legali per bloccare la politica federale e sono attivi nel rispondere agli sviluppi federali che contrastano con le preferenze delle maggioranze elettorali statali. Alcuni degli Stati più grandi – California, Florida, New York e Texas rappresentano complessivamente circa il 37% del PIL degli Stati Uniti – sono sempre più coinvolti negli affari esteri, non solo per quanto riguarda le questioni economiche e sociali, ma anche attraverso la soft diplomacy dei valori e della cultura. Nell’estate del 2022, mentre l’amministrazione Biden si stava riprendendo dal successo della causa intentata dalla West Virginia davanti alla Corte Suprema degli Stati Uniti per limitare le norme federali sulle emissioni di gas serra, il presidente ha chiesto al governatore della California Gavin Newsom di partecipare a un incontro ministeriale sul clima con il ministro cinese dell’Ecologia e dell’Ambiente Huang Runqiu.
A molti osservatori, questi esempi possono sembrare anomali perché – secondo la concezione più comune del sistema federale – il governo degli Stati Uniti è la fonte preminente di direzione politica del Paese e ha la responsabilità esclusiva degli affari esteri. Insieme ai legislatori del Congresso, il presidente e gli alti funzionari dell’esecutivo sono considerati i principali responsabili della definizione dell’agenda della leadership statunitense e del modo in cui essa viene esercitata in un mondo tumultuoso. Poiché l’ascesa degli Stati Uniti come potenza globale è strettamente associata alla crescente centralizzazione e capacità del governo federale nel corso del XX secolo, l’autorità degli Stati Uniti sulla scena mondiale è stata spesso associata a un sistema federale in cui Washington è dominante.
Ma questa concezione convenzionale è sbagliata e obsoleta. È vero che il governo federale impone una serie di vincoli agli Stati e controlla le principali leve della politica estera. Tuttavia, quando si tratta di capacità di elaborazione delle politiche e di attuazione sul campo, gli Stati hanno sempre più un vantaggio decisivo, soprattutto in un’epoca di stallo partitico a Washington. In un mondo in cui l’influenza economica, tecnologica e culturale è spesso diffusa in regioni subnazionali, gli Stati Uniti più grandi sono in grado di elaborare politiche con un impatto globale diretto.
L’evoluzione del patto federale in direzione del potere statale avrà conseguenze di vasta portata sul profilo globale degli Stati Uniti e sulla conduzione della loro politica estera. Se sfruttati nel modo giusto, gli Stati possono accrescere il potere degli Stati Uniti, fornendo modi nuovi e più dinamici per portare avanti un’agenda internazionale in un momento di stallo federale, e rafforzando al contempo la democrazia americana in patria. Ma come dimostra la crisi del 6 gennaio, gli Stati possono anche essere usati per minare le alleanze di lunga data del Paese o addirittura per sovvertire il processo democratico. Il modo in cui i leader di Washington, i tribunali, i circoli diplomatici di diverse regioni e i governi locali e statali affronteranno questo cambiamento determinerà se l’azione a livello statale diventerà una fonte di resilienza o una forza destabilizzante per gli americani e per il mondo.
In apparenza, l’espansione dei poteri federali nel XX secolo ha dato a Washington un vantaggio nell’equilibrio tra Stato e Confederazione. La guerra civile, dopo tutto, ha stabilito il controllo del governo federale sulle forze armate e l’illegalità della secessione unilaterale da parte di qualsiasi Stato. E il movimento per i diritti civili ha consolidato un’ampia concezione del potere federale di imporre la desegregazione, il diritto di voto e l’integrazione scolastica. Inoltre, gli Stati sono limitati dai requisiti per il pareggio di bilancio e dalla loro dipendenza dai fondi federali per un quarto o un terzo del loro bilancio, il che dà al governo federale una notevole influenza nel convincerli a fare i suoi ordini. Il Congresso ha fatto un uso liberale dei suoi poteri di spesa, ad esempio, per indirizzare la politica statale sull’istruzione K-12, sulla condotta dei funzionari pubblici attraverso l’Hatch Act e sull’espansione di Medicaid attraverso l’Affordable Care Act. Sostenuto da disposizioni costituzionali, come il potere di regolamentare il commercio interstatale e di finanziare le forze armate, il governo federale può a volte impedire l’azione degli Stati.
Ma questo resoconto non tiene conto di gran parte della storia. Innanzitutto, è vero che la spesa complessiva del governo federale è leggermente superiore alla spesa totale combinata di Stati e governi locali (rispettivamente 4,4 trilioni di dollari e 3,3 trilioni di dollari nel 2019). Ma gli Stati superano il governo federale in termini di impatto sul bilancio degli elettori: se si escludono i finanziamenti militari, il servizio sul debito nazionale e i diritti, nella maggior parte degli anni gli Stati e i governi locali che ne dipendono sono responsabili della maggior parte delle spese governative. Insieme, inoltre, impiegano una forza lavoro di gran lunga superiore. Nel 2020, le amministrazioni statali e locali impiegavano quasi 20 milioni di persone, mentre il governo federale contava solo circa 2,2 milioni di dipendenti civili e 1,3 milioni di militari in servizio attivo. Le amministrazioni statali e locali, e non il governo federale, stabiliscono la maggior parte delle politiche che influenzano la vita quotidiana dei loro residenti, comprese quelle relative a polizia, istruzione, uso del territorio, giustizia penale, risposta alle emergenze e salute pubblica. Gli Stati hanno un controllo molto maggiore sulle politiche educative, in quanto forniscono oltre il 90% dei finanziamenti alle scuole in quasi tutti gli Stati. Inoltre, il governo federale dipende dagli Stati per l’attuazione di quasi tutte le principali politiche federali, comprese le più costose: l’assicurazione sanitaria e il welfare. Quando gli Stati attuano la politica federale, esercitano una certa discrezionalità, adattandola ai margini per soddisfare i propri interessi. E grazie alle loro grandi economie, gli Stati più grandi possono prendere decisioni che hanno un impatto al di là dei loro confini. Tutto ciò ha fatto sì che il sistema federale sia molto più adattabile e gli Stati molto più potenti di quanto generalmente riconosciuto.
Molte delle più importanti innovazioni politiche statunitensi sono state sperimentate per la prima volta a livello statale.
Colpisce in particolare la misura in cui gli Stati possono essere centri di innovazione politica. Hanno economie distinte e, pur variando molto in termini di dimensioni, anche gli Stati più grandi e diversi hanno popolazioni i cui interessi e atteggiamenti sono più coesi di quelli del Paese nel suo complesso. Gli Stati tendono anche ad essere più bravi a mettere insieme grandi coalizioni per sostenere le grandi azioni politiche e non hanno i tipi di ostacoli procedurali – l’ostruzionismo e l’assenza del veto di linea – che spesso ostacolano il sistema federale. Di conseguenza, gli Stati sono stati a lungo i motori del progresso e del cambiamento. Già nel XIX secolo, ad esempio, l’Iowa, il Massachusetts e la Pennsylvania hanno abolito i divieti sul matrimonio interrazziale, anche se altri Stati li hanno imposti. Nel corso del tempo, tuttavia, gli Stati in cui vigevano i divieti li hanno abrogati con l’aumento del sostegno pubblico al matrimonio interrazziale; la storica decisione della Corte Suprema Loving v. Virginia del 1967 ha esteso l’abrogazione a livello federale. In effetti, molti dei più importanti cambiamenti politici a livello federale – tra cui la fine della schiavitù, l’espansione dei diritti di matrimonio, di voto e dei diritti civili, la modifica dell’accesso all’assistenza sanitaria, dei diritti riproduttivi e della copertura sociale, la riforma dell’istruzione pubblica e la protezione dell’ambiente – sono stati sperimentati per la prima volta a livello statale, rendendo gli Stati quelli che il giudice statunitense Louis Brandeis ha definito “laboratori di democrazia”.
Ma gli Stati non si limitano a sperimentare nuove politiche, ma colmano anche le lacune esistenti quando il governo federale si blocca. Si pensi alla questione dell’immigrazione. Nonostante un’economia che si basa molto sulla forza lavoro degli immigrati, gli Stati Uniti spesso lasciano coloro che cercano uno status permanente in un limbo legale per anni. Di conseguenza, gli Stati hanno colmato il vuoto politico, con Stati blu come la California e New York che offrono l’accesso all’assistenza sanitaria e all’istruzione per le persone prive di documenti, e Stati rossi come l’Arizona e il Texas che utilizzano le proprie risorse per aumentare l’applicazione delle norme di confine e le pattuglie interne. Allo stesso modo, quando il governo federale non è riuscito a imporre uno standard nazionale rigoroso sulle emissioni delle auto, la California ne ha creato uno proprio e, grazie alle dimensioni del suo mercato, è stata in grado di costringere le case automobilistiche a produrre auto a livello nazionale che rispettassero gli standard californiani. In assenza di una politica federale che affronti il problema del divieto di accesso ai social media da parte delle aziende a causa dei loro punti di vista politici, nel 2021 i legislatori del Texas hanno emanato una legge che limita la moderazione dei contenuti. (La legge è stata temporaneamente bloccata, in attesa di un’azione legale che si sta facendo strada nei tribunali).
Negli ultimi due decenni, gli Stati hanno anche acquisito la possibilità di sperimentare in aree come la legalizzazione della marijuana, nonostante il conflitto con le leggi federali. Gli Stati stanno approfittando di un governo federale che ha ridotto l’applicazione della legge sulla marijuana non legata alla criminalità organizzata, ma non ha abrogato le sanzioni penali federali sul possesso e la vendita di marijuana. E con l’azione federale sul cambiamento climatico sempre più ostacolata – anche, paradossalmente, da sfide guidate dagli Stati, come la causa West Virginia contro EPA – gli Statihanno nuove opportunità per colmare la lacuna. Molti Stati stanno già decarbonizzando le loro fonti energetiche e 21 Stati hanno fissato obiettivi di energia pulita al 100%. Alcuni stanno emanando norme urbanistiche che vietano l’allacciamento al gas nei nuovi edifici e vietano la costruzione di nuove industrie sulla base delle emissioni di gas serra; lo Stato di New York ha negato il permesso di costruzione a un’operazione di estrazione di criptovalute in quanto in contrasto con gli obiettivi di sostenibilità dello Stato. In questa danza di adattamento e risposta tra Washington e gli Stati, il sistema federale prevede una flessibilità sufficiente per consentire ai politici statunitensi di innovare e affrontare i principali problemi del Paese, anche quando il governo federale è ostacolato dalla polarizzazione, dallo stallo legislativo e dai limiti imposti dai tribunali.
Nonostante il loro ruolo crescente nella politica interna, gli Stati possono sembrare poco influenti negli affari esteri, dove la diplomazia da nazione a nazione e il potere duro regnano sovrani. Ma in molte regioni del mondo e su una serie di questioni come l’aviazione, la gestione degli oceani, il cambiamento climatico e il reinsediamento dei rifugiati, questi strumenti tradizionali competono ora con altre forme di influenza. Come ha sostenuto la studiosa Anne-Marie Slaughter, le reti di istituzioni e individui – studiosi e scienziati, funzionari governativi, dirigenti d’azienda e leader di movimenti sociali – da tempo condividono idee e coordinano strategie attraverso i confini. Nei settori della politica tecnologica, queste reti hanno permesso ai Paesi più piccoli di avere un’influenza globale che supera di gran lunga le loro dimensioni relative e il loro hard power: l’Estonia, ad esempio, ha svolto un ruolo di primo piano nella strategia di contro-disinformazione e la Corea del Sud è stata una forza pionieristica nei partenariati pubblico-privati per l’autenticazione online.
Negli Stati Uniti, le reti internazionali sono diventate un modo cruciale per affermare la leadership del Paese su molte questioni. Se sostenuti dal potere dei governi statali di sviluppare esperimenti politici e stabilire standard internazionali, questi scambi transfrontalieri possono guidare innovazioni politiche – anche in settori come l’intelligenza artificiale (AI), la biomedicina, la catena di blocchi e l’energia rinnovabile – che stanno diventando più difficili da raggiungere a livello federale. È stato in parte per sostenere tali reti di fronte alla crescente competizione geopolitica che il governo statunitense è stato spinto, nel maggio 2022, a creare l’Indo-Pacific Economic Framework, un accordo non vincolante per promuovere la definizione di standard, la crescita sostenibile e connessioni economiche più ampie tra gli Stati Uniti e i suoi alleati nella regione.
Gli Stati che hanno grandi partecipazioni nei settori dell’energia, del commercio e della tecnologia hanno particolari incentivi a impegnarsi in politica estera. Nei settori economici sottofinanziati o non affrontati da Washington, gli Stati più grandi cercano partnership o accordi internazionali per compensare. Nel 2014, la California ha avviato un accordo di cap-and-trade con il Quebec, consentendo alle due regioni di creare congiuntamente il più grande mercato del carbonio del Nord America; nel 2022, il Consiglio per le biotecnologie del Massachusetts ha avviato una partnership con un ente commerciale dell’Unione Europea per l’industria della salute, al fine di promuovere la ricerca biotecnologica transfrontaliera. Sebbene la Costituzione degli Stati Uniti impedisca agli Stati di stipulare accordi formali, il Dipartimento di Stato ha interpretato questi vincoli come applicabili solo agli accordi “legalmente vincolanti”, lasciando ampio spazio agli Stati per concludere accordi internazionali con altri mezzi.
Anche nei conflitti di potere, come l’invasione russa dell’Ucraina, le reti subnazionali possono svolgere un ruolo importante. In particolare, dall’inizio della guerra, le aziende occidentali, in risposta alle pressioni degli azionisti e dell’opinione pubblica, hanno abbandonato in massa il mercato russo. Le istituzioni della società civile stanno collaborando con i funzionari ucraini e le aziende tecnologiche per contrastare gli sforzi di disinformazione russi. E le comunità locali stanno segnalando la loro apertura ad accogliere i rifugiati. Naturalmente, i diversi Stati Uniti hanno interessi geopolitici diversi: una politica commerciale più aperta tende a favorire la Louisiana e il Texas, paesi produttori di petrolio, molto più di quanto non faccia il Michigan o la Carolina del Nord, le cui popolazioni potrebbero temere di perdere più posti di lavoro all’estero con una simile politica. Piuttosto che portare a una maggiore centralizzazione del potere, quindi, l’attuale epoca di crescenti conflitti geopolitici e di accelerazione dei cambiamenti tecnologici sembra spingere un maggior numero di Stati a essere coinvolti negli affari nazionali e internazionali.
Nei prossimi anni, quando gli Stati affermeranno ancora più attivamente i propri interessi, avranno a disposizione una serie di strumenti tra cui scegliere. Innanzitutto, possono contare su un ampio sostegno pubblico. Si consideri l’impatto che ha avuto nell’ultimo anno il discorso pubblico su controversie nazionali come le sparatorie nelle scuole, le decisioni dei tribunali, la regolamentazione delle imprese e dell’ambiente e i disastri naturali. I dati dei sondaggi suggeriscono che l’incapacità del governo federale di affrontare queste e altre questioni ha alienato parti significative dell’elettorato. Gallup riporta che il 39% degli americani ha fiducia nel governo federale per la gestione dei problemi interni, in calo rispetto alla media storica del 53%. Allo stesso tempo, più della metà degli americani continua ad avere fiducia nei propri governi statali e due terzi esprimono fiducia nei propri governi locali. La società civile e i leader statali potrebbero quindi essere incoraggiati a respingere o rifiutare di rispettare le leggi federali impopolari.
Durante l’attuazione dell’U.S.A. Patriot Act in seguito agli attentati dell’11 settembre 2001, ad esempio, i cittadini hanno iniziato a mettere in discussione la definizione poco rigorosa di “terrorismo interno” e le disposizioni relative alla condivisione delle informazioni, esprimendo il timore che le proteste e la disobbedienza civile venissero classificate come atti terroristici, riducendo i diritti del Primo Emendamento dei cittadini. Cinque Stati – Alaska, Colorado, Hawaii, Montana e Vermont – hanno approvato risoluzioni che mettono in dubbio la costituzionalità della legge e ne limitano l’applicazione. Nell’ultimo decennio, per quanto riguarda la politica sull’immigrazione, 11 Stati e centinaia di città e contee si sono dichiarati “santuari” per le persone prive di documenti, il che significa che non rispetteranno le richieste di proroga della detenzione da parte dell’Ufficio immigrazione e dogane degli Stati Uniti e che separeranno le loro forze dell’ordine dalle attività federali di deportazione. In risposta all’annullamento della sentenza Roe v. Wade da parte della Corte Suprema nel giugno 2022 – avvenuta nonostante i recenti sondaggi Gallup abbiano dimostrato che una netta maggioranza di americani (55%) si identifica come favorevole alla scelta – quasi 100 procuratori eletti, tra cui diversi procuratori generali statali, hanno promesso che non applicheranno i divieti di aborto.
In effetti, West Virginia contro EPA è solo uno dei casi più recenti in cui uno Stato ha contestato con successo un’importante politica federale. Nel 2007, il Massachusetts ha intentato con successo una causa per costringere l’EPA a pianificare misure normative per affrontare il cambiamento climatico. Durante l’amministrazione Obama, il Texas ha impugnato un’azione esecutiva che proteggeva alcuni immigrati privi di documenti dalla deportazione. La California ha contestato la mossa dell’amministrazione Trump di ridurre la flessibilità dello Stato nel fissare gli standard di emissione dei veicoli. In circostanze estreme, i leader della società civile, i candidati a cariche locali e statali e i titolari di cariche statali potrebbero sostenere modifiche alle leggi statali per limitare la cooperazione tra le autorità fiscali statali e federali o addirittura incoraggiare le aziende e i singoli a non rispettare i mandati fiscali o normativi federali. Potrebbero inoltre avvalersi delle dottrine anti-commandeering sancite dalla giurisprudenza della Corte Suprema, che stabiliscono che il governo federale non può costringere gli Stati o i funzionari statali ad adottare o applicare le leggi federali. Con una tale gamma di strumenti, gli Stati sono ben posizionati per trarre vantaggio dall’incapacità del governo federale di agire. Poiché le maggioranze ristrette e la crescente polarizzazione hanno reso il governo federale meno funzionale, molti Stati sono diventati politicamente più omogenei, con un unico partito che ora controlla sia la legislatura che l’ufficio del governatore in 37 Stati, facilitando l’azione legislativa. Allo stesso tempo, le grandi città hanno trovato nuovi modi per far valere i propri muscoli economici all’estero, indipendentemente dalla politica federale. In altre parole, i tempi sono maturi perché gli Stati e le città si affermino, e lo stanno facendo.
Il crescente potere degli Stati sta già ridisegnando la politica estera degli Stati Uniti. Quando gli Stati sperimentano politiche che il resto del Paese non è pronto a sostenere, possono esercitare un impatto immediato all’estero: La politica californiana dei veicoli a emissioni zero, ad esempio, è stata un modello per un sistema simile in Cina. Dati gli speciali legami regionali e internazionali di alcune aree metropolitane – si pensi al profilo di Miami in America Latina – gli Stati e le città che li compongono possono anche sfruttare il loro soft power e la loro capacità di convocazione per facilitare il coordinamento delle politiche e formare coalizioni con governi stranieri che la pensano allo stesso modo. Gli Stati possono anche utilizzare la flessibilità della legislazione statunitense esistente per collaborare ad accordi internazionali che affrontino problemi di rilevanza globale trascurati da Washington.
Il potenziale per un’azione guidata dagli Stati è ampio. Gli Stati si sono già impegnati ad aderire alle disposizioni dei trattati internazionali sul cambiamento climatico e stanno stringendo accordi con governi stranieri per raggiungere gli obiettivi di sostenibilità. Altre aree in cui gli Stati sembrano destinati a prendere l’iniziativa sono la resilienza della catena di approvvigionamento e il coordinamento della politica industriale, gli accordi commerciali regionali, le partnership di ricerca e sviluppo a lungo termine, la definizione di standard internazionali, ad esempio per le normative ambientali, e le nuove forme di diplomazia internazionale. Altrettanto importanti, tuttavia, sono i rischi che una posizione più decentrata degli Stati Uniti nel mondo potrebbe comportare. La diplomazia subnazionale che coinvolge Stati e istituti di ricerca potrebbe complicare le strategie nazionali per la salvaguardia delle informazioni sensibili provenienti da altri Paesi. E poiché gli Stati ricorrono sempre più spesso a controversie legali per contestare l’azione federale, i governi stranieri potrebbero essere in grado di sfruttare le tensioni tra gli Stati e il governo federale, ad esempio attraverso operazioni di disinformazione. Se il federalismo funzionale è una risorsa strategica, un federalismo disfunzionale potrebbe essere la ricetta per indebolire il potere degli Stati Uniti.
