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La scorsa settimana, quando ho scritto di come il sistema internazionale e le sue crisi sottostanti cambino tipicamente molto lentamente all’inizio, poi tutto in una volta, alcune persone su questo e altri siti hanno fatto notare che non avevo fatto alcun riferimento ai BRICS: dopo tutto, il vertice si stava svolgendo a Kazan in quel momento.
È vero, e le ragioni sono due. Uno è che cerco di mantenere questi saggi a una lunghezza gestibile, e questo comporta necessariamente il taglio di cose che idealmente vorrei includere. È lusinghiero, credo, che mi venga chiesto di scrivere di più piuttosto che di meno, ma devo mantenere un certo senso della misura. L’altro motivo è semplicemente che non sono un esperto di economia internazionale, né dei principali Paesi BRICS, e cerco di limitare ciò che scrivo a ciò che conosco e di cui idealmente ho esperienza.
Detto questo, mi è venuto in mente che potrebbe essere utile spendere qualche parola sulle organizzazioni internazionali in generale – perché nascono, come si sviluppano, perché durano o svaniscono – come modo, forse, per contestualizzare i BRICS. Pertanto, nella prima parte di questo saggio esaminerò tre istituzioni che sono durate nel tempo e le ragioni di questo fenomeno, mentre nella seconda speculerò su ciò che questo significa per istituzioni come i BRICS in futuro.
Il primo e più noto esempio è la NATO, di cui ho già parlato in precedenza e non entrerò troppo nei dettagli in questa sede. È sufficiente dire che, fortunatamente per gli storici, abbiamo una storia impareggiabile, quasi giorno per giorno, di come si è sviluppata l’organizzazione, di cosa pensavano i governi, di cosa si dicevano i governi e di cosa volevano. Il punto essenziale, su cui intendo tornare nel corso di questo saggio, è che l’organizzazione è stata fondata e modificata per perseguire obiettivi specifici e perché si pensava che fosse utile.
Gli europei occidentali, con un continente devastato, stremato da una guerra e in uno stato di paura terminale per un’altra, guardavano con inquietudine all’Est, dove l’Unione Sovietica aveva insediato governi comunisti nei Paesi che aveva occupato e aveva bloccato la parte occidentale di Berlino. Sebbene non temessero un attacco militare in quanto tale, i leader nazionali erano estremamente preoccupati dell’effetto intimidatorio delle massicce forze sovietiche a poche centinaia di chilometri di distanza. Speravano di poter invocare gli Stati Uniti come contrappeso, in modo che l’Unione Sovietica ci pensasse due volte prima di provocare una crisi. Alla fine, questo portò al Trattato di Washington e al famoso Articolo V, che dà e non dà una garanzia di sicurezza. Ma era tutto ciò che era possibile fare, dato lo stato d’animo isolazionista degli Stati Uniti dell’epoca, ed era meglio di niente,
Ma non c’era alcuna organizzazione a quel punto, perché non se ne riteneva necessaria alcuna. La minaccia era politica, non militare. Tutto questo cambiò con lo scoppio della guerra di Corea. Si pensò – non irragionevolmente, data la morsa di Stalin sui partiti comunisti di tutto il mondo – che l’iniziativa della guerra fosse partita da Mosca. Gli storici discutono ancora oggi se e in che misura fosse così, ma all’epoca ciò provocò il panico in Occidente, poiché si pensava che un attacco in quella direzione sarebbe potuto arrivare nel giro di un paio d’anni. Iniziò così quella che gli storici chiamano la “militarizzazione della NATO”: la creazione a grande velocità di un’alleanza militare in grado di combattere una grande guerra in Europa, insieme a una struttura di comando e controllo in tempo di guerra. L’attacco non arrivò mai, ma ormai una struttura bellica con elaborati piani di rafforzamento era ben avviata e non si possono capire né le origini e la struttura della NATO, né le sue successive evoluzioni, senza comprendere questo aspetto. La creazione della struttura della NATO non ha precedenti nella storia: anche i Paesi che si consideravano alleati raramente erano andati oltre i colloqui di staff per coordinare i piani. Ma il panico produsse la necessità sentita.