Come ha rivelato la crisi del 6 gennaio 2021, il federalismo ha un doppio senso nel processo elettorale degli Stati Uniti. Oltre a progettare ed eseguire nuove politiche in ambiti diversi come le criptovalute, il trasferimento tecnologico e l’integrazione degli immigrati, i funzionari statali sono responsabili di procedure specifiche per gestire le elezioni, contare i voti e riportare i risultati. Per decenni, gli americani hanno creduto che le varie tutele democratiche radicate nel sistema giudiziario, nei media e nelle norme civiche permettessero al Paese di gestire con sagacia le tensioni tra Stato e Confederazione. Ma soprattutto dopo l’assalto al Campidoglio, è plausibile avere una visione molto più cupa. Con le norme che si sgretolano, un’opinione pubblica polarizzata e i leader di partito che li incoraggiano, molti funzionari statali potrebbero cercare aggressivamente un vantaggio di parte, anche se ciò significa ostacolare il voto dei cittadini. La Corte Suprema potrebbe abbracciare la cosiddetta dottrina del legislatore statale indipendente, che potenzialmente consentirebbe agli sforzi legislativi statali di ignorare il voto popolare nei loro Stati e di nominare le liste desiderate di elettori sostitutivi. Se gli attuali sforzi per riformare la sgangherata legge sul conteggio elettorale non avranno successo, i legislatori federali di parte potrebbero sostenere che la legge consente alle maggioranze legislative federali di ignorare le liste elettorali debitamente nominate.
Ma in questo scenario, gli Stati potrebbero reagire. In The Federalist Papers, no. 45 e no. 46, James Madison sosteneva che gli Stati svolgono un ruolo cruciale come argine alla prevaricazione federale e li invitava a dare l’allarme in risposta alle azioni antidemocratiche del governo federale. Un esempio particolarmente vivido riguarda un futuro tentativo di manipolare il risultato delle elezioni presidenziali. Se in una competizione presidenziale in cui il loro candidato perde, i repubblicani cercano di suscitare sufficienti sospetti sul risultato, ad esempio in Georgia o in Arizona, per certificare liste elettorali rivali e conquistare la presidenza, altri Stati come la California o New York potrebbero adottare una serie di misure estreme per resistere. Tra le altre cose, potrebbero sospendere la cooperazione con il governo federale, rinunciare o eludere gli accordi tra Stato e Confederazione, interrompere i collegamenti tra le forze dell’ordine statali e federali e sequestrare simbolicamente le proprietà federali. Se queste azioni dovessero generare un maggior rischio di violenza politica all’interno degli Stati e tra di essi – in particolare se perseguite simultaneamente da più Stati – garantirebbero virtualmente che una strategia globale americana unificata verrebbe gravemente compromessa.
Ma il punto più importante è che una simile linea d’azione, per quanto dannosa, permetterebbe agli Stati di svolgere un ruolo cruciale nel sostenere il processo democratico in caso di crisi nazionale. Quando un’elezione rischia di essere annullata con mezzi extracostituzionali e le garanzie politiche o giudiziarie a livello federale non riescono a difendere la democrazia, gli Stati possono servire come ultima risorsa, facendo leva sull’integrità dei funzionari e delle istituzioni locali e sulle capacità latenti degli Stati di vanificare le attività federali di routine in circostanze straordinarie. La resistenza degli Stati può rivelarsi un’azione che preserva la democrazia.
In qualità di innovatori politici, di responsabili della politica estera e persino di difensori della democrazia statunitense, gli Stati hanno un’influenza molto maggiore di quella comunemente riconosciuta e sono pronti a rafforzarla negli anni a venire. Per gestire questo ruolo crescente, il governo degli Stati Uniti, i leader statali e gli stessi elettori devono affrontare il sistema federale in modo strategico e mitigare i rischi intrinseci del decentramento.
In primo luogo, i governi statali dovrebbero sviluppare ulteriormente il loro potenziale per agire come “laboratori di democrazia” nel sistema federale degli Stati Uniti, collaborando tra loro quando sviluppano nuove politiche e standard, per plasmare gli sviluppi globali in modo da promuovere gli interessi degli Stati Uniti. Gli Stati possono forzare l’azione sugli accordi internazionali sul clima, rinvigorire le strategie di immigrazione e creare partenariati di ricerca internazionali cruciali. Ciò contribuirà a definire l’agenda globale, ma anche a preservare la vitalità e la forza degli Stati Uniti nell’ordine mondiale.
In secondo luogo, i governi stranieri possono rafforzare le loro relazioni a lungo termine con gli Stati Uniti, indipendentemente da chi è al potere a Washington, creando legami con i singoli Stati e le loro città dipendenti. Le aree di collaborazione includono la definizione di standard tecnologici per l’intelligenza artificiale e il calcolo dell’impronta di carbonio, gli investimenti nella ricerca scientifica e nella tecnologia e il sostegno a ideali come l’assistenza umanitaria o la libertà di religione attraverso, ad esempio, l’assistenza per il reinsediamento dei rifugiati. In tutte queste aree, gli Stati possono essere fonti di progresso e offrire continuità nelle relazioni estere.
In terzo luogo, i politici di Washington dovrebbero riconoscere il valore di consentire agli Stati di sperimentare su questioni fondamentali e persino di impegnarsi con loro a livello globale. Il Congresso dovrebbe ripristinare il Comitato consultivo per le relazioni intergovernative – un gruppo di esperti federali, soppresso nel 1996, che comprendeva politici statali, locali e federali che valutavano periodicamente l’attuale stato di salute del sistema federale – per fornire un ulteriore strumento di negoziazione informale e di condivisione delle migliori pratiche. Quando l’azione del Congresso su una questione non è possibile, le agenzie federali dovrebbero collaborare con i loro equivalenti statali per perseguire gli obiettivi politici. Anche i tribunali federali farebbero bene a tenere presente, nella misura in cui le controversie pertinenti lo consentono, che gli Stati hanno bisogno di spazio di manovra all’interno del sistema federale.
In un’altra crisi del 6 gennaio, gli Stati potrebbero agire per salvaguardare la democrazia statunitense.
Detto questo, i leader dei principali Stati dovrebbero anche pianificare la possibilità di disfunzioni federali gravi o prolungate, soprattutto per quanto riguarda le future interruzioni del processo elettorale. Per cominciare, i responsabili politici degli Stati possono aiutare l’opinione pubblica a conoscere meglio il sistema federale e a capire come potrebbe essere manipolato per scopi maligni. Sebbene l’equilibrio tra Stato e Confederazione sia una fonte di forza sottovalutata e potenzialmente in grado di favorire il progresso su una serie di questioni globali, esso solleva anche questioni difficili e talvolta dolorose per gli Stati Uniti e per il mondo. Negli Stati Uniti, il federalismo riflette anche una storia razzista, in cui gli Stati sono stati in grado di impedire ai neri di votare, di ricevere un’istruzione di qualità e di partecipare pienamente all’economia, oltre a limitare i luoghi in cui potevano vivere e socializzare. Con l’aumento dell’assertività dei grandi Stati, le loro azioni comporteranno nuovi rischi ma anche nuove possibilità. Se questo sistema federale più complesso migliorerà la politica, rafforzerà la democrazia e potenzierà il ruolo dell’America nel mondo, dipenderà da chi userà gli strumenti del federalismo e per quali scopi. Quando i cittadini non prestano attenzione, gli Stati sono vulnerabili all’abuso strategico di coloro che vorrebbero armare il federalismo per interessi di partito o privati, contro il pubblico e contro la democrazia.
Al meglio, la costante interazione tra gli Stati e il governo federale può fornire un potente vantaggio strategico agli Stati Uniti. Gli Stati possono contribuire a mantenere la leadership americana nelle sfide di politica internazionale più vitali del nostro tempo, oltre a garantire la resilienza del sistema statunitense, aiutando a preservare e difendere le istituzioni e le pratiche democratiche. In uno scenario più pessimistico, invece, l’accordo federale potrebbe diventare una fonte di conflitti e tensioni. E mentre altri Paesi sfruttano le crescenti spaccature, gli Stati chiave potrebbero guardare agli altri e al mondo piuttosto che al governo federale per la leadership.
Ciò che nessuno dovrebbe ignorare è che gli Stati Uniti hanno il potere e la motivazione per sfidare Washington e plasmare l’agenda politica globale. I responsabili politici degli Stati e i leader dei Paesi grandi e piccoli devono considerare gli Stati Uniti come una vasta entità con presunti interessi nazionali, ma anche come un arcipelago di giurisdizioni potenti e in competizione tra loro, con alcuni legami comuni, ma anche con una serie di interessi e valori divergenti. Sempre più spesso, la storia della democrazia e della leadership degli Stati Uniti all’estero non dipenderà solo dagli sviluppi sulla riva del Potomac, ma da come gli americani e il mondo intero comprenderanno questo arcipelago e da come i suoi singoli centri di potere impareranno a sfruttare il proprio potenziale per plasmare e adattarsi a un mondo in rapida evoluzione.
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La minaccia di Trump all’Europa
Il suo primo mandato ha messo alla prova le relazioni transatlantiche, ma il suo secondo potrebbe romperle
Di Liana Fix e Michael Kimmage
22 marzo 2024
Il candidato alle presidenziali americane Donald Trump durante un comizio elettorale a Richmond, Virginia, marzo 2024
Jay Paul / Reuters
A febbraio, l’ex presidente degli Stati Uniti Donald Trump ha incoraggiato la leadership russa a fare “quello che diavolo vogliono” a tutti i membri della NATO che non spendono il 2% del PIL per la difesa. Trump ha già fatto commenti incendiari simili in passato. L’Europa dovrebbe prendere sul serio le sue minacce. È di nuovo il candidato repubblicano presunto alla presidenza degli Stati Uniti e in molti sondaggi recenti è in vantaggio su Joe Biden, il presidente in carica.
Se dovesse essere eletto per un secondo mandato, gli atteggiamenti di Trump verso l’Ucraina, la Russia e la NATO – e la sua mentalità mercuriale ed egoista – saranno determinanti per la guerra in Ucraina. Trump probabilmente sconvolgerà l’intera relazione transatlantica molto più di quanto abbia fatto durante la sua prima presidenza. Sebbene i leader europei abbiano accolto la sua elezione nel 2016 con panico, le politiche da lui perseguite sono state più o meno convenzionali. Non si è ritirato dalla NATO e la sua amministrazione ha fornito aiuti militari letali all’Ucraina, che si sono rivelati fondamentali per l’autodifesa del Paese dopo l’invasione russa. Tra il 2017 e il 2021, non ci sono state rotture definitive nelle relazioni transatlantiche.
I rischi di un secondo mandato di Trump sarebbero più pericolosi. Risiederebbero nella diminuzione degli Stati Uniti come credibile garante della sicurezza per l’Europa. Anche se Trump mantenesse il sostegno militare degli Stati Uniti all’Ucraina, cosa improbabile, la sua politica estera altamente transazionale incoraggerebbe il presidente russo Vladimir Putin e ostacolerebbe lo sforzo bellico dell’Ucraina. L’Europa non avrebbe abbastanza tempo per unirsi e armarsi per resistere a una Russia espansionistica. Con Trump alla presidenza, Putin potrebbe ottenere molto presto ciò che vuole: il controllo di ampie zone del territorio ucraino. Un simile sviluppo avrebbe effetti a catena in tutto il continente, lasciando agli europei un controllo sempre minore sul proprio destino geopolitico.
I timori per un secondo mandato di Trump si cristallizzano spesso intorno alle decisioni concrete che potrebbe prendere. Potrebbe decidere di uscire dalla NATO. Potrebbe decidere di gettare l’Ucraina sotto l’autobus. Potrebbe decidere di perseguire la partnership con Putin di cui ha spesso parlato con affetto. La realtà, però, è che Trump non è deciso. Raramente dà seguito alle sue idee più avventate. Ma è la natura mercuriale di Trump, più che i suoi ideali, che potrebbe creare scompiglio. Senza dubbio impasterebbe il suo gabinetto, e persino i vertici militari degli Stati Uniti, con dei lealisti.
E il mondo è più infiammabile ora di quanto non lo fosse nel 2016. Una guerra alle porte dell’Europa, una guerra in Medio Oriente e la possibilità di un grande conflitto in Asia farebbero da sfondo a una seconda presidenza Trump. Uomo volubile, Trump si fa convincere da altri leader, tra cui Putin, Kim Jong Un della Corea del Nord e Xi Jinping della Cina. Ha trasformato il Partito Repubblicano a sua immagine e somiglianza, cosa che non è avvenuta nel 2016. Tra i repubblicani sono rimasti sempre meno atlantisti. All’interno del partito, l’idea che gli Stati Uniti non debbano essere responsabili della sicurezza dell’Europa è diventata mainstream. Le minacce che emergono dal comportamento di Trump perseguiteranno l’Europa anche se Trump non dovesse vincere a novembre.
QUASI IMPOSSIBILE
Dopo l’elezione di Trump nel 2016, molti leader stranieri hanno fatto delle scommesse, anticipando un cambiamento nella politica estera degli Stati Uniti, ma anche operando in una modalità di attesa. La possibilità che gli atteggiamenti di Trump si rivelassero un’eccezione allo spirito tradizionale della politica statunitense era molto reale. È vero, Trump è stato eletto. Ma aveva perso il voto popolare. Questa copertura era saggia. Nelle elezioni di midterm del 2018, il Partito Democratico ha fatto breccia e, per tutta la durata della sua presidenza, l’amministrazione di Trump ha trovato il modo di sfidare le direttive meno gradite del presidente.
I cosiddetti adulti nella stanza – funzionari come il Segretario alla Difesa Jim Mattis, il Consigliere per la Sicurezza Nazionale H. R. McMaster e il Segretario di Stato Rex Tillerson – hanno smorzato gli impulsi più dirompenti di Trump. Sebbene la retorica di Trump sia stata spesso anti-NATO – ha dichiarato l’alleanza “obsoleta” nel gennaio 2017 – la NATO non è appassita durante il suo primo mandato, ma è cresciuta. Trump ha fatto entrare nell’alleanza due nuovi Paesi, il Montenegro e la Macedonia del Nord. Insieme al comportamento bellicoso della Russia, la continua messa in discussione da parte di Trump dell’impegno degli Stati Uniti nei confronti dell’Europa ha stimolato i Paesi europei ad aumentare leggermente le spese per la difesa.
La Russia ha gettato un’ombra sulla prima presidenza Trump. Il Cremlino si è intromesso nelle elezioni del 2016, cercando di far pendere la bilancia a favore di Trump. Scandali, cause giudiziarie e un’indagine di un procuratore indipendente hanno mantenuto la relazione tra Trump e la Russia nei titoli dei giornali. Alcune parti di questo spettacolo mediatico sono state coltivate da Trump, che ama fare la vittima, mentre altri aspetti sono stati alimentati dal sospetto, discusso all’infinito durante la sua presidenza, che Trump fosse un agente russo. In effetti, Trump è stato più amico di Putin di quanto non lo sia mai stato nessuno ai vertici della politica statunitense. Ma non si è mai verificato alcun cambiamento nelle relazioni degli Stati Uniti con la Russia: nessun accordo per accettare l’annessione della Crimea da parte della Russia, nessun accordo per porre fine alla guerra nell’Ucraina orientale alle condizioni della Russia, nessun accordo per espandere l’influenza della Russia sull’Europa. Trump non ha revocato le sanzioni contro la Russia imposte dalle precedenti amministrazioni presidenziali. Durante la sua presidenza, i legislatori repubblicani hanno votato per ampliarle.
Tra gli atti più significativi della presidenza Trump c’è stata l’assistenza militare letale fornita all’Ucraina. Le sue motivazioni erano tutt’altro che pure. Aiutare l’Ucraina con armi letali era qualcosa che il presidente Barack Obama si era rifiutato di fare, e Trump non è mai stato così felice come quando ha potuto rovesciare una politica dell’era Obama. Nel 2017, Trump ha dato il via libera agli aiuti militari letali all’Ucraina, tra cui i missili anticarro Javelin, un atto che riteneva positivo per l’industria della difesa statunitense. Nel 2019, ha bloccato le consegne mentre i suoi inviati sollecitavano il governo ucraino a infangare la reputazione di Biden. Ma alla fine gli aiuti hanno continuato ad arrivare. Nelle prime settimane dopo l’invasione russa del 2022, i sistemi anticarro Javelin avrebbero giocato un ruolo cruciale nella capacità dell’Ucraina di difendersi dall’avanzata della Russia verso Kiev.
COSTI DI TRANSAZIONE
Questi precedenti, tuttavia, dovrebbero fornire poche rassicurazioni. Un secondo mandato di Trump sarebbe quasi certamente più radicale. Trump e i suoi accoliti sanno bene come governare il ramo esecutivo. La sua squadra ha preparato una revisione del governo federale progettata per installare i lealisti di Trump in posti per lo più occupati, durante il suo primo mandato, da funzionari pubblici e incaricati apartitici che non avevano una forte affinità ideologica con il trumpismo. Gli elettori delle primarie repubblicane e i funzionari del partito si sono schierati a favore di Trump come candidato per il 2024, il che significa che i capricci e le idee di Trump, che possono cambiare di giorno in giorno, avrebbero maggiori probabilità di essere eseguiti se egli dovesse riprendere il potere.
Un secondo mandato di Trump dimostrerebbe che i principi alla base della politica estera degli Stati Uniti sono davvero cambiati. Con Trump incoronato come presunto candidato repubblicano alle presidenziali del 2024, questo cambiamento di percezione è già iniziato. La sua rielezione rappresenterebbe un cambiamento radicale nella politica interna ed estera: un allontanamento duraturo dalla costruzione di alleanze e dalla convinzione che gli Stati Uniti siano l’alleato naturale e il garante della sicurezza dell’Europa. Trump probabilmente perseguirebbe una serie caleidoscopica di partnership a breve termine, la maggior parte delle quali con Paesi extraeuropei e alcune con Paesi ostili all’Europa. Egli considera l’atlantismo come una sciocca preoccupazione dei democratici, e questo non può più essere inteso come un’anomalia temporanea. Al contrario, il capitolo iniziato nel 1945 si sarebbe chiuso. Diventerebbe storia. La Russia concluderebbe sicuramente che l’atlantismo è un punto di vista moribondo.
Il transazionalismo è stato l’unico filo conduttore coerente del primo mandato di Trump. Un secondo mandato di Trump si orienterebbe probabilmente su un transazionalismo meno contenuto, lasciando la politica estera americana subordinata all’interesse personale di Trump e ai suoi tentativi di dominare i cicli di notizie statunitensi in rapida evoluzione. Una caratteristica distintiva della prima presidenza Trump è stata l’assenza di guerre su larga scala in Europa o in Asia. Per quattro anni, la retorica incendiaria di Trump ha trovato poca carne al fuoco. Ma questa prospettiva globale è cambiata. Nel gennaio 2025, il miglior risultato che si potrebbe plausibilmente ottenere nella guerra tra Israele e Hamas sarebbe un cessate il fuoco nervoso. Non è da escludere che prima di allora scoppino crisi legate alla Corea del Nord o a Taiwan.
E soprattutto, la guerra in Ucraina quasi certamente non sarà finita. L’invasione dell’Ucraina da parte della Russia ha spinto gli europei a investire maggiormente nella propria difesa. Entro il prossimo anno, 18 Stati membri della NATO raggiungeranno finalmente una spesa per la difesa pari al 2% del PIL. Agli occhi di Trump, questi investimenti sono destinati a non essere all’altezza.
Le sue lamentele sul fatto che gli alleati europei “sono in ritardo” rispetto agli Stati Uniti nella spesa militare non sono mai state sincere. In realtà, egli non vede affatto il valore della partecipazione degli Stati Uniti alla NATO. Le sue bordate contro l’alleanza non riguardano solo disaccordi politici, ma sono anche teatro populista per il consumo interno. Se questo teatro sembrava essenzialmente innocuo nel suo primo mandato, sarà molto più pericoloso nei prossimi quattro anni. Un semplice cenno di approvazione verso le ambizioni destabilizzanti della Russia al di là dell’Ucraina potrebbe essere disastroso per l’Europa. Nel 2016, la Russia rappresentava una presenza militare indesiderata in Ucraina, ma i contorni delle sue ambizioni globali erano solo vagamente visibili. Ora, una Russia iperattiva a livello internazionale vuole rifare l’intera architettura di sicurezza dell’Europa attraverso la guerra.