Una simile organizzazione, una volta costituita, non poteva essere facilmente chiusa, anche se le condizioni internazionali lo avessero permesso. Ma, come spesso accade, i membri dell’organizzazione hanno scoperto di poterla utilizzare per i propri scopi, come ho spiegato a lungo in diverse occasioni. In breve, i piccoli Stati europei, nervosi come tutti gli Stati con i grandi vicini, hanno trovato utile la presenza degli Stati Uniti. La trovavano anche, e l’organizzazione nel suo complesso, un utile contrappeso alla crescente forza dell’asse franco-tedesco, soprattutto dopo il Trattato dell’Eliseo del 1962. Ma forse ci furono due funzioni critiche, anche se involontarie, che la NATO finì per svolgere. Una è stata quella di contribuire a riportare la Germania nel sistema internazionale a condizioni generalmente accettabili. Non appena la polvere si depositò nel maggio 1945, i leader nazionali cominciarono a chiedersi come si sarebbe potuto risolvere il “problema tedesco” questa volta. Anche se dopo il 1945 si cominciò a fare passi avanti verso un’alleanza antitedesca permanente – più per disperazione che per altro – era chiaro che l’occupazione militare della Germania (occidentale) da parte di Francia, Regno Unito e Stati Uniti non poteva durare all’infinito. La soluzione fu l’adesione della Germania alla NATO nel 1955, che pose tutte le truppe tedesche sotto il comando della NATO, senza la possibilità di condurre operazioni nazionali. L’assoluta fedeltà alla NATO fu uno dei mezzi con cui l’ex Germania Ovest cercò di dimenticare il proprio passato e di convincere gli altri Stati che era adatta a tornare a essere un partner internazionale. Per tutta la durata della Guerra Fredda non c’è stato un alleato NATO più affidabile della Germania e gli effetti di questa politica sono visibili ancora oggi.
In secondo luogo, la NATO durante la Guerra Fredda ha funzionato principalmente come forum per le discussioni e le decisioni sulle questioni di sicurezza europee e sulle relazioni con l’Unione Sovietica e la neonata Organizzazione del Trattato di Varsavia. Il fatto è che tali discussioni dovevano svolgersi da qualche parte e la NATO ha fornito il forum. Inoltre, gli Stati più piccoli al di fuori del mainstream (come il Portogallo o la Danimarca) trovavano utile imparare dalle grandi potenze e impegnarsi con esse, cercando almeno di influenzarle in un modo che altrimenti non sarebbe stato possibile. L’adesione alla NATO significava posti di lavoro per diplomatici e ufficiali militari, e forse il prestigio di ospitare una struttura internazionale di qualche tipo. (Gli Stati hanno aderito alla NATO per ragioni molto diverse, soprattutto perché ne vedevano il vantaggio: come mi disse un diplomatico spagnolo dopo la fine della Guerra Fredda, “siamo entrati nella NATO dopo gli anni di isolamento sotto Franco, proprio come siamo entrati nella CEE, per dimostrare che avevamo voltato pagina. Abbiamo aderito a tutto”.
Allo stesso modo, la NATO è durata dopo la guerra fredda perché ha continuato a essere utile. È stata collettivamente un partner nel Trattato sulle Forze Armate Convenzionali in Europa (CFE) che ha messo fine alla Guerra Fredda, e se non ci fosse stata, si sarebbe dovuta creare un’altra organizzazione per svolgere la massa di compiti imposti dal Trattato. La NATO, con tutte le sue imperfezioni, ha rappresentato una forma di controllo e di coerenza. Soprattutto, ovviamente, nessuno voleva affrontare l’agonia dello smembramento della NATO (non è chiaro come si sarebbe potuto fare, comunque) in un momento in cui c’erano una dozzina di altri problemi critici che richiedevano attenzione.
Il fatto che le organizzazioni e i forum possano continuare a essere utili anche se non servono più allo stesso scopo per cui sono stati concepiti è la chiave per capire perché alcune continuano e altre muoiono, e se un’organizzazione come i BRICS avrà successo. In un precedente saggio ho parlato dell’Unione Europea Occidentale, che ha condotto un’esistenza fantasma per trentacinque anni prima di essere resuscitata alla fine degli anni Ottanta. Un caso ancora più estremo è quello dei colloqui di riduzione delle forze reciproche ed equilibrate che si sono svolti episodicamente a Vienna dal 1973 al 1989. Non hanno ottenuto alcun risultato, ma la NATO e l’OMC li hanno mantenuti in vita perché rappresentavano un canale istituzionale attraverso il quale comunicare e trasmettere messaggi, anche nei momenti più gelidi della Guerra Fredda. D’altra parte, quando è apparso chiaro che la stessa Guerra Fredda stava per finire, i Colloqui sono stati interrotti bruscamente e con poche cerimonie, e immediatamente sostituiti dai negoziati CFE.
Come la NATO, gli antenati dell’Unione Europea non sono stati creati per caso o per noia, ma per soddisfare una necessità. Dopo la carneficina della Prima guerra mondiale, si cominciò a chiedere un sistema di unione politica che permettesse agli Stati europei di risolvere pacificamente le loro divergenze e di porre fine a secoli di sangue. Furono presentati alcuni piani piuttosto ambiziosi, in particolare il Piano Briand del 1930, dal nome dell’instancabile Astride Briand, allora ministro degli Esteri francese, che probabilmente non avrebbe avuto successo, ma che naufragò in ogni caso per l’opposizione britannica. Alla fine, nessuno si fidava abbastanza degli altri e nemmeno le terribili esperienze del 1914-18 furono sufficienti a convincere gli Stati a scendere a compromessi. Dopo di allora, fu tutto in discesa.
Alla fine degli anni Quaranta, le classi dirigenti dell’Occidente avevano vissuto qualcosa di molto peggiore e si cominciò a parlare di cose fino ad allora impensabili. Ci fu un breve periodo alla fine del decennio in cui i nazionalisti erano quiescenti e le tendenze cristiano-democratiche e socialdemocratiche erano relativamente forti, quando anche i politici di destra si resero conto che le cose non potevano andare avanti come prima. Nel 1950, Robert Schuman, allora ministro degli Esteri francese, propose una Comunità del Carbone e dell’Acciaio, che includesse la Germania e le nazioni del Benelux. Il suo obiettivo dichiarato non era solo quello di favorire l’integrazione economica, ma anche di rendere di fatto impossibile una corsa agli armamenti, in particolare “eliminando la secolare opposizione di Francia e Germania”. Questo doveva avvenire rendendo “qualsiasi guerra tra Francia e Germania… non solo impensabile, ma materialmente impossibile”. Anche su questo pochi avrebbero avuto da ridire.
La Comunità, fondata nel 1951, è stata l’antenata della Comunità economica europea, fondata nel 1957, e infine della stessa Unione europea. Si accettava che un certo sacrificio della sovranità nazionale fosse necessario per garantire la sopravvivenza del continente. Schuman fu anche aiutato (e questo è importante per il successo dell’organizzazione) da un contesto storico e culturale noto a tutti, che si rifaceva alle tradizioni giudaico-cristiane e ai ricordi lontani di un’Europa unita prima della Riforma. (C’è tutta una discussione sul fatto che Bruxelles sia la nuova Roma, che il Presidente della Commissione sia il nuovo Papa, che le sue direttive siano le nuove encicliche papali, ma per il momento la lasciamo da parte).
Se la CEE è riuscita a ridurre il rischio di guerre in Europa per vecchie controversie, è anche diventata rapidamente un blocco economico di una certa importanza. I britannici vi aderirono quando finalmente lo riconobbero, gli irlandesi perché non avevano altra scelta che seguire i britannici. Sebbene ci fosse certamente chi sognava da tempo una vera e propria Unione politica, il percorso effettivo verso questa destinazione è stato lungo e complesso, e il successivo allargamento dell’UE verso est non era stato previsto. In questo caso, l’adesione al blocco è diventata un modo per consentire ai Paesi più poveri dell’Est di accedere ai fondi e di ottenere posti di lavoro e influenza, cosa che non aveva mai fatto parte del piano originario. Ma le organizzazioni mutano in questo modo.