ROULETTE RUSSA
Scrivendo su Foreign Affairs di febbraio, un gruppo di leader e analisti europei ha sostenuto che una seconda amministrazione Trump potrebbe avviare la transizione dell’Europa verso la piena autonomia strategica. I Paesi europei hanno la possibilità di emettere un debito congiunto per incrementare la produzione di difesa del continente, come hanno fatto durante la pandemia COVID-19. Ma tali sforzi, anche se tutte le parti necessarie li accettassero, richiederebbero tempo. L’Europa avrebbe bisogno di almeno un decennio per prepararsi a difendersi con successo contro una Russia che aumenta continuamente il suo budget per la difesa.
Trump potrebbe anche costringere i singoli Paesi europei ad andare per la loro strada invece di unire le forze, provocando un momento di divisione e di “ricerca del rifugio”. Rendendosi conto che gli Stati Uniti si stanno allontanando dall’Europa, ogni Paese europeo potrebbe reagire alla minaccia russa in modo diverso. Un secondo mandato di Trump potrebbe dividere l’Europa invece di rafforzarla, proprio l’esito che la Russia vorrebbe vedere.
Trump non può distruggere l’UE, ma può minare drasticamente la NATO. Non è necessario che si ritiri dall’alleanza, cosa che sarebbe disordinata dal punto di vista procedurale. Potrebbe riempire le posizioni di vertice con lealisti che disprezzano l’atlantismo, erodendo la fiducia degli alleati europei degli Stati Uniti. (Una di queste figure è Richard Grenell, suo ex ambasciatore in Germania, che potrebbe diventare Segretario di Stato). In qualità di presidente, Trump avrebbe il potere di ridurre il numero di truppe statunitensi di stanza in Europa e di minacciare che Washington potrebbe non onorare gli impegni assunti ai sensi dell’articolo 5. Il piacere che Trump prova nell’annullare le conquiste dei suoi predecessori è eloquente: si è divertito a ritirarsi dall’accordo con Obama sull’Iran e dagli accordi di Parigi sul clima del 2015. Nel 2025, Trump potrebbe cercare di annullare proprio i metodi che l’amministrazione Biden ha utilizzato per rassicurare l’Europa dopo l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia, come lo stazionamento di ulteriori truppe in Europa e l’aiuto a coprire i paesi europei che stavano fornendo attrezzature militari all’Ucraina.
Un secondo mandato di Trump renderebbe molto più facile per la Russia minare la NATO dall’interno.
L’invasione dell’Ucraina da parte della Russia non ha disturbato Trump. A volte la definisce una prova della debolezza americana, colpa diiden. Altre volte, invece, elogia l’aggressione di Putin. Piuttosto che ritirare immediatamente gli aiuti militari e di intelligence degli Stati Uniti dall’Ucraina, Trump potrebbe cercare di contrattare con Putin se pensa che la Russia possa offrirgli qualcosa in cambio, materialmente o politicamente: una “pace nel nostro tempo” per la quale potrebbe prendersi il merito o una proposta più banale come un prezzo del petrolio più basso. Trump potrebbe quindi affermare di stare difendendo il popolo americano. Potrebbe sostenere, in modo accurato o impreciso, che i soldi un tempo destinati all’Ucraina saranno spesi per mettere in sicurezza il confine meridionale degli Stati Uniti. Trump potrebbe anche cercare di usare gli aiuti statunitensi all’Ucraina come leva sull’Europa, da dare o togliere in proporzione a quanto l’Europa può dare agli Stati Uniti.
Nel complesso, un’Ucraina in guerra non ha nulla di concreto da offrire né alle aziende di Trump né alla sua posizione politica. Trump non crede che l’Ucraina aiuti gli Stati Uniti difendendosi, rafforzando la sicurezza europea o incrementando la produzione di armi statunitensi. Non ha argomenti sul valore intrinseco della sovranità, dell’integrità territoriale e della sicurezza europea dell’Ucraina. Per lui, questi principi sono solo materia di negoziazione.
Se il futuro dell’Ucraina dovesse diventare la merce di scambio di Trump, ciò potrebbe provocare una serie di effetti a catena sconvolgenti. Se la Russia consolida il suo controllo sull’Ucraina, un’incursione in Moldavia sarebbe una scelta naturale. Trump si preoccupa della Moldavia tanto quanto dell’Ucraina, cioè molto poco. La minaccia per gli Stati orientali dell’Europa aumenterebbe esponenzialmente. E se Trump togliesse il tappeto da sotto i piedi alla NATO, Putin potrebbe sviluppare ambizioni espansionistiche anche oltre la Moldavia e l’Ucraina. Potrebbe mettere alla prova la risolutezza della NATO lanciando incursioni non attribuite di truppe senza insegne, ad esempio, negli Stati baltici o in Polonia, non per conquistare il territorio della NATO, ma per instillare paura nei membri della NATO dimostrando che l’alleanza è vuota.
Senza il forte sostegno degli Stati Uniti alla NATO, tali mosse del Cremlino rappresenterebbero un terribile dilemma per Francia, Germania, Regno Unito e altri alleati della NATO. Per paura, alcuni Stati europei potrebbero essere tentati di placare la Russia invece di rispondere a queste incursioni con la forza militare. Paesi come l’Ungheria potrebbero addirittura schierarsi con la Russia pur rimanendo nella NATO, passando informazioni a Mosca, deridendo l’idea di un’alleanza unificata e intralciando le decisioni europee che si basano sul consenso. In questo modo, la Russia potrebbe minare la NATO dall’interno.
EFFETTI DI CARATTERE
Più probabile di un attacco diretto della Russia alla NATO sarebbe un accordo siglato da Trump che dia a Putin il controllo di ampie zone dell’Ucraina e, attraverso il ritiro delle truppe statunitensi di stanza in Europa, una voce non banale nella sicurezza europea. Con un accordo di questo tipo, Putin cercherebbe una partecipazione permanente alla sicurezza europea, riportando ad esempio la NATO alla sua configurazione del 1997, come ha chiesto nel dicembre 2021. Per aumentare la pressione sull’Europa, la Russia potrebbe anche minacciare attacchi nucleari contro l’Europa. Lo ha già fatto in passato. Questa volta, le sue minacce avrebbero un peso maggiore, perché l’Europa non potrebbe più dipendere dall’ombrello nucleare statunitense. Trump potrebbe quindi ricattare gli europei con l’influenza che ha acquisito sulla loro sicurezza, chiedendo che la protezione degli Stati Uniti sia pagata con concessioni sul commercio o sull’approccio dell’Europa alla Cina.
Trump non ha la pazienza di portare a termine la maggior parte dei suoi programmi diplomatici. La sua tendenza è quella di sommergere le sue reali intenzioni in una marea di dichiarazioni contraddittorie. È improbabile che riesca a imporre una nuova architettura di sicurezza europea o una soluzione alla guerra in Ucraina di sua iniziativa. Non ne ha la visione.
Tuttavia, i suoi piani saranno meno importanti del suo carattere. Profondamente amorale, Trump farà tutto ciò che pensa possa attirare l’attenzione, fargli guadagnare soldi o rafforzare il suo potere e la sua posizione. Poiché sarà più svincolato in un secondo mandato, poiché gli sforzi dei Paesi europei per rafforzarsi sono stati insufficienti e poiché l’audacia di Putin sta crescendo, in un batter d’occhio Trump potrebbe distruggere le relazioni transatlantiche. Se riuscisse a vendere come una vittoria la distruzione dei legami storici degli Stati Uniti con l’Europa, lo farebbe, lasciando gli ucraini e gli europei nei guai, improvvisamente vulnerabili alle ambizioni incontrollate della Russia. L’Europa si troverebbe intrappolata tra la Scilla di una Russia aggressiva e la Cariddi di Stati Uniti ambivalenti, incerti se preferire ignorare o sfruttare l’Europa. Non è una fantasia che, invece di una pace perpetua – e anzi, persino di una cortina di ferro – il caos possa nuovamente scendere su un continente fin troppo familiare con la guerra.
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Un rudere del panorama politico democratico-radicale statunitense che periodicamente viene accolto ed ospitato nelle pubblicazioni del “main stream” ufficiale. La tecnica è sempre quella del calderone indistinto utile a qualificare se stessi come unici oppositori qualificati. Non bisogna lasciarsi ingannare dalla costante riproposizione dell’ecumenismo dei diritti e dall’antagonismo globalista contro i soliti e scontati poteri forti economici. Tra le tante ignominie del “nostro” basterà ricordare la supina accettazione dei brogli ai suoi stessi danni perpetrati nelle primarie democratiche del 2015, l’ignavia con la quale accolse le denunce di irregolarità in proposito di Tulsi Gabbard, allora presidente del comitato elettorale del Partito Democratico, il sostegno patetico al proprio carnefice e secondino Hillary Clinton in nome della solidarietà di partito e della lotta al nemico comune Donald Trump per inquadrare la caratura reale del personaggio. Molto più importante il merito e la finalità dell’articolo, probabilmente propedeutico al tentativo di bloccare il probabile esodo verso MAGA, verso altri lidi o al minimo verso l’astensione di una parte della sua componente radicale e alla sollecitazione di un movimento dai nobili e sterili vessilli sotto i quali schierare stolti e mestatori pronti a destabilizzare possibili alternative politiche che dovessero minacciare le attuali leadership. Una ragione in più per spingersi ad una puntuale confutazione dei suoi argomenti, quantunque scontati nella modalità narrativa ed operativa. Una riproposizione nella quale rischia di ricadere lo stesso Robert Kennedy jr a dispetto del suo promettente inizio all’interno delle primarie democratiche, successivamente inopinatamente abbandonate. Giuseppe Germinario
Un fatto triste della politica di Washington è che alcune delle questioni più importanti per gli Stati Uniti e per il mondo sono raramente discusse in modo serio. Questo è vero soprattutto nel campo della politica estera. Per molti decenni c’è stato un “consenso bipartisan” sugli affari esteri. Tragicamente, questo consenso si è quasi sempre rivelato sbagliato. Che si tratti delle guerre in Vietnam, Afghanistan e Iraq, del rovesciamento di governi democratici in tutto il mondo o di mosse disastrose in materia di commercio, come l’ingresso nell’Accordo di libero scambio nordamericano e l’instaurazione di normali relazioni commerciali permanenti con la Cina, i risultati hanno spesso danneggiato la posizione degli Stati Uniti nel mondo, minato i valori professati dal Paese ed è stato disastroso per la classe operaia americana.
Questo schema continua oggi. Dopo aver speso miliardi di dollari per sostenere l’esercito israeliano, gli Stati Uniti, praticamente soli al mondo, difendono il governo estremista di destra del Primo Ministro Benjamin Netanyahu, che sta conducendo una campagna di guerra totale e di distruzione contro il popolo palestinese, che ha provocato la morte di decine di migliaia di persone – tra cui migliaia di bambini – e la morte per fame di altre centinaia di migliaia nella Striscia di Gaza. Nel frattempo, nella paura per la minaccia rappresentata dalla Cina e nella continua crescita del complesso militare industriale, è facile vedere che la retorica e le decisioni dei leader di entrambi i partiti principali sono spesso guidate non dal rispetto della democrazia o dei diritti umani, ma dal militarismo, dal pensiero di gruppo e dall’avidità e dal potere degli interessi corporativi. Di conseguenza, gli Stati Uniti sono sempre più isolati non solo dai Paesi più poveri del mondo in via di sviluppo, ma anche da molti dei loro alleati di lunga data nel mondo industrializzato.
Alla luce di questi fallimenti, è ormai tempo di riorientare radicalmente la politica estera americana. Per farlo, occorre riconoscere i fallimenti del consenso bipartisan del secondo dopoguerra e tracciare una nuova visione che metta al centro i diritti umani, il multilateralismo e la solidarietà globale.
Fin dai tempi della Guerra Fredda, i politici di entrambi i partiti principali hanno usato la paura e la menzogna per impelagare gli Stati Uniti in conflitti militari esteri disastrosi e non vincenti. I presidenti Johnson e Nixon inviarono quasi tre milioni di americani in Vietnam per sostenere un dittatore anticomunista in una guerra civile vietnamita, in base alla cosiddetta teoria del domino: l’idea che se un Paese fosse caduto in mano al comunismo, sarebbero caduti anche i Paesi circostanti. La teoria era sbagliata e la guerra fu un fallimento totale. Furono uccisi fino a tre milioni di vietnamiti e 58.000 truppe americane.
La distruzione del Vietnam non fu sufficiente per Nixon e il suo Segretario di Stato Henry Kissinger. Essi estesero la guerra alla Cambogia con un’immensa campagna di bombardamenti che uccise altre centinaia di migliaia di persone e alimentò l’ascesa del dittatore Pol Pot, il cui successivo genocidio uccise fino a due milioni di cambogiani. Alla fine, nonostante le enormi perdite e le ingenti spese, gli Stati Uniti persero una guerra che non avrebbe mai dovuto essere combattuta. Nel processo, il Paese ha gravemente danneggiato la propria credibilità all’estero e in patria.
Il bilancio di Washington nel resto del mondo non è stato molto migliore in questo periodo. In nome della lotta al comunismo e all’Unione Sovietica, il governo statunitense ha sostenuto colpi di stato militari in Iran, Guatemala, Repubblica Democratica del Congo, Repubblica Dominicana, Brasile, Cile e altri Paesi. Questi interventi erano spesso a sostegno di regimi autoritari che reprimevano brutalmente il proprio popolo e aggravavano corruzione, violenza e povertà. Washington deve ancora oggi fare i conti con le conseguenze di queste ingerenze, affrontando il profondo sospetto e l’ostilità di molti di questi Paesi, che complicano la politica estera statunitense e minano gli interessi americani.
Una generazione più tardi, dopo gli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, Washington ha ripetuto molti degli stessi errori. Il presidente George W. Bush ha impegnato quasi due milioni di truppe statunitensi e oltre 8.000 miliardi di dollari in una “guerra globale al terrorismo” e nelle catastrofiche guerre in Afghanistan e in Iraq. La guerra in Iraq, proprio come il Vietnam, è stata costruita su una vera e propria menzogna. “Non possiamo aspettare la prova finale, la pistola fumante che potrebbe presentarsi sotto forma di una nuvola a fungo”, aveva infamato Bush. Ma non c’era nessuna nuvola a fungo e non c’era nessuna pistola fumante, perché il dittatore iracheno Saddam Hussein non aveva armi di distruzione di massa. La guerra è stata osteggiata da molti alleati degli Stati Uniti e l’approccio unilaterale e autonomo dell’amministrazione Bush nel periodo precedente la guerra ha minato gravemente la credibilità americana e ha eroso la fiducia in Washington nel mondo. Nonostante ciò, la supermaggioranza in entrambe le camere del Congresso ha votato per autorizzare l’invasione del 2003.
La guerra in Iraq non è stata un’aberrazione. In nome della guerra globale al terrorismo, gli Stati Uniti hanno praticato la tortura, la detenzione illegale e le “consegne straordinarie”, catturando sospetti in tutto il mondo e trattenendoli per lunghi periodi nella prigione di Guantánamo Bay a Cuba e nei “siti neri” della CIA in tutto il mondo. Il governo statunitense ha attuato il Patriot Act, che ha portato a una sorveglianza di massa a livello nazionale e internazionale. I due decenni di combattimenti in Afghanistan hanno causato migliaia di morti o feriti tra le truppe statunitensi e centinaia di migliaia di vittime tra i civili afghani. Oggi, nonostante tutte queste sofferenze e spese, i Talebani sono tornati al potere.
Vorrei poter dire che l’establishment della politica estera di Washington ha imparato la lezione dopo i fallimenti della guerra fredda e della guerra globale al terrorismo. Ma, con poche eccezioni degne di nota, non è così. Nonostante la sua promessa di una politica estera “America first”, il presidente Donald Trump ha aumentato la guerra con i droni senza limiti in tutto il mondo, ha impegnato più truppe in Medio Oriente e in Afghanistan, ha aumentato le tensioni con la Cina e la Corea del Nord e ha quasi scatenato una guerra disastrosa con l’Iran. Ha riempito di armi alcuni dei tiranni più pericolosi del mondo, dagli Emirati Arabi Uniti all’Arabia Saudita. Sebbene il marchio di autocelebrazione e corruzione di Trump fosse nuovo, affondava le sue radici in decenni di politica statunitense che privilegiava interessi unilaterali a breve termine rispetto agli sforzi a lungo termine per costruire un ordine mondiale basato sul diritto internazionale.
E il militarismo di Trump non era affatto nuovo. Solo nell’ultimo decennio, gli Stati Uniti sono stati coinvolti in operazioni militari in Afghanistan, Camerun, Egitto, Iraq, Kenya, Libano, Libia, Mali, Mauritania, Mozambico, Niger, Nigeria, Pakistan, Somalia, Siria, Tunisia e Yemen. Le forze armate statunitensi mantengono circa 750 basi militari in 80 Paesi e stanno aumentando la loro presenza all’estero mentre Washington aumenta le tensioni con Pechino. Nel frattempo, gli Stati Uniti riforniscono l’Israele di Netanyahu con miliardi di dollari in finanziamenti militari mentre lui annienta Gaza.
La politica degli Stati Uniti nei confronti della Cina è un’altra dimostrazione del fallimento del pensiero di gruppo in politica estera, che inquadra le relazioni tra Stati Uniti e Cina come una lotta a somma zero. Per molti a Washington, la Cina è il nuovo spauracchio della politica estera, una minaccia esistenziale che giustifica bilanci del Pentagono sempre più alti. C’è molto da criticare nella storia della Cina: il furto di tecnologia, la soppressione dei diritti dei lavoratori e della stampa, l’enorme espansione dell’energia carbonifera, la repressione del Tibet e di Hong Kong, il comportamento minaccioso nei confronti di Taiwan e le politiche atroci nei confronti del popolo uiguro. Ma non ci sarà soluzione alla minaccia esistenziale del cambiamento climatico senza la cooperazione tra Cina e Stati Uniti, i due maggiori emettitori di carbonio al mondo. Non ci sarà nemmeno speranza di affrontare seriamente la prossima pandemia senza la cooperazione tra Stati Uniti e Cina. E invece di iniziare una guerra commerciale con la Cina, Washington potrebbe creare accordi commerciali reciprocamente vantaggiosi che vadano a beneficio dei lavoratori di entrambi i Paesi, non solo delle multinazionali.
Gli Stati Uniti, praticamente soli al mondo, difendono il governo estremista di destra di Netanyahu.
Gli Stati Uniti possono e devono ritenere la Cina responsabile delle sue violazioni dei diritti umani. Ma le preoccupazioni di Washington per i diritti umani sono piuttosto selettive. L’Arabia Saudita è una monarchia assoluta controllata da una famiglia che vale oltre mille miliardi di dollari. Non c’è nemmeno la pretesa di una democrazia: i cittadini non hanno il diritto di dissentire o di eleggere i propri leader. Le donne sono trattate come cittadini di seconda classe. I diritti degli omosessuali sono praticamente inesistenti. La popolazione immigrata in Arabia Saudita è spesso costretta a una moderna schiavitù e, di recente, sono state riportate notizie di uccisioni di massa di centinaia di migranti etiopi da parte delle forze saudite. Uno dei pochi dissidenti di spicco del Paese, Jamal Khashoggi, ha lasciato l’ambasciata saudita a pezzi in una valigia dopo essere stato ucciso da agenti sauditi in un attacco che, secondo le agenzie di intelligence statunitensi, è stato ordinato dal principe ereditario Mohammed bin Salman, il sovrano de facto dell’Arabia Saudita. Eppure, nonostante tutto ciò, Washington continua a fornire armi e sostegno all’Arabia Saudita, così come fa con Egitto, India, Israele, Pakistan ed Emirati Arabi Uniti, tutti Paesi che abitualmente calpestano i diritti umani.
Non sono solo l’avventurismo militare degli Stati Uniti e l’appoggio ipocrita ai tiranni ad essersi dimostrati controproducenti. Anche gli accordi commerciali internazionali stipulati da Washington negli ultimi decenni si sono rivelati controproducenti. Dopo che ai comuni cittadini americani è stato detto, anno dopo anno, quanto fossero pericolosi e terribili i comunisti della Cina e del Vietnam e come gli Stati Uniti dovessero sconfiggerli a qualunque costo, si è scoperto che le aziende americane avevano una prospettiva diversa. Le grandi multinazionali statunitensi hanno amato l’idea del “libero scambio” con questi Paesi autoritari e hanno accolto l’opportunità di assumere lavoratori impoveriti all’estero a una frazione dei salari che pagavano agli americani. Così, con il sostegno bipartisan e il tifo del mondo imprenditoriale e dei media mainstream, Washington ha concluso accordi di libero scambio con la Cina e il Vietnam.