E infine le Nazioni Unite. Ma non è forse il classico caso di un’istituzione che non si è sviluppata, che è rimasta ferma al 1945 e che ha superato la sua utilità? Beh, fino a un certo punto. È importante ricordare che le Nazioni Unite erano originariamente composte da 23 Stati che costituivano gli Alleati della Seconda Guerra Mondiale. Secondo il concetto originario, l’ONU sarebbe stato l’unico utilizzatore autorizzato del potere militare nel mondo, con i cinque membri permanenti che si dividevano questa responsabilità. Ai sensi dell’articolo 47 della Carta, fu istituito un Comitato di Stato Maggiore “per la direzione strategica di tutte le forze armate messe a disposizione del Consiglio di Sicurezza”. Il coinvolgimento diretto delle Nazioni Unite nella guerra di Corea, possibile solo grazie all’assenza di un veto sovietico, era in effetti il modo in cui il sistema avrebbe dovuto funzionare. Ma ben presto, la rivalità tra le superpotenze ha fatto tramontare l’idea che l’ONU potesse diventare il gendarme del mondo. La massiccia de-colonizzazione, non prevista nel 1945, aumentò enormemente i suoi membri e la trasformò, negli anni Settanta, in una sorta di Parlamento mondiale, un palcoscenico su cui i leader di piccoli e nuovi Paesi potevano esibirsi e dove, grazie alla partecipazione non permanente al Consiglio di sicurezza, potevano aumentare la visibilità della loro nazione e sperare di avere un’influenza. Per l’Occidente, l’ONU era una questione secondaria, un luogo in cui subiva critiche infinite da parte del Terzo Mondo, utile solo occasionalmente per il mantenimento della pace e la mediazione a basso livello, e spesso criticato come uno spreco di tempo e denaro. (Inevitabilmente, l’Occidente fornisce la maggior parte dei finanziamenti dell’organizzazione).
La situazione è cambiata con la fine della Guerra Fredda e il caos politico in cui sono precipitate l’Unione Sovietica e poi la Russia. Improvvisamente, i diplomatici occidentali iniziarono a leggere velocemente la Carta e capirono che poteva essere utile. La Guerra del Golfo del 1990-91 è stata condotta interamente in conformità con le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza e le missioni di pace su larga scala, come l’UNPRFOR in Bosnia e l’UNAMSIL in Sierra Leone, sono state condotte sotto l’egida delle Nazioni Unite. I due Tribunali penali ad hoc per l’ex Jugoslavia e il Ruanda erano organi subordinati del Consiglio di Sicurezza, il che aveva il vantaggio pratico che tutti i Paesi erano obbligati a contribuire ai loro bilanci e a sostenere il loro lavoro. Ma questo non poteva durare, ovviamente, e all’epoca della Guerra del Golfo 2,0 l’ONU non era disposta a sottoscrivere un’altra guerra. La zona di interdizione al volo sulla Libia nel 2011, che molte nazioni ritenevano fosse stata sfruttata ingiustamente dalla NATO per i propri fini, è stata davvero l’ultima volta in cui l’Occidente è riuscito a ricavare molto valore dall’organizzazione.
Ciò non significa che altri non possano farlo. Il ritorno in forze della Russia sulla scena internazionale, l’arrivo della Cina come attore principale e il crescente grado di organizzazione e coordinamento in quello che una volta era chiamato “Terzo Mondo” hanno cambiato la natura dell’organizzazione. È significativo (e su questo punto torneremo) che i Paesi BRICS apprezzino molto l’ONU e vogliano vederla continuare in una forma modificata. Così com’è, l’ONU è stato un potente forum per la condanna delle azioni di Israele a Gaza, di fronte a un vasto pubblico, trasmesso in televisione in tutto il mondo durante l’Assemblea Generale. E rispettate organizzazioni delle Nazioni Unite hanno documentato le sofferenze di Gaza per tutti.
Spero che questi riassunti un po’ affannosi dimostrino che le organizzazioni durano solo se sono ritenute utili, ma che questa utilità può essere di tipo diverso per nazioni e gruppi diversi e svilupparsi nel tempo. Al contrario, le organizzazioni, una volta create per qualsiasi motivo, possono essere estremamente difficili da chiudere e possono trovarsi rapidamente utilizzate (o addirittura abusate) per altri scopi. Ma per concludere questa sezione, diamo un’occhiata a due organizzazioni che non si sono dimostrate veramente utili, tra cui una che non è mai decollata, nonostante gli sforzi massicci.
Pochi oggi hanno sentito parlare della Comunità europea di difesa. Dal momento che non ha mai iniziato i suoi lavori, per certi versi non c’è da stupirsi, visto che è stato un tema politico caldo in Europa e negli Stati Uniti per diversi anni. In breve, parallelamente alla Comunità del carbone e dell’acciaio proposta da Schuman, un altro politico francese, René Pleven, allora “primo ministro”, avanzò l’idea della CED. Data la debolezza delle forze europee all’epoca, gli Stati Uniti (e molti in Europa) ritenevano che il riarmo della Germania fosse essenziale per generare forze adeguate. Data la diffusa ostilità a tale idea, il piano di Pleven mirava a impedire che i tedeschi avessero un controllo diretto sulle proprie forze. Non ci fu mai un vero accordo sul livello di integrazione militare o sulle modalità di comando, ma la proposta era attraente per coloro che volevano un “pilastro” della difesa europea al di fuori del controllo degli Stati Uniti, che impedisse alla Germania di operare in modo indipendente. Ma la proposta si arenò quando il Parlamento francese si dimostrò riluttante a ratificare il Trattato. Le cose ristagnarono fino a quando Pierre Mendès-France, il più grande statista della Quarta Repubblica, divenne Primo Ministro. Egli cercò di introdurre dei protocolli che avrebbero reso il Trattato più accettabile e, quando questo fallì, lo sottopose alla ratifica sapendo che sarebbe stato sconfitto. Gli Stati Uniti, che avevano esercitato un’intensa attività di lobbying a favore del Trattato, erano incandescenti dalla rabbia, ma impotenti a fare qualcosa. Alla fine la Germania aderì alla NATO e all’Unione Europea Occidentale.
Questo episodio – di cui ho fornito solo un riassunto sommario – è interessante perché dimostra che anche se le istituzioni sono politicamente attraenti e (come in questo caso) favoriscono una serie di programmi, devono effettivamente sembrare in grado di funzionare. Ed era chiaro fin dall’inizio che il CDE non avrebbe mai potuto funzionare. In parte perché era impossibile trovare il giusto equilibrio tra sovranità e integrazione, anche con regole speciali per la Germania. Ma in parte perché l’istituzione era troppo ambiziosa, e riconosciuta come tale, e non avrebbe mai funzionato nella pratica. È un buon esempio del principio che non esistono risposte tecniche ai problemi politici.