I risultati sono stati disastrosi. Nei circa due decenni successivi a questi accordi, più di 40.000 fabbriche negli Stati Uniti hanno chiuso i battenti, circa due milioni di lavoratori hanno perso il posto di lavoro e la classe operaia americana ha subito una stagnazione salariale, anche se le imprese hanno guadagnato miliardi e gli investitori sono stati riccamente ricompensati. Oltre ai danni provocati in patria, questi accordi contenevano anche pochi standard per proteggere i lavoratori o l’ambiente, provocando impatti disastrosi oltreoceano. Il risentimento nei confronti di queste politiche commerciali da parte della classe operaia americana ha contribuito ad alimentare l’ascesa iniziale di Trump e continua ad avvantaggiarlo oggi.
La moderna politica estera americana non è sempre stata miope e distruttiva. Dopo la Seconda guerra mondiale, nonostante la guerra più sanguinosa della storia, Washington scelse di imparare la lezione degli accordi punitivi del primo dopoguerra. Invece di umiliare i nemici di guerra sconfitti, Germania e Giappone, i cui Paesi giacevano in rovina, gli Stati Uniti guidarono un massiccio programma di ripresa economica multimiliardario e aiutarono a convertire le società totalitarie in democrazie prospere. Washington ha guidato la fondazione delle Nazioni Unite e l’attuazione delle Convenzioni di Ginevra per evitare che gli orrori della Seconda Guerra Mondiale si ripetessero e per garantire che tutti i Paesi fossero tenuti a rispettare gli stessi standard in materia di diritti umani. Negli anni Sessanta, il Presidente John F. Kennedy lanciò i Corpi di Pace per sostenere l’istruzione, la salute pubblica e l’imprenditorialità in tutto il mondo, creando legami umani e promuovendo progetti di sviluppo locale. In questo secolo, Bush ha lanciato il President’s Emergency Plan for AIDS Relief, noto come PEPFAR, che ha salvato oltre 25 milioni di vite, principalmente nell’Africa subsahariana, e la President’s Malaria Initiative, che ha prevenuto oltre 1,5 miliardi di casi di malaria.
Se l’obiettivo della politica estera è quello di contribuire a creare un mondo pacifico e prospero, l’establishment della politica estera deve ripensare radicalmente i propri presupposti. Spendere trilioni di dollari in guerre infinite e contratti di difesa non risolverà la minaccia esistenziale del cambiamento climatico o la probabilità di future pandemie. Non servirà a sfamare i bambini affamati, a ridurre l’odio, a educare gli analfabeti o a curare le malattie. Non contribuirà a creare una comunità globale condivisa e a diminuire la probabilità di guerre. In questo momento cruciale della storia umana, gli Stati Uniti devono guidare un nuovo movimento globale basato sulla solidarietà umana e sui bisogni delle persone in difficoltà. Questo movimento deve avere il coraggio di affrontare l’avidità dell’oligarchia internazionale, in cui poche migliaia di miliardari esercitano un enorme potere economico e politico.
La politica economica è politica estera. Finché le società ricche e i miliardari avranno una morsa sui nostri sistemi economici e politici, le decisioni di politica estera saranno guidate dai loro interessi materiali, non da quelli della grande maggioranza della popolazione mondiale. Per questo gli Stati Uniti devono affrontare l’oltraggio morale ed economico di una disuguaglianza di reddito e di ricchezza senza precedenti, in cui l’1% più ricco del pianeta possiede più ricchezza del 99% inferiore – una disuguaglianza che permette ad alcune persone di possedere decine di case, aerei privati e persino intere isole, mentre milioni di bambini soffrono la fame o muoiono per malattie facilmente prevenibili. Gli americani devono guidare la comunità internazionale nell’eliminazione dei paradisi fiscali che permettono ai miliardari e alle grandi aziende di nascondere trilioni di ricchezza ed evitare di pagare la loro giusta quota di tasse. Ciò include sanzioni nei confronti dei Paesi che fungono da rifugi fiscali e l’utilizzo dell’importante influenza economica degli Stati Uniti per impedire l’accesso al sistema finanziario statunitense. Secondo la Rete per la Giustizia Fiscale, oggi si stima che tra i 21.000 e i 32.000 miliardi di dollari di attività finanziarie si trovino offshore nei paradisi fiscali. Questa ricchezza non porta alcun beneficio alle società. Non viene tassata e non viene nemmeno spesa: garantisce semplicemente che i ricchi diventino più ricchi.
Molti appaltatori della difesa vedono la guerra in Ucraina soprattutto come un modo per riempire le proprie tasche.
Washington dovrebbe sviluppare accordi commerciali equi che vadano a beneficio dei lavoratori e dei poveri di tutti i Paesi, non solo degli investitori di Wall Street. Ciò include la creazione di disposizioni forti e vincolanti in materia di lavoro e ambiente, con chiari meccanismi di applicazione, nonché l’eliminazione delle protezioni per gli investitori che rendono facile l’esternalizzazione dei posti di lavoro. Questi accordi devono essere negoziati con il contributo dei lavoratori, del popolo americano e del Congresso degli Stati Uniti, e non solo dei lobbisti delle grandi multinazionali, che attualmente dominano il processo di negoziazione commerciale.
Anche gli Stati Uniti devono tagliare le spese militari in eccesso e chiedere agli altri Paesi di fare altrettanto. Nel mezzo di enormi sfide ambientali, economiche e di salute pubblica, i principali Paesi del mondo non possono permettere che i grandi appaltatori della difesa facciano profitti da record mentre forniscono al mondo armi usate per distruggersi a vicenda. Anche senza spese supplementari, gli Stati Uniti prevedono di destinare quest’anno circa 900 miliardi di dollari alle forze armate, di cui quasi la metà andrà a un piccolo numero di appaltatori della difesa che sono già altamente redditizi.
Come la maggioranza degli americani, credo che sia nell’interesse vitale degli Stati Uniti e della comunità internazionale contrastare l’invasione illegale dell’Ucraina da parte del presidente russo Vladimir Putin. Ma molti appaltatori della difesa vedono la guerra soprattutto come un modo per riempire le proprie tasche. La RTX Corporation, ex Raytheon, ha aumentato i prezzi dei suoi missili Stinger di sette volte dal 1991. Oggi, sostituire ogni Stinger inviato in Ucraina costa agli Stati Uniti 400.000 dollari, un aumento di prezzo scandaloso che non si spiega nemmeno lontanamente con l’inflazione, l’aumento dei costi o i progressi della qualità. Questa avidità non costa solo ai contribuenti americani, ma anche alle vite degli ucraini. Quando gli appaltatori gonfiano i loro profitti, meno armi raggiungono gli ucraini in prima linea. Il Congresso deve porre un freno a questo tipo di profitto di guerra esaminando più attentamente i contratti, ritirando i pagamenti che si rivelano eccessivi e creando una tassa sui profitti imprevisti.
Nel frattempo, Washington dovrebbe smettere di minare le istituzioni internazionali quando le loro azioni non sono in linea con i suoi interessi politici a breve termine. È molto meglio che i Paesi del mondo discutano e discutano le loro differenze piuttosto che lanciare bombe o impegnarsi in conflitti armati. Gli Stati Uniti devono sostenere l’ONU pagando le proprie quote, impegnandosi direttamente nella riforma dell’ONU e sostenendo gli organismi dell’ONU come il Consiglio per i diritti umani. Gli Stati Uniti dovrebbero anche aderire alla Corte penale internazionale, invece di attaccarla quando emette verdetti che Washington considera scomodi. Il Presidente Joe Biden ha fatto la scelta giusta nel rientrare nell’Organizzazione Mondiale della Sanità. Ora gli Stati Uniti devono investire nell’OMS, rafforzare la sua capacità di rispondere rapidamente alle pandemie e collaborare con essa per negoziare un trattato internazionale sulle pandemie che dia priorità alle vite dei poveri e dei lavoratori di tutto il mondo, non ai profitti di Big Pharma.
I benefici di questo cambiamento nella politica estera supererebbero di gran lunga i costi. Un sostegno più coerente degli Stati Uniti ai diritti umani renderebbe più probabile che i cattivi attori affrontino la giustizia e meno probabile che commettano abusi dei diritti umani in primo luogo. Maggiori investimenti nello sviluppo economico e nella società civile farebbero uscire milioni di persone dalla povertà e rafforzerebbero le istituzioni democratiche. Il sostegno degli Stati Uniti a standard internazionali di lavoro equi aumenterebbe i salari di milioni di lavoratori americani e di miliardi di persone in tutto il mondo. Far pagare le tasse ai ricchi e ridurre i capitali offshore sbloccherebbe ingenti risorse finanziarie che potrebbero essere impiegate per rispondere alle esigenze globali e contribuire a ripristinare la fiducia dei cittadini nel fatto che le democrazie possono dare risultati.
Soprattutto, in quanto democrazia più antica e potente del mondo, gli Stati Uniti devono riconoscere che la nostra più grande forza come nazione non deriva dalla nostra ricchezza o dalla nostra potenza militare, ma dai nostri valori di libertà e democrazia. Le maggiori sfide del nostro tempo, dal cambiamento climatico alle pandemie globali, richiederanno cooperazione, solidarietà e azione collettiva, non il militarismo.
La vera sfida di Trump 2.0
Il mondo avrà bisogno di nuovi modi per affrontare le solite vecchie tattiche
Di Peter D. Feaver
19 febbraio 2024
https://www.foreignaffairs.com/united-states/real-challenge-trump-20
I commenti dell’ex presidente degli Stati Uniti Donald Trump sulla NATO all’inizio di febbraio hanno provocato un rimprovero insolitamente rapido da parte dei leader di tutto il mondo. Parlando a un comizio elettorale in South Carolina, Trump ha detto che, da presidente, avrebbe incoraggiato la Russia a “fare quello che diavolo vuole” a qualsiasi membro dell’alleanza che non spenda il 2% del PIL per la difesa, un obiettivo che tutti i membri della NATO hanno concordato nel 2014. Charles Michel, presidente del Consiglio europeo, ha definito l’osservazione “sconsiderata”. Il Segretario generale della NATO Jens Stoltenberg ha detto che “mina tutta la nostra sicurezza”. Il presidente degli Stati Uniti Joe Biden l’ha definita “antiamericana”.
L’apparente invito alla guerra è stato scioccante, ma il disprezzo di fondo per la NATO non è stato particolarmente sorprendente: Trump ha da tempo reso nota la sua insoddisfazione per gli altri membri della NATO. Inoltre, ha una storia di amicizia con i leader autoritari, forse nessuno più ardentemente del Presidente russo Vladimir Putin. Piuttosto che segnare una nuova indignazione, quindi, le chiacchiere di Trump sulla NATO sembravano sottolineare un punto più ampio sul suo possibile secondo mandato: avendo vissuto il Trump 1.0, tutti hanno un’idea abbastanza buona di ciò che potrebbe accadere nel 2.0, ma poiché le condizioni intorno a Trump sono cambiate, il 2.0 sarà un’esperienza molto più tumultuosa.
Trump non ha cambiato molto le sue idee da quando ha lasciato l’incarico, ma il suo ambiente, in patria e all’estero, è cambiato e forse anche la sua comprensione di come esercitare il potere esecutivo. La situazione di Washington è molto più pericolosa di quanto non fosse durante gli anni della sua amministrazione, con guerre multiple sul piatto, l’intensificarsi della rivalità tra grandi potenze e un ordine liberale che si sta sfilacciando. Inoltre, mentre è fuori dal potere, la squadra di Trump ha fatto il lavoro di transizione che non ha fatto la prima volta; sarà potenziata da un Partito Repubblicano trasformato e dotata di un elenco molto dettagliato di amici e nemici – e quindi sarà meglio posizionata per piegare la politica burocratica alla sua volontà. Gli Stati che potrebbero prosperare con un secondo mandato di Trump sono i rivali e gli avversari degli Stati Uniti, come la Cina e la Russia; quelli che probabilmente ne soffrirebbero sono i tradizionali amici degli Stati Uniti, come i Paesi europei, il Giappone e i partner dell’emisfero occidentale.
Naturalmente, le politiche precise di una futura amministrazione Trump sono impossibili da prevedere, anche perché avrebbero le caratteristiche di un presidente emotivo, indisciplinato e facilmente distraibile. Ma ci sono buone ragioni per pensare che Trump 2.0 sarebbe Trump 1.0 con gli steroidi. Il suo ritorno porterebbe a Stati Uniti più unilaterali, più distaccati e talvolta più aggressivi, meno impegnati a sostenere le strutture geopolitiche e i valori liberali che sono già sottoposti a crescenti pressioni.
A meno di un’impennata sorprendente dell’ambasciatore Nikki Haley, Trump è sulla buona strada per diventare il candidato repubblicano alla presidenza ed è testa a testa con il presidente Biden nei sondaggi nazionali. Dato che gli esperti di sicurezza nazionale compiono ogni giorno sforzi considerevoli per valutare le conseguenze di potenziali shock geopolitici che hanno una probabilità di gran lunga inferiore, è fondamentale cercare di pianificare un’altra Casa Bianca di Trump e comprendere le sfide che una tale amministrazione porrebbe agli affari internazionali.
NESSUN ADULTO NELLA STANZA
La visione generale di Trump sul mondo oggi è poco diversa da quella che aveva durante il suo primo mandato. A quanto pare, continua a credere che la rete di alleanze globali di Washington sia un ostacolo, non una risorsa; che distruggere i regimi commerciali globali sia la strada migliore per la sicurezza e la prosperità economica; che gli Stati Uniti abbiano più da guadagnare da alleanze diplomatiche con i dittatori che da relazioni profonde con alleati democratici di lunga data; e che una politica estera unilaterale e ipertransazionale sia il modo migliore per trattare sia con i nemici che con gli amici. Continua inoltre a confondere gli interessi degli Stati Uniti con i propri interessi, sia politici che economici.
Ciò che è cambiato è che i membri di una nuova amministrazione Trump saranno molto meno propensi a frenare i suoi peggiori impulsi. Nel primo mandato di Trump, molti dei membri più importanti della sua squadra di sicurezza nazionale, così come gli alleati repubblicani a Capitol Hill, avevano opinioni repubblicane più tradizionali. Quando Trump ha espresso il desiderio di andare in una direzione diversa, hanno avuto accesso e potere per spiegare perché questa potrebbe essere una cattiva idea, e spesso lo hanno convinto. Questo è ciò che si è verificato, ad esempio, nella revisione della strategia per l’Afghanistan del 2017. Altrettanto importante, per le molte questioni su cui Trump semplicemente non si impegna, i suoi tradizionali incaricati sono stati in grado di condurre una politica normale sotto il suo radar, come nel caso della Strategia di Difesa Nazionale del 2018. Infine, nei pochi settori in cui sono stati utilizzati rallentamenti e scorciatoie e altri normali espedienti burocratici per ostacolare una determinata politica trumpiana, la scarsità di veri guerrieri MAGA a ogni livello della burocrazia ha reso difficile per Trump esaudire i suoi capricci. È tutt’altro che chiaro che questa volta ci saranno tali guardrail.
Trump ha già sviluppato piani per intimidire la burocrazia riclassificando i dipendenti in modo da negare loro le tutele del servizio civile e rendere possibile il licenziamento in massa. I suoi alleati parlano di usare i poteri della presidenza per estirpare i membri delle forze armate che non mostrano una sufficiente inclinazione MAGA. Di certo Trump non ripeterà l’errore commesso al primo mandato di nominare alti funzionari e militari, come i generali in pensione Jim Mattis e John Kelly, che sono stati irremovibili nell’anteporre la loro fedeltà alla Costituzione alla fedeltà personale a Trump. E molti lealisti del MAGA che hanno servito nella prima amministrazione ora hanno una migliore comprensione delle burocrazie che un tempo li frustravano – e saranno meglio posizionati per attuare cambiamenti più radicali se dovessero riprendere il potere.
In teoria, il Congresso potrebbe ancora limitare un presidente distruttivo. Se i Democratici riuscissero a mantenere il controllo del Senato o a riprendere il controllo della Camera, sarebbero in grado di usare il potere della borsa per indirizzare ciò che il ramo esecutivo può o non può fare. Ma questi strumenti legislativi sono più deboli di quanto sembri. Il Congresso, ad esempio, ha approvato una legge che rende più difficile per un presidente ritirarsi formalmente dalla NATO. Ma la legge è di dubbia costituzionalità. E un presidente che semplicemente disconosce queste alleanze come questione politica – ad esempio, riducendo a zero il numero di truppe statunitensi dispiegate nella NATO o insistendo ad alta voce che non interverrà in difesa dei Paesi se la Russia li attacca – può effettivamente minare l’alleanza anche senza un ritiro formale degli Stati Uniti. Semplicemente, non c’è un modo valido per il Congresso di rendere la politica estera degli Stati Uniti a prova di Trump, dati i considerevoli poteri del ramo esecutivo. Trump si troverebbe inoltre di fronte a un Congresso meno incline a imporre tali vincoli, avendo acquisito la padronanza ideologica del Partito Repubblicano, le cui vecchie élite non possono più sostenere che il suo programma sia aberrante e debba essere contrastato.
Ma forse il motivo più importante per cui Trump 2.0 sarà diverso da Trump 1.0 sono i cambiamenti dell’ambiente geopolitico all’estero. Se tornasse nello Studio Ovale, Trump agirebbe in un mondo molto più disordinato. Nel 2017, Trump è entrato in carica mentre l’era post-Guerra Fredda stava finendo. C’erano tensioni con la Cina e guerre calde in Medio Oriente contro i Talebani e lo Stato Islamico, noto come ISIS, ma oggi la situazione è molto più grave. Ora si candida per un secondo mandato in mezzo a grandi guerre calde in Europa orientale e in Medio Oriente, a un crescente rischio di conflitto attraverso lo Stretto di Taiwan e nel Mar Cinese Meridionale, all’escalation delle tensioni con l’Iran e la Corea del Nord e ad altre crisi. Un mondo in disordine richiede un maggiore impegno internazionale e la leadership che Washington ha spesso fornito dal 1945, l’opposto di ciò che probabilmente otterrà con il ritorno di Trump.
PIÙ KABUKI, PIÙ CAOS
La politica estera di una seconda amministrazione Trump sarà probabilmente un insolito mix di continuità e cambiamento. Alcune delle sue politiche, in un primo momento, sembrerebbero differire da quelle di Biden solo per gradi. Trump intensificherebbe sicuramente la competizione economica con la Cina, anche se concentrandosi sulla riduzione del deficit commerciale bilaterale e sulla delocalizzazione delle catene di approvvigionamento critiche. Potrebbe annunciare un programma di “pace attraverso la forza” di stampo reaganiano che aumenti la spesa per la difesa degli Stati Uniti, un obiettivo che potrebbe dividere i falchi dalle colombe all’interno del Partito Democratico, proprio come gli aiuti all’Ucraina ora dividono gli internazionalisti dai neoisolazionisti all’interno del Partito Repubblicano.
Ma tali politiche sarebbero naturalmente accompagnate da un’interpretazione trumpiana. Un rafforzamento militare sarebbe probabilmente accompagnato da un’aggressiva politicizzazione delle forze armate, in quanto Trump cercherebbe di estirpare gli alti dirigenti che ritiene abbiano dimostrato una lealtà inadeguata nei suoi confronti in passato. La competizione economica con la Cina andrà probabilmente di pari passo con una rinnovata ricerca di un accordo commerciale “storico”, come quello che Trump ha cercato di ottenere, senza riuscirci, tra il 2017 e il 2020. E nel trattare con molti avversari, Trump ripiegherà ancora una volta su una strategia di competizione kabuki: retorica calda e tensioni crescenti, ma senza una politica coerente o un chiaro scopo strategico.
Cosa ancora più importante, Trump probabilmente perseguirebbe una versione più netta delle politiche della sua prima amministrazione. Come la sua campagna elettorale ha già chiarito, sembra certo che intensificherà i suoi attacchi alle alleanze statunitensi, in particolare alla NATO: l’ex consigliere per la sicurezza nazionale John Bolton ha avvertito che Trump si sarebbe ritirato dall’alleanza se avesse vinto un secondo mandato nel 2020. Indipendentemente dal fatto che Trump si spinga fino a questo punto, potrebbe facilmente, da solo, porre ulteriori condizioni all’effettiva partecipazione degli Stati Uniti alla NATO e alla partnership con gli alleati del trattato in Asia orientale, chiedere tributi finanziari esorbitanti agli altri Stati membri o semplicemente minare le relazioni all’interno di questi gruppi multilaterali alimentando le tensioni su questioni come la politica climatica e il commercio. Trump ha già proposto una tariffa universale, che farebbe a pezzi il regime commerciale internazionale esistente tassando unilateralmente tutte le importazioni negli Stati Uniti.
Alcune delle politiche di Trump differiranno da quelle di Biden solo di poco.
Nel frattempo, gli Stati europei che si trovano in prima linea nella NATO e i governi asiatici come Taiwan e la Corea del Sud dovranno fare i conti con uno Stato americano più transazionale e meno impegnato. Trump ha già ipotizzato di porre fine alla guerra in Ucraina in 24 ore, e il suo tentativo al primo mandato di tenere in ostaggio la sicurezza dell’Ucraina per perseguire una vendetta contro Biden potrebbe indicare la disponibilità a imporre a Kiev un accordo di pace sfavorevole. Trump sarebbe anche meno impegnato nella sicurezza di Taiwan. Se Pechino attacca l’isola, ha osservato una volta, “non c’è un cazzo di niente che possiamo fare”.
In generale, un’amministrazione Trump sembra destinata ad allontanarsi ulteriormente dal Medio Oriente. Poiché Trump non ha alcun interesse a garantire la sicurezza degli Stati Uniti nel mondo, la sua amministrazione sarebbe presumibilmente meno disposta a prendere provvedimenti, come ha fatto l’amministrazione Biden, insieme al Regno Unito, per proteggere le rotte di navigazione vitali dagli attacchi degli Houthi.
È difficile immaginare che l’amministrazione Trump si impegni come l’amministrazione Biden a raggiungere una pace stabile che tenga conto degli interessi sia israeliani che palestinesi. Il desiderio di un grande accordo con l’Arabia Saudita potrebbe spingere Trump ad affrontare la questione palestinese, che era fuori dal tavolo degli accordi di Abraham ma che non può essere ignorata dopo gli attacchi del 7 ottobre e la guerra a Gaza. Ci sono pochi scenari plausibili per un risultato favorevole in Medio Oriente e nessuno che non richieda un impegno significativo degli Stati Uniti. È quindi difficile capire come Trump potrebbe conciliare il suo sostegno a Israele con il desiderio di liberarsi degli impegni statunitensi in Medio Oriente.
Tuttavia, un secondo mandato di Trump comporterebbe probabilmente anche un’ulteriore incoerenza politica in Medio Oriente, poiché potrebbe anche essere disposto a combinare un ritiro dalla regione con qualche azione militare drammatica mentre esce dalla porta. Dato l’ordine di Trump di assassinare Qasem Soleimani, il capo del Corpo delle Guardie Rivoluzionarie iraniane, nel 2020 – una mossa rischiosa che molti nell’amministrazione temevano potesse innescare una spirale di escalation con Teheran – potrebbe dimostrarsi più disposto di quanto non lo sia stato Biden a condurre attacchi letali contro l’Iran e i suoi proxy se questi prendono di mira il personale statunitense, o a tornare a quella che l’amministrazione Trump ha definito una politica di “massima pressione” volta a ottenere un accordo nucleare migliore di quello ereditato nel 2017.
Una nuova amministrazione Trump quasi certamente declasserà ulteriormente la democrazia e i diritti umani come obiettivi politici. E così come Trump ha parlato all’infinito di migranti e della costruzione di un muro al confine con il Messico durante il suo primo mandato, probabilmente adotterà un approccio più estremo nel suo secondo: un confine più militarizzato e politiche più restrittive sui rifugiati, unite a un’intensificazione della guerra alla droga.
ABBRACCI, COPERTURE E ALTRI HACKING
Durante la prima amministrazione Trump, molti leader stranieri hanno sviluppato “trucchi Trump” per trattare con questo presidente così insolito. Il primo approccio consisteva nel nascondersi e nel coprirsi, una strategia che piaceva a Paesi come Francia e Germania che avevano più da perdere se Trump avesse smantellato l’ordine internazionale a guida americana. Così, il presidente francese Emmanuel Macron e la cancelliera tedesca Angela Merkel hanno cercato di mantenere una certa distanza da Washington per minimizzare i punti di attrito con Trump, ma allo stesso tempo hanno cercato di riempire il vuoto di leadership nelle istituzioni transatlantiche e di affermare un ruolo maggiore per organismi come l’Unione Europea. Sebbene abbiano evitato una vera e propria crisi transatlantica, non hanno potuto impedire a Trump di scatenare numerosi insulti e schermaglie diplomatiche che sono state in qualche modo mitigate dalle rassicurazioni delle fazioni più favorevoli all’amministrazione Trump e dei repubblicani al Congresso. Inoltre, non disponevano dell’intera gamma di strumenti – militari, politici, economici e diplomatici – per compensare l’abdicazione di Trump al tradizionale ruolo di leadership dell’America.
Il secondo approccio per affrontare Trump prevedeva l’abbraccio e l’assecondamento, una strategia che faceva appello a leader con personalità ben assortite a quelle di Trump. Il primo ministro britannico Boris Johnson si è adoperato per adulare Trump e per accarezzare il suo ego, al fine di migliorare le relazioni. Allo stesso modo, il primo ministro giapponese Shinzo Abe ha fatto di tutto per corteggiare Trump, regalandogli persino un golf club placcato in oro dopo la sua vittoria elettorale nel novembre 2016. Questi sforzi hanno dato i loro frutti: Il Giappone è andato meglio di altri alleati degli Stati Uniti nell’Asia-Pacifico durante la presidenza di Trump e Trump non ha riservato a Johnson il trattamento di prepotenza riservato al suo predecessore. Tuttavia, pochi altri leader stranieri hanno avuto il mix di audacia e sostegno interno per rischiare un simile approccio.
Un terzo approccio prevedeva emulazione ed emolumenti per entrare nelle sue grazie. Questa tattica è piaciuta ai leader che condividono le inclinazioni autoritarie di Trump e comprendono il suo bisogno di risultati apparentemente spettacolari: Viktor Orban in Ungheria, Recep Tayyip Erdogan in Turchia, Mohammed bin Salman in Arabia Saudita e persino Benjamin Netanyahu in Israele. Il risultato diplomatico più significativo di Trump, gli accordi di Abraham, ha mostrato le possibilità e i limiti di questo approccio. Netanyahu è riuscito a convincere l’amministrazione Trump a mediare un accordo – la normalizzazione tra Israele e diversi Stati arabi – che è stato a lungo immaginato come una parte cruciale di un accordo di pace globale in Medio Oriente, ma la variante di Trump non prevedeva che Israele facesse alcuna delle concessioni richieste o che riconoscesse la questione palestinese. Questa strategia sembrava funzionare meglio di quanto ci si aspettasse, finché Hamas non l’ha mandata all’aria con il suo feroce attacco terroristico del 7 ottobre contro Israele. (Probabilmente, l’approccio di emulazione e di emolumenti ha funzionato anche per la Russia, anche se in quel caso era chiaro che Putin era il leader da corteggiare e Trump quello che lo faceva).
I governi che hanno adottato una posizione dura sono stati spesso in grado di fare affari con Trump.
Infine, un quarto approccio adottato da alcuni leader stranieri è stato quello di mantenere una posizione avversaria e sfidare Trump a mettere in pratica le sue minacce. I Paesi che hanno causato più problemi a Trump (Iran, Corea del Nord, Venezuela) hanno tutti perseguito questa linea in qualche misura. Sebbene ciascuno di essi abbia ricevuto alcune delle forme più intense di diplomazia coercitiva da parte di Trump – nel caso dell’Iran, fino all’uccisione mirata di Soleimani nel gennaio 2020 – tutti hanno concluso il primo mandato di Trump in una posizione di sfida più forte, non avendo fatto concessioni significative alle sue richieste. Probabilmente, questo è l’approccio su cui si è basata anche la Cina, soprattutto quando Trump ha iniziato a inasprire la guerra dei dazi.
Da questo record emergono diverse lezioni. Abbracciare, assecondare ed emulare può essere umiliante, perché il comportamento erratico di Trump richiede frequenti cambi di rotta. Inoltre, potrebbe non funzionare nel lungo periodo: Il Giappone ha dovuto affrontare la richiesta di quadruplicare la somma di denaro pagata per compensare il costo di ospitare le forze statunitensi, nonostante l’ardente corteggiamento di Abe nei confronti di Trump. La copertura e la clandestinità sono una strategia praticabile solo per gli Stati i cui interessi non sono molto influenzati dal potere degli Stati Uniti o che possono plausibilmente compensare il disimpegno degli Stati Uniti dalle strutture di alleanza esistenti. Al momento, solo la Cina ha il potenziale per riempire il vuoto di potere lasciato dagli Stati Uniti, che hanno smesso di svolgere il loro tradizionale ruolo geopolitico di punto focale per le alleanze, ma l’economia statunitense rimane troppo importante per la prosperità della Cina per rendere praticabile una vera strategia di occultamento e copertura.
D’altra parte, i governi come la Cina che hanno adottato una posizione negoziale dura sono stati spesso in grado di fare affari con Trump a loro vantaggio. Questo perché Trump si è dimostrato così desideroso di un accordo da minare la sua stessa leva negoziale: l’accordo che Trump stava disperatamente cercando di finalizzare con la Cina all’inizio del 2020 avrebbe offerto pochi benefici, a parte un aumento a breve termine delle esportazioni di soia. Infine, i leader che hanno sfidato apertamente Trump hanno sopportato molte tensioni, ma di solito ne sono usciti con i loro interessi intatti. Ciò è stato particolarmente vero per gli Stati che condividevano il disprezzo di Trump per l’ordine internazionale liberale. Persino il gruppo terroristico ISIS ha visto risultati positivi nel tenere duro: Trump ha interrotto bruscamente la lotta contro l’ISIS prima che fosse raggiunta una vittoria decisiva, l’equivalente del lancio della palla sulla linea delle cinque iarde.
EVITARE UNA SCONFITTA
Per gli alleati degli Stati Uniti, ci sono molte ragioni per cui sarà più difficile affrontare Trump durante un secondo mandato che durante il primo. Innanzitutto, sarà molto più difficile sostenere che Trump sia un’aberrazione rispetto al modello tradizionale di leadership degli Stati Uniti. Allo stesso tempo, la maggior parte degli alleati liberaldemocratici troverà sgradevole avvolgere le buone politiche in emolumenti cattivi ma esigenti per convincere Trump a seguirle. Poiché i repubblicani tradizionali che occupano posti chiave sono molto meno numerosi, i governi stranieri avrebbero pochi sostenitori e partner all’interno dell’amministrazione che li aiutino a mitigare gli impulsi anti-ali di Trump. Ciò lascerebbe molti alleati liberali impegnati a preservare il maggior numero possibile di vantaggi del vecchio sistema internazionale basato sulle regole, senza che il potere degli Stati Uniti li sostenga. Di conseguenza, una seconda presidenza Trump potrebbe approfondire la regionalizzazione, includendo, ad esempio, una maggiore cooperazione tra Giappone e Australia o tra Regno Unito e Paesi dell’Europa orientale, ma senza gli Stati Uniti come connettore diplomatico e militare. Francia e Germania potrebbero tentare di rilanciare una versione della visione di Macron di un sistema di sicurezza a guida europea, nonostante le prospettive non siano migliori di prima.
Paradossalmente, se la diagnosi di Trump sull’ordine internazionale è corretta – cioè se tutti i benefici dell’ordine guidato dagli Stati Uniti possono essere preservati senza la leadership americana se gli alleati smettono di fare il free-riding – allora le conseguenze di una restaurazione di Trump sarebbero gestibili. È possibile che una combinazione di altre medie potenze che si facciano avanti e perseguano una copertura prudente possa essere sufficiente a tenere insieme l’ordine esistente, almeno per un certo periodo. Ma una ritirata degli Stati Uniti guidata da Trump potrebbe rapidamente trasformarsi in una disfatta, con il crollo dell’ordine che per quasi 80 anni ha garantito una relativa prosperità globale senza una conflagrazione tra grandi potenze. Molto dipenderebbe dal vantaggio che avversari tradizionali come Cina e Russia cercheranno di ottenere, e quanto velocemente.
Come nella prima presidenza Trump, i maggiori beneficiari di una seconda presidenza saranno probabilmente gli avversari degli Stati Uniti, perché avranno una serie di nuove opportunità per sconvolgere l’ordine esistente. La Cina potrebbe sfruttare il fatto che Trump non si preoccupa di difendere Taiwan e perseguire un’azione rapida per riconquistare la provincia “ribelle”. Il leader cinese Xi Jinping potrebbe sedersi e lasciare che Trump incendi le alleanze statunitensi in Asia a vantaggio della Cina in un secondo momento. Putin potrebbe assecondare l’accordo di “pace” proposto da Trump sull’Ucraina come modo per far sì che l’Occidente santifichi i suoi guadagni a spese dell’Ucraina. Potrebbe anche fare ostruzionismo nella speranza che Trump interrompa del tutto gli aiuti all’Ucraina, lasciando la Russia libera di marciare ancora una volta su Kiev. Indipendentemente dalla strada scelta, gli avversari potranno probabilmente contare su Trump come strumento utile nei loro sforzi per minare il tradizionale sistema di alleanze guidato dagli Stati Uniti, che è stato a lungo il principale limite al loro potere.
Anche un altro paniere di Stati, alleati arretrati e partner ipertransazionali, accoglierà con favore una replica di Trump. Se l’assediato Netanyahu è ancora aggrappato al potere dopo l’insediamento di Trump, la promessa di quest’ultimo di sostenere incondizionatamente Israele potrebbe servire come ancora di salvezza per evitare di dover rendere conto della sua catastrofica gestione della sicurezza israeliana. I regimi arabi che hanno contribuito alla realizzazione degli Accordi di Abraham probabilmente accoglieranno con favore il ritorno della diplomazia transazionale, anche se potrebbero essere molto meno propensi a perseguire ulteriori accordi di normalizzazione in assenza di un piano di pace palestinese realizzabile. Anche i leader populisti in Argentina, Ungheria e forse anche in India apprezzerebbero la copertura fornita da una nuova presidenza Trump nei loro sforzi di resistere alle pressioni internazionali per sostenere i diritti delle minoranze.
Nel complesso, queste diverse reazioni al ritorno di Trump alla Casa Bianca porterebbero a un sistema internazionale altamente volatile, caratterizzato da una straordinaria instabilità geopolitica e da un vuoto di potere al suo centro. In una ritirata caotica degli Stati Uniti, gli alleati e i partner tradizionali di Washington rimarrebbero per lo più senza approcci praticabili per gestire le loro relazioni. E gli avversari tradizionali avrebbero il sopravvento nei loro rapporti con gli Stati Uniti. Uno degli interrogativi più interessanti nelle relazioni internazionali contemporanee è quanto l’ordine internazionale esistente sia in grado di resistere: quanto a lungo possa continuare a funzionare senza l’impegno attivo e costruttivo della potenza più forte del mondo. Dal 1945, la risposta a questa domanda è sconosciuta. Se Trump vincerà a novembre, tuttavia, il mondo potrebbe scoprirlo rapidamente.
Il mancato sostegno del Congresso degli Stati Uniti all’Ucraina ha lasciato molti senza parole. E l’avvertimento di Trump che avrebbe “incoraggiato” la Russia a “fare quello che diavolo vuole” a un alleato che non aveva “pagato”, suona ancora forte.
Mentre un ministro della Difesa mi ha chiesto: “Non capisce il valore degli alleati?”. (“Temo di no”, ho risposto), molti altri stanno finalmente cominciando a fare i conti con la possibilità che il prossimo gennaio potrebbero trovarsi da soli.
Gli alleati dell’Europa dell’Est stanno già aumentando la spesa per la difesa fino al 3% del PIL e oltre, e l’Europa della NATO nel suo complesso spenderà quest’anno 380 miliardi di dollari, pari al 2% del PIL complessivo, per la difesa.
Tuttavia, anche se questa cifra è di gran lunga superiore a quella che la Russia spende per la difesa – anche se la sua economia si è trasformata in un’economia di guerra e il Paese ora dedica quasi il 10% del PIL alla sua macchina da guerra – ci vorrà del tempo prima che la spesa dell’Europa si trasformi in capacità reali. Ad esempio, la Polonia spenderà per la difesa, in percentuale del PIL, più di qualsiasi altro Paese della NATO, compresi gli Stati Uniti, ma i Patriot, i jet F35, gli elicotteri Apache e altre attrezzature avanzate non saranno operativi prima della fine del decennio.
Poi, ci sono i problemi di produzione. Attualmente, più Paesi producono diversi tipi di proiettili d’artiglieria da 155 millimetri per diversi tipi di lanciatori, molti dei quali sono incompatibili tra loro per scoraggiare la concorrenza straniera. Questa situazione deve ora cambiare.
In linea con ciò, la Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha promesso una serie di idee politiche per garantire che gli europei spendano di più – e spendano in modo più produttivo. Ha anche promesso di incoraggiare una migliore cooperazione nominando un commissario per la difesa se sarà rieletta quest’anno.
Non sarà facile “rendere a prova di Trump” la NATO e la difesa europea, come si suol dire. Ma molti ora riconoscono che deve essere fatto. Anche se Biden sarà rieletto, gli europei sono sempre più consapevoli che l’era dei presidenti transatlantici forti potrebbe volgere al termine.
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Spionaggio e statistica
Trasformare la CIA in un’epoca di concorrenza
Di William J. Burns
30 gennaio 2024
William Burns testimonia al Senato degli Stati Uniti, febbraio 2021
Burns testimonia al Senato degli Stati Uniti, febbraio 2021
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Per tutto il tempo in cui i Paesi si sono tenuti segreti l’un l’altro, hanno cercato di rubarseli a vicenda. Lo spionaggio è stato e continuerà a essere parte integrante della politica statale, anche se le sue tecniche si evolvono continuamente. Le prime spie americane hanno trascorso la guerra rivoluzionaria utilizzando codici cifrati, reti di corrieri clandestini e inchiostro invisibile per corrispondere tra loro e con gli alleati stranieri. Nella Seconda guerra mondiale, il campo emergente dell’intelligence dei segnali ha contribuito a scoprire i piani di guerra giapponesi. Durante l’inizio della Guerra Fredda, le capacità di intelligence degli Stati Uniti sono letteralmente salite nella stratosfera, con l’avvento dell’U-2 e di altri aerei spia ad alta quota che potevano fotografare le installazioni militari sovietiche con una chiarezza impressionante.
Le semplici stelle incise sul muro commemorativo della sede centrale della CIA a Langley, in Virginia, onorano i 140 funzionari dell’agenzia che hanno dato la vita per servire il loro Paese. Il monumento ricorda in modo indelebile gli innumerevoli atti di coraggio. Tuttavia, questi casi di eroismo e i molti successi silenziosi della CIA rimangono molto meno noti al pubblico americano rispetto agli errori che talvolta hanno macchiato la storia dell’agenzia. La prova decisiva per l’intelligence è sempre stata quella di anticipare e aiutare i responsabili politici a gestire i profondi cambiamenti nel panorama internazionale, quei momenti di plastica che si presentano solo poche volte ogni secolo.
Come ha ribadito il presidente Joe Biden, gli Stati Uniti si trovano oggi di fronte a uno di quei rari momenti, tanto importanti quanto l’alba della Guerra Fredda o il periodo successivo all’11 settembre. L’ascesa della Cina e il revanscismo della Russia pongono sfide geopolitiche scoraggianti in un mondo di intensa competizione strategica, in cui gli Stati Uniti non godono più di un primato incontrastato e in cui si moltiplicano le minacce climatiche esistenziali. A complicare ulteriormente le cose c’è una rivoluzione tecnologica ancora più ampia della rivoluzione industriale o dell’inizio dell’era nucleare. Dai microchip all’intelligenza artificiale fino all’informatica quantistica, le tecnologie emergenti stanno trasformando il mondo, compresa la professione dell’intelligenza. Per molti versi, questi sviluppi rendono il lavoro della CIA più difficile che mai, fornendo agli avversari nuovi potenti strumenti per confonderci, eluderci e spiarci.