L’ultima istituzione che voglio esaminare brevemente è l’Unione Africana. Ironia della sorte, la Dichiarazione di Schuman del 1950 includeva l’impegno per “lo sviluppo del continente africano” come uno dei “compiti essenziali dell’Europa”. Ma quello era un periodo in cui l’Africa poteva essere considerata un tutt’uno, quando si poteva viaggiare via terra da Città del Capo a Leopoldville (oggi Kinshasa) con un servizio ferroviario affidabile. Ciò che seguì, naturalmente, fu l’indipendenza, la massiccia frammentazione, le guerre per l’indipendenza e l’instabilità politica. La generazione originaria di leader africani indipendenti era stata generalmente educata in Europa o da europei, e accettava senza dubbi che l’Africa dovesse “modernizzarsi” e seguire i modelli occidentali con l’assistenza occidentale. Quando ci si rese conto che portare in Africa quella che Basil Davidson ha memorabilmente descritto come la “maledizione dello Stato-nazione” comportava alcune difficoltà, era già troppo tardi. Con la fine della Guerra Fredda, schiere di ONG, agenzie di sviluppo, fondazioni e consulenti si sono riversate sul continente, desiderose di promuovere agende nazionali e norme internazionali, spesso senza nulla in comune se non la capacità di offrire denaro in cambio dell’accettazione delle loro idee diverse. Se non altro, le norme occidentali sono state più potenti e accettate in Africa dopo la Guerra Fredda che in qualsiasi altro momento della storia.
Così l’UA. Dal 1963 esisteva un’Organizzazione dell’Unità Africana, ma negli anni Novanta sono iniziate le pressioni per qualcosa di più ambizioso, sulla falsariga della nuova Unione Europea. Alcune idee, in particolare quelle del libico Gheddafi, chiedevano di creare gli Stati Uniti d’Africa, con un unico esercito. Ma l’Unione Africana lanciata nel 2002 a Durban era abbastanza ambiziosa. In effetti, all’epoca ho avuto una serie di discussioni con alcuni dei partecipanti alla stesura dei documenti originali, i quali riconoscevano che gli obiettivi erano estremamente ambiziosi, ma ritenevano che vi fosse la necessità politica per l’Africa di imporsi sulla scena mondiale, in un mondo in cui le organizzazioni regionali stavano rapidamente diventando la norma. Nonostante ciò, le sfide erano enormi: l’UA ha un numero di Stati membri più che doppio rispetto all’UE, una popolazione da tre a quattro volte superiore, una superficie molto più ampia, enormi disparità in termini di ricchezza e densità di popolazione, scarse comunicazioni interne e la necessità di lavorare in almeno sei lingue ufficiali. E a prescindere dalla risonanza politica, data la storia del continente, del suo obiettivo di “difendere la sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza dei suoi Stati membri”, è stato riconosciuto fin dall’inizio che pochi Stati africani erano in grado di proteggere i propri confini, per non parlare di quelli degli altri.
È comprensibile che negli ultimi vent’anni l’UA abbia subito molte critiche, soprattutto da parte degli africani, e i diritti e i torti sono troppo dettagliati per essere analizzati in questa sede. È ingiusto criticare l’UA per non aver migliorato la vita degli africani comuni: i suoi obiettivi erano sempre altrove. Ma anche se l’UA si è affermata come attore internazionale (partecipa ai vertici del G-20, ad esempio), con una nuova splendida sede ad Addis Abeba costruita dai cinesi (che negano ferocemente di avervi piazzato apparecchiature di ascolto) e con un elenco impressionante di istituzioni e comitati, non tutti sono convinti che il tempo e gli sforzi (e il considerevole coinvolgimento dei donatori) per cercare di creare qualcosa modellato prevalentemente sul modello dell’UE siano stati saggi. Come ho sostenuto altrove, non è evidente che si possa creare un’organizzazione forte a partire da Stati deboli. La creazione di istituzioni internazionali di qualsiasi tipo implica sempre una lotta costante per trovare, mantenere e sostituire persone competenti e gli Stati africani, per quanto non manchino di persone intelligenti e capaci nel governo e altrove, hanno trovato una sfida enorme a risparmiarne abbastanza per gestire anche l’UA. Inevitabilmente, i finanziamenti e i distaccamenti dei donatori hanno colmato una parte della mancanza, il che potrebbe far pensare che l’obiettivo sia piuttosto compromesso.
Tutte queste questioni sono rilevanti per i BRICS, ma prima vediamo di illustrare alcune delle diverse possibilità di cooperazione internazionale, poiché non c’è una ragione automatica per cui i BRICS debbano imitare una delle strutture già descritte. È conveniente suddividere i contatti che i governi hanno (e sono molti) in quattro tipi fondamentali, in ordine crescente di complessità.