Rimanete informati.
Analisi approfondite con cadenza settimanale.
Tuttavia, per quanto il mondo stia cambiando, lo spionaggio rimane un’interazione tra esseri umani e tecnologia. Continueranno ad esserci segreti che solo gli uomini possono raccogliere e operazioni clandestine che solo gli uomini possono condurre. I progressi tecnologici, in particolare nell’intelligence dei segnali, non hanno reso irrilevanti queste operazioni umane, come alcuni hanno previsto, ma hanno invece rivoluzionato la loro pratica. Per essere un servizio di intelligence efficace nel ventunesimo secolo, la CIA deve fondere la padronanza delle tecnologie emergenti con le capacità umane e l’audacia individuale che sono sempre state al centro della nostra professione. Ciò significa dotare gli agenti operativi degli strumenti e delle tecniche per condurre lo spionaggio in un mondo di costante sorveglianza tecnologica, e dotare gli analisti di sofisticati modelli di intelligenza artificiale in grado di digerire enormi quantità di informazioni aperte e acquisite clandestinamente, in modo da poter esprimere i migliori giudizi umani.
Allo stesso tempo, sta cambiando anche l’uso che la CIA fa delle informazioni raccolte. La “declassificazione strategica”, ovvero la divulgazione pubblica intenzionale di alcuni segreti per indebolire i rivali e radunare gli alleati, è diventata uno strumento ancora più potente per i responsabili politici. Usarlo non significa mettere a repentaglio le fonti o i metodi usati per raccogliere l’intelligence, ma significa resistere con giudizio all’impulso riflessivo di tenere tutto riservato. La comunità di intelligence statunitense sta anche imparando il valore crescente della diplomazia dell’intelligence, acquisendo una nuova comprensione di come i suoi sforzi per sostenere gli alleati e contrastare i nemici possano sostenere i responsabili politici.
Questo è un periodo di sfide storiche per la CIA e per l’intera professione dell’intelligence, con cambiamenti geopolitici e tecnologici che rappresentano una prova mai affrontata prima. Il successo dipenderà dalla fusione dell’intelligence umana tradizionale con le tecnologie emergenti in modi creativi. In altre parole, sarà necessario adattarsi a un mondo in cui l’unica previsione sicura sul cambiamento è che esso accelererà.
PUTIN INDIETRO
L’era post-Guerra Fredda si è conclusa definitivamente nel momento in cui la Russia ha invaso l’Ucraina nel febbraio 2022. Ho trascorso gran parte degli ultimi vent’anni a cercare di capire la combinazione infiammabile di rancore, ambizione e insicurezza che il presidente russo Vladimir Putin incarna. Una cosa che ho imparato è che è sempre un errore sottovalutare la sua fissazione per il controllo dell’Ucraina e delle sue scelte. Senza questo controllo, egli ritiene che sia impossibile per la Russia essere una grande potenza o per lui essere un grande leader russo. Questa tragica e brutale fissazione ha già portato vergogna alla Russia e ha messo in luce le sue debolezze, dalla sua economia unidimensionale alla sua gonfiata abilità militare al suo sistema politico corrotto. L’invasione di Putin ha anche suscitato una determinazione e una risolutezza mozzafiato da parte del popolo ucraino. Ho visto il loro coraggio in prima persona durante i frequenti viaggi di guerra in Ucraina, punteggiati dai raid aerei russi e dalle immagini vivide della tenacia e dell’ingegno ucraini sul campo di battaglia.
La guerra di Putin è già stata un fallimento per la Russia a molti livelli. Il suo obiettivo originario di conquistare Kiev e sottomettere l’Ucraina si è rivelato sciocco e illusorio. Le sue forze armate hanno subito danni immensi. Almeno 315.000 soldati russi sono stati uccisi o feriti, due terzi dell’inventario di carri armati russi di prima della guerra sono stati distrutti e il vantato programma di modernizzazione militare di Putin, durato decenni, è stato svuotato. Tutto questo è il risultato diretto del valore e dell’abilità dei soldati ucraini, sostenuti dal supporto occidentale. Nel frattempo, l’economia russa sta subendo contraccolpi a lungo termine e il Paese sta segnando il suo destino di vassallo economico della Cina. Le ambizioni smisurate di Putin si sono ritorte contro anche in un altro modo: hanno spinto la NATO a diventare più grande e più forte.
Lo spionaggio rimane un’interazione tra esseri umani e tecnologia.
Anche se la morsa repressiva di Putin non sembra destinata a indebolirsi presto, la sua guerra in Ucraina sta silenziosamente corrodendo il suo potere in patria. L’ammutinamento di breve durata lanciato lo scorso giugno dal leader mercenario Yevgeny Prigozhin ha offerto uno sguardo ad alcune delle disfunzioni che si nascondono dietro l’immagine di controllo accuratamente lucidata di Putin. Per un leader che si è faticosamente costruito una reputazione di arbitro dell’ordine, Putin è apparso distaccato e indeciso mentre gli ammutinati di Prigozhin si facevano strada verso Mosca. Per molti membri dell’élite russa, la domanda non era tanto se l’imperatore non avesse i vestiti, quanto piuttosto perché ci stesse mettendo così tanto a vestirsi. L’apostolo della vendetta per eccellenza, Putin alla fine ha regolato i conti con Prigozhin, che è stato ucciso in un incidente aereo sospetto due mesi dopo l’inizio della sua ribellione. Ma la critica pungente di Prigozhin alle menzogne e agli errori militari alla base della guerra di Putin, e alla corruzione al centro del sistema politico russo, non scomparirà presto.
Quest’anno sarà probabilmente un anno duro sul campo di battaglia in Ucraina, una prova di resistenza le cui conseguenze andranno ben oltre l’eroica lotta del Paese per sostenere la propria libertà e indipendenza. Mentre Putin rigenera la produzione di difesa russa – con componenti critici provenienti dalla Cina, nonché armi e munizioni dall’Iran e dalla Corea del Nord – continua a scommettere che il tempo è dalla sua parte, che può ridurre l’Ucraina e logorare i suoi sostenitori occidentali. La sfida dell’Ucraina è quella di scalfire l’arroganza di Putin e dimostrare l’alto costo per la Russia di un conflitto continuo, non solo facendo progressi in prima linea, ma anche lanciando attacchi più profondi alle sue spalle e guadagnando costantemente terreno nel Mar Nero. In questo contesto, Putin potrebbe tornare a lanciare sciabolate nucleari e sarebbe sciocco escludere del tutto i rischi di escalation. Ma sarebbe altrettanto sciocco lasciarsi intimidire inutilmente da questi rischi.
La chiave del successo sta nel preservare gli aiuti occidentali all’Ucraina. Con meno del cinque per cento del bilancio della difesa degli Stati Uniti, si tratta di un investimento relativamente modesto con importanti ritorni geopolitici per gli Stati Uniti e notevoli ritorni per l’industria americana. Mantenere il flusso di armi metterà l’Ucraina in una posizione più forte se dovesse emergere un’opportunità di negoziati seri. Offre la possibilità di assicurare una vittoria a lungo termine per l’Ucraina e una perdita strategica per la Russia; l’Ucraina potrebbe salvaguardare la propria sovranità e ricostruirsi, mentre la Russia sarebbe lasciata a fare i conti con i costi duraturi della follia di Putin. Per gli Stati Uniti abbandonare il conflitto in questo momento cruciale e interrompere il sostegno all’Ucraina sarebbe un autogol di proporzioni storiche.
IL GIOCO DI POTERE DI XI
Nessuno più dei leader cinesi sta osservando da vicino il sostegno degli Stati Uniti all’Ucraina. La Cina rimane l’unico rivale degli Stati Uniti con l’intento di rimodellare l’ordine internazionale e il potere economico, diplomatico, militare e tecnologico per farlo. La trasformazione economica del Paese negli ultimi cinque decenni è stata straordinaria. È una trasformazione per la quale il popolo cinese merita grande credito e che il resto del mondo ha ampiamente sostenuto nella convinzione che una Cina prospera sia un bene globale. Il problema non è l’ascesa della Cina in sé, ma le azioni minacciose che la accompagnano sempre più spesso. Il leader cinese, Xi Jinping, ha iniziato il suo terzo mandato presidenziale con più potere di qualsiasi altro suo predecessore dopo Mao Zedong. Invece di usare questo potere per rafforzare e rivitalizzare il sistema internazionale che ha permesso la trasformazione della Cina, Xi sta cercando di riscriverlo. Nella professione dell’intelligence, studiamo attentamente ciò che dicono i leader. Ma prestiamo ancora più attenzione a ciò che fanno. La crescente repressione di Xi in patria e la sua aggressività all’estero, dalla partnership “senza limiti” con Putin alle minacce alla pace e alla stabilità nello Stretto di Taiwan, sono impossibili da ignorare.
Ma anche l’impatto della solidarietà occidentale sul calcolo di Xi circa i rischi di usare la forza contro Taiwan, che ha eletto un nuovo presidente, Lai Ching-te, a gennaio. Per Xi, un uomo incline a vedere gli Stati Uniti come una potenza in declino, la leadership americana in Ucraina è stata sicuramente una sorpresa. La volontà degli Stati Uniti di infliggere e assorbire il dolore economico per contrastare l’aggressione di Putin – e la sua capacità di radunare gli alleati per fare lo stesso – ha contraddetto fortemente la convinzione di Pechino che l’America fosse in declino terminale. Più vicino alle coste cinesi, la resilienza della rete americana di alleati e partner nell’Indo-Pacifico ha avuto un effetto di ammorbidimento sul pensiero di Pechino. Uno dei modi più sicuri per riaccendere la percezione cinese dell’incoscienza americana e alimentare l’aggressività cinese sarebbe quello di abbandonare il sostegno all’Ucraina. Il mantenimento del sostegno materiale all’Ucraina non va a scapito di Taiwan, ma invia un importante messaggio di determinazione degli Stati Uniti che aiuta Taiwan.
La competizione con la Cina si svolge sullo sfondo di una forte interdipendenza economica e di legami commerciali tra questo Paese e gli Stati Uniti. Tali legami sono stati molto utili ai due Paesi e al resto del mondo, ma hanno anche creato vulnerabilità critiche e seri rischi per la sicurezza e la prosperità americana. La pandemia COVID-19 ha reso evidente a tutti i governi il pericolo di dipendere da un solo Paese per le forniture mediche salvavita, così come la guerra della Russia in Ucraina ha reso evidente all’Europa il rischio di dipendere da un solo Paese per l’energia. Nel mondo di oggi, nessun Paese vuole trovarsi alla mercé di un unico fornitore di minerali e tecnologie critiche, soprattutto se questo fornitore è intenzionato ad armare queste dipendenze. Come hanno sostenuto i politici americani, la risposta migliore è quella di “de-rischiare” e diversificare in modo ragionevole, garantendo le catene di approvvigionamento degli Stati Uniti, proteggendo il loro vantaggio tecnologico e investendo nella loro capacità industriale.
In questo mondo volatile e diviso, il peso del “mezzo di copertura” sta crescendo. Democrazie e autocrazie, economie sviluppate e in via di sviluppo e Paesi del Sud globale sono sempre più intenzionati a diversificare le loro relazioni per massimizzare le loro opzioni. Vedono pochi vantaggi e molti rischi nell’attenersi a relazioni geopolitiche monogame con gli Stati Uniti o con la Cina. È probabile che un numero maggiore di Paesi sia attratto da uno status di relazione geopolitica “aperta” (o almeno “complicata”), seguendo la guida degli Stati Uniti su alcune questioni e coltivando al contempo le relazioni con la Cina. E se il passato è un precedente, Washington dovrebbe essere attenta alle rivalità tra il crescente numero di medie potenze, che storicamente hanno contribuito a innescare le collisioni tra quelle maggiori.
UN INTRECCIO FAMILIARE
La crisi provocata dal massacro di Hamas in Israele il 7 ottobre 2023 è un doloroso promemoria della complessità delle scelte che il Medio Oriente continua a porre agli Stati Uniti. La competizione con la Cina rimarrà la massima priorità di Washington, ma questo non significa che possa eludere altre sfide. Significa solo che gli Stati Uniti devono navigare con attenzione e disciplina, evitare di esagerare e usare la loro influenza con saggezza.
Ho trascorso gran parte degli ultimi quarant’anni lavorando in e sul Medio Oriente, e raramente l’ho visto più intricato o esplosivo. Portare a termine l’intensa operazione di terra israeliana nella Striscia di Gaza, soddisfare le profonde esigenze umanitarie dei civili palestinesi sofferenti, liberare gli ostaggi, prevenire l’estensione del conflitto ad altri fronti della regione e definire un approccio praticabile per il “giorno dopo” a Gaza sono tutti problemi incredibilmente difficili. Così come lo è far rinascere la speranza di una pace duratura che garantisca la sicurezza di Israele e la statualità palestinese e sfrutti le opportunità storiche di normalizzazione con l’Arabia Saudita e altri Paesi arabi. Per quanto sia difficile immaginare queste possibilità nell’attuale crisi, è ancora più difficile immaginare di uscire dalla crisi senza perseguirle seriamente.
La chiave della sicurezza di Israele e della regione è il rapporto con l’Iran. Il regime iraniano è stato rafforzato dalla crisi e sembra pronto a combattere fino all’ultimo proxy regionale, espandendo al contempo il suo programma nucleare e consentendo l’aggressione russa. Nei mesi successivi al 7 ottobre, gli Houthi, il gruppo di ribelli yemeniti alleati dell’Iran, hanno iniziato ad attaccare navi commerciali nel Mar Rosso e i rischi di escalation su altri fronti persistono.
Gli Stati Uniti non sono i soli responsabili della risoluzione dei problemi del Medio Oriente. Ma nessuno di essi può essere gestito, e tanto meno risolto, senza un’attiva leadership statunitense.
SPIE COME NOI
La competizione e l’incertezza geopolitica, per non parlare delle sfide comuni come il cambiamento climatico e i progressi tecnologici senza precedenti come l’intelligenza artificiale, rendono il panorama internazionale diabolicamente complicato. L’imperativo per la CIA è trasformare il suo approccio all’intelligence per stare al passo con questo mondo in rapida trasformazione. La CIA e il resto della comunità di intelligence statunitense – guidata da Avril Haines, direttore dell’intelligence nazionale – stanno lavorando duramente per affrontare questo momento con l’urgenza e la creatività che richiede.
Questo nuovo panorama presenta sfide particolari per un’organizzazione incentrata sull’intelligence umana. In un mondo in cui i principali rivali degli Stati Uniti – Cina e Russia – sono guidati da autocrati personalistici che operano all’interno di circoli ristretti e insulari di consiglieri, capire le intenzioni dei leader è più importante e più difficile che mai.
Come l’11 settembre ha inaugurato una nuova era per la CIA, così l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia. Sono profondamente orgoglioso del lavoro che la CIA e i nostri partner di intelligence hanno svolto per aiutare il Presidente e gli alti responsabili politici statunitensi, e soprattutto gli ucraini stessi, a contrastare Putin. Insieme, abbiamo fornito un avvertimento tempestivo e accurato dell’imminente invasione. Questa conoscenza ha anche permesso al Presidente di decidere di inviarmi a Mosca per avvertire Putin e i suoi consiglieri nel novembre 2021 delle conseguenze dell’attacco che sapevamo stavano pianificando. Convinti che la loro finestra per dominare l’Ucraina si stesse chiudendo e che l’inverno imminente offrisse un’opportunità favorevole, essi sono rimasti indifferenti e impassibili, sopravvalutando la propria posizione e sottovalutando la resistenza ucraina e la determinazione occidentale.
Una buona intelligence ha aiutato il Presidente a mobilitare e sostenere una forte coalizione di Paesi a sostegno dell’Ucraina. Ha anche aiutato l’Ucraina a difendersi con notevole coraggio e perseveranza. Il Presidente ha anche fatto un uso creativo della declassificazione strategica. Prima dell’invasione, l’amministrazione, insieme al governo britannico, ha rivelato i piani russi per le operazioni “false flag” che erano state progettate per addossare la colpa agli ucraini e fornire un pretesto per l’azione militare russa. Queste e le successive rivelazioni hanno negato a Putin le false narrazioni di cui l’ho visto spesso armarsi in passato. Lo hanno messo nella posizione scomoda e poco abituale di essere in contropiede. E hanno rafforzato sia l’Ucraina che la coalizione che la sostiene.
Biden e Burns parlano davanti al muro commemorativo del quartier generale della CIA a Langley, Virginia, luglio 2022
Kevin Lamarque / Reuters
Nel frattempo, la disaffezione nei confronti della guerra continua a rosicchiare la leadership e il popolo russo, sotto la spessa superficie della propaganda e della repressione di Stato. Questa corrente di disaffezione sta creando un’opportunità di reclutamento unica nella generazione per la CIA. Non la lasceremo andare sprecata.
Se la Russia può rappresentare la sfida più immediata, la Cina è la minaccia più grande a lungo termine e negli ultimi due anni la CIA si è riorganizzata per riflettere questa priorità. Abbiamo iniziato riconoscendo un fatto organizzativo che ho imparato molto tempo fa: le priorità non sono reali se i bilanci non le riflettono. Di conseguenza, la CIA ha impegnato molte più risorse per la raccolta, le operazioni e l’analisi dell’intelligence relativa alla Cina in tutto il mondo – più che raddoppiando la percentuale del nostro bilancio complessivo dedicato alla Cina negli ultimi due anni. Stiamo assumendo e formando un maggior numero di persone che parlano il mandarino e stiamo intensificando gli sforzi in tutto il mondo per competere con la Cina, dall’America Latina all’Africa all’Indo-Pacifico.
La CIA ha una dozzina di “centri di missione”, gruppi specifici che riuniscono funzionari delle varie direzioni dell’agenzia. Nel 2021, abbiamo creato un nuovo centro di missione incentrato esclusivamente sulla Cina. Si tratta dell’unico centro di missione dedicato a un singolo Paese e fornisce un meccanismo centrale per coordinare il lavoro sulla Cina, un lavoro che oggi si estende a ogni angolo della CIA. Stiamo anche rafforzando silenziosamente i canali di intelligence con le nostre controparti a Pechino, un mezzo importante per aiutare i responsabili politici a evitare inutili malintesi e collisioni involontarie tra Stati Uniti e Cina.
Anche se Cina e Russia assorbono gran parte dell’attenzione della CIA, l’agenzia non può permettersi di trascurare altre sfide, dall’antiterrorismo all’instabilità regionale. Il successo dell’attacco statunitense in Afghanistan nel luglio 2022 contro Ayman al-Zawahiri, il cofondatore ed ex leader di al-Qaeda, ha dimostrato che la CIA rimane fortemente concentrata sulle minacce terroristiche e conserva capacità significative per combatterle. La CIA sta inoltre dedicando ingenti risorse per contribuire a combattere l’invasione del fentanyl, l’oppioide sintetico che uccide decine di migliaia di americani ogni anno. Si profilano inoltre sfide regionali familiari, non solo in luoghi considerati da tempo strategicamente importanti, come la Corea del Nord e il Mar Cinese Meridionale, ma anche in parti del mondo la cui importanza geopolitica non potrà che crescere nei prossimi anni, come l’America Latina e l’Africa.
SPIE PIÙ INTELLIGENTI
Nel frattempo, stiamo trasformando il nostro approccio alle tecnologie emergenti. La CIA sta lavorando per combinare strumenti ad alta tecnologia con le antiche tecniche di raccolta di informazioni dagli individui – l’intelligence umana, o HUMINT. La tecnologia, ovviamente, sta rendendo molti aspetti dell’attività spionistica più difficili che mai. In un’epoca di città intelligenti, con videocamere in ogni strada e una tecnologia di riconoscimento facciale sempre più onnipresente, spiare è diventato molto più difficile. Per un agente della CIA che lavora all’estero in un Paese ostile, incontrando fonti che rischiano la propria incolumità per offrire informazioni preziose, la sorveglianza costante rappresenta una grave minaccia. Ma la stessa tecnologia che a volte lavora contro la CIA – che si tratti dell’estrazione di grandi dati per rivelare schemi nelle attività dell’agenzia o di reti di telecamere massicce che possono tracciare ogni movimento di un agente – può anche essere fatta funzionare a suo favore e contro altri. La CIA è in corsa contro i suoi rivali per utilizzare le tecnologie emergenti. L’agenzia ha nominato il suo primo responsabile tecnologico. E ha istituito un altro nuovo centro di missione incentrato sulla creazione di migliori partnership con il settore privato, dove l’innovazione americana offre un significativo vantaggio competitivo.