Il primo consiste semplicemente nel tipo di accordi bilaterali e multilaterali che i governi hanno continuamente, su ogni argomento che si possa immaginare: silvicoltura, cooperazione nell’istruzione superiore, procedure doganali, cooperazione culturale, prevenzione delle malattie… l’elenco è infinito. Questi incontri saranno periodici, forse una o due volte all’anno, e comporteranno un’organizzazione molto ridotta. I membri saranno informali e potranno cambiare. Alcuni sono legati a crisi in corso: c’è, o c’era, un Gruppo di cinque Stati (Stati Uniti, Francia, Qatar, Arabia Saudita, Egitto) che cerca di trovare una soluzione ai problemi politici del Libano.
La seconda è quella in cui un gruppo di Stati decide di avere un interesse o un problema in comune e decide di incontrarsi regolarmente per parlarne e coordinare le proprie attività. In questo caso ci sarà probabilmente un programma regolare di incontri e una certa quantità di burocrazia permanente. Spesso un Paese ospiterà la riunione annuale o semestrale e fornirà il segretariato per un certo periodo, o addirittura in modo permanente. È probabile che vi siano anche punti di contatto fissi in altre nazioni. Questi organismi tendono a crescere in dimensioni e complessità nel tempo fino a diventare utili. Un buon esempio è l’Australia Group, che lavora per armonizzare le norme sull’esportazione di sostanze chimiche che potrebbero essere utilizzate per scopi militari. Attualmente conta 36 Stati membri, oltre all’UE, e si riunisce regolarmente in diversi Paesi del mondo. Gli Stati possono uscire o entrare a far parte dell’organizzazione a seconda delle loro esigenze.
Nota, tuttavia, che è molto diversa dall’Organizzazione per la proibizione delle armi chimiche, che è un’agenzia esecutiva internazionale a tempo pieno, istituita dalla Convenzione sulle armi chimiche. La CWC è un regime basato su un trattato (al momento ha 193 aderenti) con una serie di doveri e responsabilità per i firmatari. Sia l’adesione che la (potenziale) uscita sono passi importanti dal punto di vista legale e pratico per i governi. L’OPCW dispone di un ampio personale e di strutture internazionali, effettua ispezioni e redige rapporti. Esistono molti altri regimi basati su trattati di questo terzo tipo: la Corte penale internazionale istituita con lo Statuto di Roma del 1998 è forse il più noto, ma tutti seguono più o meno lo stesso modello. Tali regimi spesso danno vita a gruppi rappresentativi o consultivi: i due sopra citati hanno, ad esempio, assemblee degli Stati parte. Il Trattato sulle Forze Armate Convenzionali in Europa è stato gestito principalmente dagli Stati, ma ha avuto un Gruppo Consultivo Congiunto fino alla sua fine.
L’ultimo tipo è costituito dalle grandi organizzazioni permanenti, molte delle quali sono già state menzionate. Per l’ONU, la NATO, l’UE eccetera, l’adesione è un passo politico importante per gli Stati, e l’uscita lo è ancora di più, come abbiamo visto con la Brexit. Tali organizzazioni hanno i loro organismi sussidiari: nel caso dell’ONU si tratta dell’UNESCO, dell’Organizzazione mondiale della sanità e di decine di altri organismi. Molte di queste organizzazioni sono abbastanza grandi da offrire intere carriere a uno staff internazionale.
Quindi, in questo contesto, dove si collocano i BRICS? Ancora una volta, dipende da ciò che i membri vogliono che l’organizzazione faccia. Le origini dei BRICS, e la maggior parte delle loro attività pratiche, si collocano nel settore dell’economia e della finanza. L’ultimo vertice Dichiarazione, un documento massiccio che dovreste investire venti minuti per leggere, copre praticamente ogni argomento immaginabile, ma si limita in gran parte a dichiarazioni su questioni non economiche e finanziarie. Questo è coerente con il tema principale della Dichiarazione, che non è quello di sostituire le organizzazioni internazionali, ma di cambiare il modo in cui esse lavorano.