Il talento scientifico e tecnologico interno alla CIA rimane eccellente. Nel corso degli anni, l’agenzia ha sviluppato un magazzino di gadget spionistici, il mio preferito è la telecamera della Guerra Fredda progettata per assomigliare a una libellula. La rivoluzione dell’intelligenza artificiale e la valanga di informazioni open-source che si affiancano a quelle raccolte clandestinamente, creano nuove opportunità storiche per gli analisti della CIA. Stiamo sviluppando nuovi strumenti di intelligenza artificiale che ci aiuteranno a digerire tutto questo materiale in modo più rapido ed efficiente, liberando così gli agenti di concentrarsi su ciò che sanno fare meglio: fornire giudizi e approfondimenti ragionati su ciò che conta di più per i responsabili politici e su ciò che è più importante per gli interessi americani. L’intelligenza artificiale non sostituirà gli analisti umani, ma li sta già potenziando.
Un’altra priorità di questa nuova era è approfondire l’impareggiabile rete di partnership di intelligence della CIA in tutto il mondo, una risorsa che attualmente manca ai rivali più solitari degli Stati Uniti. La capacità della CIA di trarre vantaggio dai suoi partner – dalla loro raccolta, dalla loro esperienza, dalle loro prospettive e dalla loro capacità di operare più facilmente in molti luoghi rispetto all’agenzia – è fondamentale per il suo successo. Così come la diplomazia dipende dalla rivitalizzazione di questi partenariati vecchi e nuovi, lo stesso vale per l’intelligence. In fondo, la professione dell’intelligence si basa sulle interazioni umane, e non c’è niente che possa sostituire il contatto diretto per rafforzare i legami con i nostri alleati più stretti, comunicare con i nostri avversari più agguerriti e coltivare tutti quelli che si trovano nel mezzo. In più di 50 viaggi all’estero in quasi tre anni di incarico come direttore, ho avuto modo di conoscere tutti questi rapporti.
A volte, per i funzionari dell’intelligence è più conveniente trattare con i nemici storici in situazioni in cui il contatto diplomatico potrebbe significare un riconoscimento formale. È per questo che il Presidente mi ha inviato a Kabul alla fine di agosto del 2021, per confrontarmi con la leadership talebana poco prima del ritiro definitivo delle truppe statunitensi. A volte, le relazioni della CIA in parti complicate del mondo possono offrire possibilità pratiche, come nei negoziati in corso con Egitto, Israele, Qatar e Hamas per un cessate il fuoco umanitario e il rilascio degli ostaggi da Gaza. A volte, questi legami possono fornire una zavorra discreta in relazioni piene di alti e bassi politici. E a volte, la diplomazia dell’intelligence può incoraggiare una convergenza di interessi e sostenere silenziosamente gli sforzi dei diplomatici e dei politici statunitensi.
NELLE OMBRE
Ogni giorno, leggendo i cablogrammi delle stazioni di tutto il mondo, recandomi nelle capitali straniere o parlando con i colleghi della sede centrale, mi vengono ricordati l’abilità e il coraggio degli agenti della CIA, nonché le sfide incessanti che devono affrontare. Fanno lavori difficili in posti difficili. Soprattutto dopo l’11 settembre, hanno operato a un ritmo incredibilmente veloce. In effetti, per portare a termine la missione della CIA in questa nuova e scoraggiante era è necessario prendersi cura del nostro personale. Ecco perché la CIA ha rafforzato le sue risorse mediche presso la sede centrale e sul campo; ha migliorato i programmi per le famiglie, i lavoratori a distanza e le coppie con due carriere; e ha esplorato percorsi di carriera più flessibili, soprattutto per i tecnologi, in modo che gli agenti possano passare al settore privato e poi tornare all’agenzia.
Abbiamo semplificato il processo di reclutamento dei nuovi funzionari. Ora ci vuole un quarto del tempo necessario due anni fa per passare dalla domanda all’offerta finale e al nulla osta di sicurezza. Questi miglioramenti hanno contribuito ad accrescere l’interesse per la CIA. Nel 2023 abbiamo avuto più candidati che in qualsiasi altro anno dall’indomani dell’11 settembre. Stiamo anche lavorando duramente per diversificare la nostra forza lavoro, raggiungendo i massimi storici nel 2023 in termini di numero di donne e di agenti appartenenti a minoranze assunti, nonché di numero di promossi nei ranghi più alti dell’agenzia.
Per necessità, gli agenti della CIA operano nell’ombra, di solito lontano dagli occhi e dal cuore; i rischi che corrono e i sacrifici che fanno sono raramente ben compresi. In un momento in cui la fiducia nelle istituzioni pubbliche degli Stati Uniti spesso scarseggia, la CIA rimane un’istituzione decisamente apolitica, vincolata dal giuramento che io e tutti gli altri membri dell’agenzia abbiamo fatto per difendere la Costituzione e dai nostri obblighi di legge.
Gli agenti della CIA sono anche legati da un senso di comunità e da un impegno profondo e condiviso per il servizio pubblico in questo momento cruciale della storia americana. Conoscono la verità del consiglio che ho ricevuto molti anni fa da mio padre, che ha avuto una brillante carriera militare. Mentre stavo cercando di capire cosa fare della mia vita professionale, mi inviò un biglietto scritto a mano: “Niente può renderti più orgoglioso che servire il tuo Paese con onore”. Questo mi ha aiutato a intraprendere una lunga e fortunata carriera nel governo, prima nel Servizio estero e ora alla CIA. Non mi sono mai pentito della scelta fatta. Sono molto orgoglioso di essere al servizio di migliaia di altri funzionari della CIA che sentono la stessa cosa e che stanno raccogliendo la sfida di una nuova era.
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L’era post-Guerra Fredda è iniziata, all’inizio degli anni Novanta, con visioni di pace globale. Si sta concludendo, tre decenni dopo, con rischi crescenti di guerra globale. Oggi l’Europa sta vivendo il conflitto militare più devastante da generazioni. Una lotta brutale tra Israele e Hamas sta seminando violenza e instabilità in tutto il Medio Oriente. L’Asia orientale, fortunatamente, non è in guerra. Ma non è nemmeno esattamente pacifica, dato che la Cina costringe i suoi vicini e accumula potenza militare a un ritmo storico. Se molti americani non si rendono conto di quanto il mondo sia vicino a essere devastato da conflitti feroci e interconnessi, forse è perché hanno dimenticato come è nata l’ultima guerra globale.
Quando gli americani pensano alla guerra globale, di solito pensano alla Seconda Guerra Mondiale o alla parte della guerra iniziata con l’attacco giapponese a Pearl Harbor nel dicembre 1941. Dopo quell’attacco e la successiva dichiarazione di guerra di Adolf Hitler contro gli Stati Uniti, il conflitto si è configurato come un’unica, totale lotta tra alleanze rivali su un campo di battaglia globale. Ma la Seconda Guerra Mondiale iniziò come una serie di contese per la supremazia in regioni chiave che si estendevano dall’Europa all’Asia-Pacifico, contese che alla fine raggiunsero il culmine e si combatterono in modi che consumarono il mondo. La storia di questo periodo rivela gli aspetti più oscuri dell’interdipendenza strategica in un mondo devastato dalla guerra. Illustra anche scomodi parallelismi con la situazione che Washington sta affrontando attualmente.
Gli Stati Uniti non si trovano di fronte a un’alleanza formalizzata di avversari, come un tempo durante la Seconda Guerra Mondiale. Probabilmente non assisteremo alla riproposizione di uno scenario in cui potenze autocratiche conquistano vaste aree dell’Eurasia e delle sue regioni costiere. Tuttavia, con le guerre in Europa orientale e in Medio Oriente che già infuriano e i legami tra gli Stati revisionisti che si accentuano, basterebbe uno scontro nel conteso Pacifico occidentale per dare vita a un altro terribile scenario: quello in cui intense lotte regionali interconnesse travolgono il sistema internazionale e creano una crisi della sicurezza globale mai vista dal 1945. Un mondo a rischio potrebbe diventare un mondo in guerra. E gli Stati Uniti non sono neanche lontanamente pronti per questa sfida.
I ricordi americani della Seconda Guerra Mondiale sono indelebilmente segnati da due aspetti unici dell’esperienza statunitense. In primo luogo, gli Stati Uniti entrarono in guerra molto tardi: più di due anni dopo che Hitler aveva sconvolto l’Europa invadendo la Polonia e più di quattro anni dopo che il Giappone aveva iniziato la guerra del Pacifico invadendo la Cina. In secondo luogo, gli Stati Uniti si unirono alla lotta in entrambi i teatri contemporaneamente. La Seconda Guerra Mondiale fu quindi globalizzata dal momento in cui gli Stati Uniti vi entrarono; dal dicembre 1941 in poi, il conflitto vide una coalizione multicontinentale, la Grande Alleanza, combattere un’altra coalizione multicontinentale, l’Asse, su più fronti. (L’eccezione fu che l’Unione Sovietica rimase in pace con il Giappone dal 1941 al 1945). Si trattava di una guerra mondiale nel suo senso più completo e totale. Tuttavia, il conflitto più terribile della storia non iniziò così.
La Seconda guerra mondiale fu l’aggregazione di tre crisi regionali: La furia del Giappone in Cina e nell’Asia-Pacifico; il tentativo dell’Italia di conquistare l’impero in Africa e nel Mediterraneo; la spinta della Germania all’egemonia in Europa e oltre. Per certi versi, queste crisi sono sempre state collegate. Ognuna era opera di un regime autocratico con un’inclinazione alla coercizione e alla violenza. Ognuna di esse ha comportato un tentativo di dominio in una regione di importanza globale. Ognuna di esse contribuì a quella che il presidente americano Franklin Roosevelt, nel 1937, definì una “epidemia di illegalità mondiale”. Tuttavia, non si trattava di un mega-conflitto integrato fin dall’inizio.
Le potenze fasciste inizialmente avevano poco in comune, se non una governance illiberale e il desiderio di frantumare lo status quo. In effetti, il razzismo feroce che pervadeva l’ideologia fascista poteva lavorare contro la coesione di questo gruppo: Hitler una volta derise i giapponesi come “mezze scimmie laccate”. Anche se questi Paesi, a partire dal 1936, siglarono una serie di patti di sicurezza che si sovrapposero, per tutta la fine degli anni Trenta furono tanto rivali quanto alleati. La Germania di Hitler e l’Italia del Primo Ministro Benito Mussolini si scontrarono nelle crisi dell’Austria nel 1934 e dell’Etiopia nel 1935. Nel 1938, la Germania sosteneva la Cina nella sua guerra di sopravvivenza contro il Giappone; l’anno successivo, firmò una tacita alleanza con l’Unione Sovietica, che allora combatteva un conflitto non dichiarato contro Tokyo in Asia. (Mosca e Tokyo firmarono poi un patto di non aggressione nell’aprile 1941, che durò fino al 1945). Solo gradualmente le crisi regionali si unirono e le coalizioni rivali si coalizzarono, a causa di fattori che oggi potrebbero suonare familiari.
In primo luogo, a prescindere dalle loro specifiche – e talvolta conflittuali – finalità, le potenze fasciste avevano una somiglianza di intenti più fondamentale. Tutte cercavano un ordine globale drammaticamente trasformato, in cui le potenze “che non hanno” si ritagliassero vasti imperi attraverso tattiche brutali e in cui i regimi brutali superassero le democrazie decadenti che disprezzavano. “Nella battaglia tra democrazia e totalitarismo”, dichiarò il ministro degli Esteri giapponese nel 1940, “il secondo … vincerà senza dubbio e controllerà il mondo”. Esisteva una solidarietà geopolitica e ideologica di base tra le autocrazie del mondo, che le ha avvicinate nel tempo, e i conflitti che hanno seminato.
La Seconda Guerra Mondiale iniziò come una terna di contese per la supremazia in regioni chiave.
In secondo luogo, il mondo sviluppò una forma perversa di interdipendenza, poiché l’instabilità in una regione esacerbava l’instabilità in un’altra. Umiliando la Società delle Nazioni e dimostrando che l’aggressione poteva pagare, l’assalto dell’Italia all’Etiopia nel 1935 spianò la strada alla rimilitarizzazione della Renania da parte di Hitler nel 1936. La Germania si rifece poi nel 1940 schiacciando la Francia, mettendo il Regno Unito sull’orlo del baratro e creando un’occasione d’oro per l’espansione giapponese nel sud-est asiatico. Anche particolari tattiche migrarono da un teatro all’altro; l’uso del terrore aereo da parte delle forze italiane in Etiopia, ad esempio, prefigurò il suo uso da parte delle forze tedesche in Spagna e di quelle giapponesi in Cina. Non da ultimo, il gran numero di sfide all’ordine esistente disorientò e debilitò i suoi difensori: il Regno Unito dovette trattare con cautela con Hitler nelle crisi sull’Austria e sulla Cecoslovacchia nel 1938, perché il Giappone minacciava i suoi possedimenti imperiali in Asia e le sue vie di comunicazione nel Mediterraneo erano vulnerabili all’Italia.
Questi due fattori contribuirono a un terzo: i programmi di aggressione estrema polarizzarono il mondo e lo divisero in campi rivali. Alla fine degli anni Trenta, Germania e Italia si unirono per proteggersi reciprocamente dalle democrazie occidentali che avrebbero potuto tentare di frustrare le loro rispettive ambizioni. Nel 1940, il Giappone si unì al partito nella speranza di dissuadere gli Stati Uniti dall’interferire con la sua espansione in Asia. Attraverso programmi multipli e reciprocamente rafforzati di revisionismo regionale, i tre Paesi dichiararono che avrebbero creato un “nuovo ordine di cose” nel mondo.
Questo nuovo Patto Tripartito non scoraggiò Roosevelt, ma lo convinse, come scrisse nel 1941, che “le ostilità in Europa, in Africa e in Asia sono tutte parti di un unico conflitto mondiale”. In effetti, man mano che l’Asse si coagulava e la sua aggressione si intensificava, costringeva gradualmente una vasta gamma di Paesi a un’alleanza rivale dedicata a frustrare quei disegni. Quando il Giappone attaccò Pearl Harbor e Hitler dichiarò guerra a Washington, coinvolsero gli Stati Uniti nei conflitti in Europa e nel Pacifico, trasformando questi scontri regionali in una lotta globale.
I parallelismi tra quell’epoca e il presente sono sorprendenti. Oggi, come negli anni Trenta, il sistema internazionale si trova ad affrontare tre grandi sfide regionali. La Cina sta rapidamente accumulando potenza militare nell’ambito della sua campagna per espellere gli Stati Uniti dal Pacifico occidentale e, forse, diventare la potenza preminente del mondo. La guerra della Russia in Ucraina è il fulcro omicida del suo sforzo di lunga data per reclamare il primato nell’Europa orientale e nell’ex spazio sovietico. In Medio Oriente, l’Iran e il suo gruppo di proxy – Hamas, Hezbollah, Houthi e molti altri – stanno conducendo una lotta sanguinosa per il dominio regionale contro Israele, le monarchie del Golfo e gli Stati Uniti. Ancora una volta, i punti in comune fondamentali che legano gli Stati revisionisti sono la governance autocratica e il rancore geopolitico; in questo caso, il desiderio di rompere un ordine guidato dagli Stati Uniti che li priva della grandezza che desiderano. Pechino, Mosca e Teheran sono le nuove potenze “che non hanno”, in lotta contro gli “che hanno”: Washington e i suoi alleati.
Due di queste sfide sono già diventate calde. La guerra in Ucraina è anche una feroce contesa per procura tra la Russia e l’Occidente; il presidente russo Vladimir Putin si sta preparando a una lotta lunga e spietata che potrebbe durare anni. L’attacco di Hamas a Israele dello scorso ottobre – favorito, anche se forse non esplicitamente benedetto, da Teheran – ha innescato un intenso conflitto che sta creando violente ricadute in tutta la regione. L’Iran, nel frattempo, si sta avvicinando alle armi nucleari, che potrebbero dare un impulso al suo revisionismo regionale, indennizzando il suo regime da una risposta israeliana o statunitense. Nel Pacifico occidentale e nell’Asia continentale, la Cina si affida ancora per lo più alla coercizione, senza ricorrere alla guerra. Ma quando l’equilibrio militare si sposterà in punti sensibili come lo Stretto di Taiwan o il Mar Cinese Meridionale, Pechino avrà migliori opzioni – e forse una maggiore propensione all’aggressione.
Come negli anni Trenta, le potenze revisioniste non sono sempre d’accordo. La Russia e la Cina cercano entrambe la preminenza in Asia centrale. Si stanno spingendo anche in Medio Oriente, in modi che a volte sono in contrasto con gli interessi dell’Iran. Se i revisionisti finiranno per spingere il loro nemico comune, gli Stati Uniti, fuori dall’Eurasia, potrebbero finire per litigare tra loro per il bottino, proprio come le potenze dell’Asse che, se avessero in qualche modo sconfitto i loro rivali, si sarebbero sicuramente rivoltate l’una contro l’altra. Tuttavia, per ora, i legami tra le potenze revisioniste sono fiorenti e i conflitti regionali dell’Eurasia sono sempre più strettamente interconnessi.
La Russia e la Cina si stanno avvicinando grazie alla loro partnership strategica “senza limiti”, che prevede la vendita di armi, l’approfondimento della cooperazione tecnologica nel settore della difesa e dimostrazioni di solidarietà geopolitica come le esercitazioni militari nei punti caldi del pianeta. Proprio come il patto Molotov-Ribbentrop del 1939 permise alla Germania e all’Unione Sovietica di scatenarsi nell’Europa orientale senza rischiare di entrare in conflitto tra loro, la partnership sino-russa ha pacificato quello che un tempo era il confine più militarizzato del mondo e ha permesso a entrambi i Paesi di concentrarsi sulle contese con Washington e i suoi amici. Più di recente, la guerra in Ucraina ha rafforzato anche altre relazioni eurasiatiche – tra Russia e Iran e Russia e Corea del Nord – intensificando e intrecciando le sfide che i rispettivi revisionisti pongono.
I conflitti regionali dell’Eurasia sono sempre più strettamente interconnessi.
Droni, munizioni d’artiglieria e missili balistici forniti da Teheran e Pyongyang, insieme al sostegno economico di Pechino, hanno sostenuto Mosca nel suo conflitto contro Kiev e i suoi sostenitori occidentali. In cambio, Mosca sembra trasferire tecnologia e know-how militare più sensibile: vendere aerei avanzati all’Iran, offrire aiuti ai programmi di armamento avanzato della Corea del Nord e forse anche aiutare la Cina a costruire il suo sottomarino d’attacco di nuova generazione. Altri scontri regionali stanno rivelando dinamiche simili. In Medio Oriente, Hamas sta combattendo contro Israele con armi cinesi, russe, iraniane e nordcoreane che ha accumulato per anni. Dal 7 ottobre, Putin ha dichiarato che i conflitti in Ucraina e in Medio Oriente fanno parte di un’unica, più grande lotta che “deciderà il destino della Russia e del mondo intero”. In un’altra eco del passato, le tensioni nei teatri chiave dell’Eurasia assottigliano le risorse degli Stati Uniti, ponendo la superpotenza di fronte a molteplici dilemmi contemporaneamente. Le potenze revisioniste si aiutano a vicenda semplicemente facendo le proprie cose.
Una differenza cruciale tra gli anni Trenta e oggi è la portata del revisionismo. Per quanto Putin e l’ayatollah iraniano Ali Khamenei siano cattivi, non hanno divorato enormi porzioni di regioni cruciali. Un’altra differenza cruciale è che l’Asia orientale gode ancora di una pace tenue. Ma con i funzionari statunitensi che avvertono che la Cina potrebbe diventare più bellicosa man mano che le sue capacità maturano – forse già nella seconda metà di questo decennio – vale la pena considerare cosa accadrebbe se la regione esplodesse.
Un simile conflitto sarebbe catastrofico sotto molteplici aspetti. L’aggressione cinese contro Taiwan potrebbe scatenare una guerra con gli Stati Uniti, mettendo l’uno contro l’altro i due eserciti più potenti del mondo e i loro due arsenali nucleari. L’aggressione cinese a Taiwan potrebbe innescare una guerra con gli Stati Uniti, mettendo l’uno contro l’altro i due eserciti più potenti del mondo e i loro due arsenali nucleari. Polarizzerebbe ulteriormente la politica globale, in quanto gli Stati Uniti cercherebbero di riunire il mondo democratico contro l’aggressione cinese, spingendo Pechino in un abbraccio più stretto con la Russia e altre potenze autocratiche.
Ma soprattutto, se combinata con i conflitti in corso altrove, una guerra in Asia orientale potrebbe creare una situazione diversa da quella degli anni Quaranta, in cui tutte e tre le regioni chiave dell’Eurasia sono contemporaneamente infiammate da una violenza su larga scala. Non è detto che questa diventi una guerra mondiale unica e totalizzante. Ma sarebbe un mondo tormentato dalla guerra, in cui gli Stati Uniti e gli altri difensori dell’ordine esistente si troverebbero ad affrontare conflitti multipli e interconnessi che si estendono su alcuni dei terreni strategici più importanti della Terra.
Ci sono molte ragioni per cui questo scenario potrebbe non verificarsi. L’Asia orientale potrebbe rimanere in pace, perché gli Stati Uniti e la Cina hanno immensi incentivi per evitare una guerra terribile. I combattimenti in Ucraina e in Medio Oriente potrebbero placarsi. Ma vale comunque la pena di riflettere su questo scenario da incubo, perché il mondo potrebbe essere a un passo da un conflitto eurasiatico pervasivo anche solo per una crisi mal gestita, e perché gli Stati Uniti sono così impreparati a questa eventualità.
In questo momento, gli Stati Uniti stanno cercando di sostenere contemporaneamente Israele e l’Ucraina. Le esigenze di queste due guerre – in cui Washington non è ancora un combattente principale – stanno mettendo a dura prova le capacità degli Stati Uniti in settori come l’artiglieria e la difesa missilistica. I dispiegamenti nelle acque intorno al Medio Oriente, volti a scoraggiare l’Iran e a mantenere aperte le rotte marittime critiche, stanno mettendo a dura prova le risorse della Marina statunitense. Gli attacchi contro gli obiettivi degli Houthi nello Yemen stanno consumando risorse, come i missili Tomahawk, che avrebbero un valore superiore in un conflitto tra Stati Uniti e Cina. Questi sono tutti sintomi di un problema più grande: la riduzione delle capacità dell’esercito americano rispetto alle sue numerose sfide interconnesse.
Nel corso degli anni 2010, il Pentagono si è gradualmente allontanato da una strategia militare volta a sconfiggere contemporaneamente due Stati canaglia avversari, optando invece per una strategia di una sola guerra volta a sconfiggere un’unica grande potenza rivale, la Cina, in uno scontro ad alta intensità. In un certo senso, questa è stata una risposta sensata alle esigenze estreme che un tale conflitto avrebbe comportato. Ma ha anche lasciato il Pentagono mal equipaggiato per un mondo in cui una combinazione di grandi potenze ostili e gravi minacce regionali minacciano più teatri contemporaneamente. Forse ha anche incoraggiato gli avversari più aggressivi degli Stati Uniti, come la Russia e l’Iran, che sicuramente si rendono conto che una superpotenza sovraccarica – con un esercito che si concentra disperatamente sulla Cina – ha una capacità limitata di rispondere ad altre sonde.
Naturalmente, nel 1941 gli Stati Uniti non erano pronti per una guerra globale, ma alla fine hanno prevalso grazie a una mobilitazione di potenza militare e industriale di portata mondiale. Il Presidente Joe Biden ha evocato quel risultato alla fine dello scorso anno, affermando che gli Stati Uniti devono tornare a essere “l’arsenale della democrazia”. La sua amministrazione ha investito nell’espansione della produzione di munizioni per artiglieria, missili a lungo raggio e altre armi importanti. Ma la dura realtà è che la base industriale della difesa che ha vinto la Seconda Guerra Mondiale e poi la Guerra Fredda non esiste più, grazie al persistente sottoinvestimento e al più ampio declino dell’industria manifatturiera statunitense. Le carenze e i colli di bottiglia sono diffusi; il Pentagono ha recentemente riconosciuto “lacune materiali” nella sua capacità di “scalare rapidamente la produzione” in caso di crisi. Molti alleati hanno basi industriali di difesa ancora più deboli.
Il mondo potrebbe essere a un passo da un conflitto eurasiatico pervasivo, anche solo per una crisi mal gestita.
Pertanto, gli Stati Uniti avrebbero grandi difficoltà a mobilitarsi per una guerra multiterritoriale, o anche a mobilitarsi per un conflitto prolungato in una singola regione mantenendo gli alleati riforniti in altre. Potrebbero avere difficoltà a generare i vasti caricatori di munizioni necessari per un conflitto tra grandi potenze o a sostituire navi, aerei e sottomarini persi nei combattimenti. Sicuramente sarebbe difficile tenere il passo con il suo più potente rivale in una potenziale guerra nel Pacifico occidentale; come si legge in un rapporto del Pentagono, la Cina è ora “la centrale industriale globale in molti settori, dalla costruzione navale ai minerali critici alla microelettronica”, il che potrebbe darle un vantaggio cruciale nella mobilitazione in una competizione con gli Stati Uniti. Se la guerra dovesse coinvolgere più teatri dell’Eurasia, Washington e i suoi alleati potrebbero non vincere.
Non è utile fingere che esista una soluzione ovvia e a breve termine a questi problemi. Concentrare la potenza militare e l’attenzione strategica degli Stati Uniti in modo preponderante sull’Asia, come sostengono alcuni analisti, comporterebbe in ogni caso un tributo alla leadership globale americana. In un momento in cui il Medio Oriente e l’Europa sono già in profonda agitazione, potrebbe equivalere a un suicidio della superpotenza. Ma anche se aumentare drasticamente la spesa militare per ridurre il rischio globale è strategicamente essenziale, sembra politicamente poco conveniente, almeno fino a quando gli Stati Uniti non subiranno uno shock geopolitico più forte. In ogni caso, ci vorrebbe tempo, che Washington e i suoi amici potrebbero non avere, perché anche un aumento consistente delle spese per la difesa abbia un effetto militare tangibile. L’approccio dell’amministrazione Biden sembra comportare l’arrangiarsi in Ucraina e in Medio Oriente, facendo solo aumenti marginali e selettivi della spesa militare e scommettendo sul fatto che la Cina non diventi più bellicosa: una politica che potrebbe funzionare abbastanza bene, ma che potrebbe anche fallire in modo disastroso.
La scena internazionale si è drammaticamente oscurata negli ultimi anni. Nel 2021, l’amministrazione Biden poteva prevedere una relazione “stabile e prevedibile” con la Russia, fino all’invasione dell’Ucraina nel 2022. Nel 2023, i funzionari statunitensi ritenevano il Medio Oriente più tranquillo che mai in questo secolo, poco prima che scoppiasse un conflitto devastante e destabilizzante per la regione. Le tensioni tra Stati Uniti e Cina non sono particolarmente accese al momento, ma l’acuirsi della rivalità e lo spostamento dell’equilibrio militare costituiscono un mix pericoloso. Le grandi catastrofi spesso sembrano impensabili finché non accadono. Con il deterioramento dell’ambiente strategico, è tempo di riconoscere quanto sia diventato eminentemente pensabile un conflitto globale.
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Trump sta già ridisegnando la geopolitica
Come gli alleati e gli avversari degli Stati Uniti rispondono all’eventualità di un suo ritorno
Di Graham Allison
16 gennaio 2024
https://www.foreignaffairs.com/united-states/trump-already-reshaping-geopolitics
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Nel decennio precedente la grande crisi finanziaria del 2008, il presidente della Federal Reserve, Alan Greenspan, è diventato un semidio a Washington. Come ha detto il senatore americano John McCain, repubblicano dell’Arizona, “Se è vivo o morto non importa. Se è morto, basta puntellarlo e mettergli degli occhiali scuri”.
Nei due decenni di presidenza di Greenspan, dal 1987 al 2006, la Fed ha svolto un ruolo centrale in un periodo di crescita accelerata dell’economia statunitense. Tra le fonti della fama di Greenspan c’era quella che i mercati finanziari chiamavano “Fed put”. (Una “put” è un contratto che dà al proprietario il diritto di vendere un’attività a un prezzo fisso fino a una data prestabilita). Durante il mandato di Greenspan, gli investitori erano convinti che, per quanto rischiosi fossero i nuovi prodotti che gli ingegneri finanziari stavano creando, se qualcosa fosse andato storto, il sistema avrebbe potuto contare sul fatto che la Fed di Greenspan sarebbe intervenuta in soccorso e avrebbe fornito una soglia al di sotto della quale i titoli non avrebbero potuto scendere. La scommessa ha dato i suoi frutti: quando i titoli garantiti da ipoteca e i derivati di Wall Street hanno portato al crollo di Lehman Brothers, innescando la crisi finanziaria del 2008 che ha dato il via alla Grande Recessione, il Tesoro degli Stati Uniti e la Fed sono intervenuti per evitare che l’economia scivolasse in una seconda Grande Depressione.
Questa dinamica merita di essere ricordata quando si considera l’effetto che le elezioni presidenziali americane del 2024 stanno già avendo sulle decisioni dei Paesi di tutto il mondo. I leader stanno iniziando a rendersi conto che tra un anno l’ex presidente degli Stati Uniti Donald Trump potrebbe davvero tornare alla Casa Bianca. Di conseguenza, alcuni governi stranieri stanno prendendo sempre più in considerazione nei loro rapporti con gli Stati Uniti quello che potrebbe diventare noto come “Trump put”: ritardare le scelte nella speranza di poter negoziare accordi migliori con Washington da qui a un anno, perché Trump stabilirà effettivamente un limite massimo a quanto le cose possono peggiorare per loro. Altri, al contrario, stanno iniziando a cercare quella che potrebbe essere definita una “copertura Trump”: analizzare i modi in cui il suo ritorno potrebbe lasciare loro opzioni peggiori e prepararsi di conseguenza.
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IL FANTASMA DELLE PRESIDENZE PASSATE
I calcoli del presidente russo Vladimir Putin nella sua guerra contro l’Ucraina forniscono un esempio vivido del Trump put. Negli ultimi mesi, con l’emergere di una situazione di stallo sul terreno, sono cresciute le speculazioni sulla disponibilità di Putin a porre fine alla guerra. Ma a causa del Trump put, è molto più probabile che la guerra sia ancora in corso l’anno prossimo. Nonostante l’interesse di alcuni ucraini per un cessate il fuoco prolungato o addirittura per un armistizio che ponga fine alle uccisioni prima che un altro rigido inverno si abbatta su di loro, Putin sa che Trump ha promesso di porre fine alla guerra “in un giorno”. Nelle parole di Trump: “Direi al [presidente ucraino Volodymyr] Zelensky, niente più [aiuti]. Devi fare un accordo”. Avendo buone probabilità che tra un anno Trump offra condizioni molto più vantaggiose per la Russia di quelle che il presidente americano Joe Biden offrirebbe o Zelensky accetterebbe oggi, Putin aspetterà.
Gli alleati dell’Ucraina in Europa, invece, devono prendere in considerazione una copertura da parte di Trump. Mentre la guerra si avvicina alla fine del suo secondo anno, le immagini quotidiane di distruzione e morte causate dagli attacchi aerei e dai proiettili di artiglieria russi hanno sconvolto le illusioni europee di vivere in un mondo in cui la guerra è diventata obsoleta. Prevedibilmente, questo ha portato a una rinascita dell’entusiasmo per l’alleanza NATO e per la sua spina dorsale: l’impegno degli Stati Uniti a intervenire in difesa di qualsiasi alleato attaccato. Ma mentre le notizie dei sondaggi che vedono Trump in vantaggio su Biden cominciano a farsi sentire, cresce la paura. I tedeschi, in particolare, ricordano le conclusioni dell’ex cancelliere Angela Merkel dopo i suoi dolorosi incontri con Trump. Come l’ha descritta lei stessa, “dobbiamo lottare per il nostro futuro da soli”.
Trump non è l’unico leader statunitense a chiedersi perché una comunità europea che ha una popolazione tre volte superiore a quella della Russia e un PIL più di nove volte più grande debba continuare a dipendere da Washington per la sua difesa. In un’intervista spesso citata con il capo redattore di The Atlantic, Jeffrey Goldberg, nel 2016, il Presidente degli Stati Uniti Barack Obama ha lacerato gli europei (e altri) per essere “free riders”. Ma Trump è andato oltre. Secondo John Bolton, all’epoca consigliere per la sicurezza nazionale di Trump, quest’ultimo avrebbe detto: “Non me ne frega niente della NATO” durante un incontro del 2019 in cui ha parlato seriamente di ritirarsi completamente dall’alleanza. In parte, le minacce di Trump erano uno stratagemma per costringere gli Stati europei a rispettare l’impegno a spendere il 2% del PIL per la propria difesa, ma solo in parte. Dopo due anni di tentativi di persuadere Trump sull’importanza delle alleanze degli Stati Uniti, il Segretario alla Difesa James Mattis ha concluso che le sue differenze con il Presidente erano così profonde da non poter più servire, una posizione che ha spiegato candidamente nella sua lettera di dimissioni del 2018. Oggi, il sito web della campagna elettorale di Trump chiede di “rivalutare radicalmente lo scopo e la missione della NATO”. Nel considerare quanti carri armati o proiettili d’artiglieria inviare all’Ucraina, alcuni europei si stanno ora soffermando a chiedersi se potrebbero aver bisogno di quelle armi per la propria difesa se Trump venisse eletto a novembre.
I leader si stanno svegliando al fatto che Trump potrebbe tornare alla Casa Bianca.
Le aspettative derivanti da una candidatura di Trump sono state messe in atto anche durante il vertice sui cambiamenti climatici COP28 recentemente conclusosi a Dubai. Storicamente, gli accordi della COP su ciò che i governi faranno per affrontare la sfida climatica sono stati lunghi nelle aspirazioni e brevi nei risultati. Ma la COP28 si è spinta ancora di più nella fantasia annunciando quello che ha definito un accordo storico per “abbandonare i combustibili fossili”.
In realtà, i firmatari stanno facendo esattamente il contrario. I principali produttori e consumatori di petrolio, gas e carbone stanno attualmente aumentando – e non riducendo – il loro uso di combustibili fossili. Inoltre, stanno facendo investimenti per continuare a farlo fino a quando l’occhio potrà vedere. Il più grande produttore di petrolio al mondo, gli Stati Uniti, ha aumentato la sua produzione ogni anno nell’ultimo decennio e ha stabilito un nuovo record di produzione nel 2023. Il terzo produttore di gas serra, l’India, sta festeggiando una crescita economica superiore, guidata da un programma energetico nazionale il cui fulcro è il carbone. Questo combustibile fossile rappresenta i tre quarti della produzione di energia primaria dell’India. La Cina è il primo produttore sia di energia rinnovabile “verde” che di carbone inquinante “nero”. Sebbene nel 2023 la Cina abbia installato più pannelli solari di quanti ne abbiano installati gli Stati Uniti negli ultimi cinque decenni, sta anche costruendo un numero di nuovi impianti a carbone sei volte superiore a quello del resto del mondo.
Pertanto, sebbene la COP28 abbia visto molte promesse sugli obiettivi per il 2030 e oltre, i tentativi di convincere i governi a intraprendere oggi azioni costose e irreversibili sono stati contrastati. I leader sanno che se Trump tornerà e porterà avanti la sua promessa elettorale di “trivellare, baby, trivellare”, tali azioni non saranno necessarie. Come recitava una battutaccia che ha fatto il giro dei bar della COP28: “Qual è il piano non dichiarato della COP28 per abbandonare i combustibili fossili? Bruciarli il più rapidamente possibile”.
UN MONDO DISORDINATO
Un secondo mandato di Trump promette un nuovo ordine commerciale mondiale o un disordine. Il primo giorno del suo mandato nel 2017, Trump si è ritirato dall’accordo commerciale Trans-Pacific Partnership. Le settimane successive hanno visto la fine delle discussioni per la creazione di un equivalente europeo e di altri accordi di libero scambio. Utilizzando l’autorità unilaterale che la sezione 301 del Trade Act del 1974 conferisce al potere esecutivo, Trump ha imposto tariffe del 25% su importazioni cinesi per un valore di 300 miliardi di dollari, tariffe che Biden ha in gran parte mantenuto in vigore. Come ha spiegato il negoziatore commerciale dell’amministrazione Trump Robert Lighthizer – che la campagna Trump ha identificato come il suo principale consigliere su questi temi – nel suo libro pubblicato di recente, No Trade Is Free, un secondo mandato di Trump sarebbe molto più audace.
Nell’attuale campagna elettorale, Trump si definisce “l’uomo delle tariffe”. Promette di imporre una tariffa universale del dieci per cento sulle importazioni da tutti i Paesi e di abbinare i Paesi che impongono tariffe più alte alle merci americane, promettendo “occhio per occhio, tariffa per tariffa”. Il patto di cooperazione con i Paesi dell’Asia-Pacifico negoziato dall’amministrazione Biden – l’Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity – sarà, secondo Trump, “morto il primo giorno”. Per Lighthizer, la Cina è l'”avversario letale” che sarà il bersaglio centrale delle misure commerciali protezionistiche statunitensi. A partire dalla revoca dello status di “relazioni commerciali normali permanenti” concesso alla Cina nel 2000 in vista dell’adesione all’Organizzazione mondiale del commercio, l’obiettivo di Trump sarà quello di “eliminare la dipendenza dalla Cina in tutti i settori critici”, tra cui elettronica, acciaio e prodotti farmaceutici.
Poiché il commercio è uno dei principali motori della crescita economica globale, la maggior parte dei leader ritiene quasi inconcepibile la possibilità che le iniziative statunitensi possano far crollare l’ordine commerciale basato sulle regole. Tuttavia, alcuni dei loro consiglieri stanno ora esplorando futuri in cui gli Stati Uniti potrebbero avere più successo nel disaccoppiarsi dall’ordine commerciale globale che nel costringere gli altri a disaccoppiarsi dalla Cina.
La liberalizzazione del commercio è stata un pilastro di un più ampio processo di globalizzazione che ha visto anche una più libera circolazione delle persone in tutto il mondo. Trump ha annunciato che il primo giorno della sua nuova amministrazione, il suo primo atto sarà quello di “chiudere il confine”. Attualmente, ogni giorno, più di 10.000 cittadini stranieri entrano negli Stati Uniti dal Messico. Nonostante gli sforzi dell’amministrazione Biden, il Congresso si è rifiutato di autorizzare ulteriori aiuti economici a Israele e all’Ucraina in assenza di cambiamenti importanti che rallentino in modo significativo questa migrazione di massa dall’America centrale e da altri Paesi. In campagna elettorale, Trump sta facendo del fallimento di Biden nel rendere sicure le frontiere degli Stati Uniti una questione importante. Ha annunciato i suoi piani per rastrellare milioni di “stranieri illegali” in quella che definisce “la più grande operazione di deportazione interna della storia americana”. Nel pieno delle elezioni presidenziali, i messicani stanno ancora cercando le parole per descrivere l’incubo in cui il loro Paese potrebbe essere travolto da milioni di persone che attraversano i confini settentrionali e meridionali.
ALTRI QUATTRO ANNI
Storicamente, ci sono state epoche in cui le differenze tra democratici e repubblicani sulle principali questioni di politica estera erano così modeste che si poteva dire che “la politica si ferma in riva al mare”. Questo decennio, tuttavia, non è uno di quelli. Per quanto possa essere inutile per i responsabili della politica estera e per le loro controparti all’estero, la Costituzione degli Stati Uniti prevede degli equivalenti quadrimestrali di quello che nel mondo degli affari sarebbe un tentativo di acquisizione ostile.
Di conseguenza, su ogni questione – dai negoziati sul clima o sul commercio o sul sostegno della NATO all’Ucraina ai tentativi di convincere Putin, il presidente cinese Xi Jinping o il principe ereditario saudita Mohammed bin Salman ad agire -iden e la sua squadra di politica estera si trovano sempre più svantaggiati, poiché le loro controparti soppesano le promesse o le minacce di Washington rispetto alla probabilità di avere a che fare con un governo molto diverso tra un anno. Quest’anno si preannuncia pericoloso, poiché i Paesi di tutto il mondo osservano la politica statunitense con una combinazione di incredulità, fascino, orrore e speranza. Sanno che questo teatro politico sceglierà non solo il prossimo presidente degli Stati Uniti, ma anche il leader più importante del mondo.
GRAHAM ALLISON è Douglas Dillon Professor of Government alla Harvard Kennedy School e autore di Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap?
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