Ciò fa rientrare i BRICS in qualcosa di simile alla seconda categoria di cui sopra. Non si tratta di un’organizzazione di trattati e, sebbene l’adesione richieda l’approvazione all’unanimità, sembra esserci poca formalità, sia per l’adesione sia, senza dubbio, per l’uscita. I membri non assumono alcun obbligo legale, anche se sembra accettato che facciano la loro parte nell’organizzazione e nell’accoglienza. Si tratta più di un meccanismo di coordinamento che di un’organizzazione vera e propria.
Ecco perché la Dichiarazione, come le precedenti dichiarazioni dei BRICS, colloca il gruppo direttamente nel mainstream del sistema politico e finanziario internazionale. La differenza è che vogliono che il sistema funzioni in un modo che loro definirebbero “migliore”. Per esempio, la Dichiarazione chiede un “ordine mondiale multipolare più equo, giusto, democratico ed equilibrato”, nonché l’impegno a “sostenere il multilateralismo e il diritto internazionale, compresi gli scopi e i principi sanciti dalla Carta delle Nazioni Unite (ONU) come sua indispensabile pietra angolare, e il ruolo centrale dell’ONU nel sistema internazionale”. Ma ciò avviene nel contesto di una rappresentanza geografica “equa e inclusiva” nello staff delle Nazioni Unite: cioè più persone provenienti dai BRICS. Allo stesso modo, essi chiedono “una riforma globale delle Nazioni Unite, compreso il Consiglio di Sicurezza, al fine di renderlo più democratico, rappresentativo, efficace ed efficiente, e di aumentare la rappresentanza dei Paesi in via di sviluppo tra i membri del Consiglio…”. Ora, due dei cinque BRICS sono membri permanenti del Consiglio e chiaramente non accetteranno nulla che possa minare tale status, ma il gruppo nel suo complesso sta cercando di ottenere maggiore influenza e quindi la formulazione deve essere relativamente generica.
Ma questo illustra bene come funzionano i gruppi intergovernativi di questo tipo. Dopo tutto, non ci sono mai due Stati con interessi identici. Quello che si ottiene, piuttosto, è un diagramma di Venn, per cui quando gli interessi degli Stati si sovrappongono sufficientemente, l’organizzazione o il raggruppamento funzionerà correttamente. Quanto più grande è l’organizzazione e quanto più ambiziosi sono gli obiettivi, tanto più grande deve essere questa sovrapposizione se si vuole che l’organizzazione funzioni in modo efficace. Questo è sempre stato uno dei problemi fondamentali della NATO, dove una struttura grande e ambiziosa era composta da nazioni con interessi spesso diversi o addirittura contrastanti, e ha iniziato a diventare un problema anche quando l’UE si è allontanata dal suo nucleo di membri dell’ex Sacro Romano Impero e della Francia.
Quindi, su questioni come l’ONU e il sistema internazionale in generale, il BRICS è meglio visto come un meccanismo di coordinamento, in modo che i suoi membri, o sottoinsiemi di membri, possano lavorare per aumentare la loro influenza e promuovere i loro obiettivi in diverse materie. Non è necessario avere l’unanimità su nessun argomento, e tanto meno su tutti, e non credo che ci sarà un grande sforzo per stabilire una “posizione BRICS” sull’Ucraina (c’è un paragrafo estremamente blando sulla questione). Ma questo è importante solo se partiamo dal presupposto che i BRICS debbano assomigliare a qualcosa di simile all’UE, con strutture formali e necessità di unanimità. Questo è il motivo per cui, a mio avviso, alcuni commentatori occidentali hanno liquidato i BRICS, sottolineando (giustamente) che ci sono enormi differenze politiche e sociali tra i principali attori. Questo è vero, ma non cambia il fatto che in molti casi i loro interessi politici convergono e la cooperazione ha senso. L “Occidente, a mio avviso, ha spesso la convinzione, piuttosto innocente e ingenua, che le nazioni debbano “piacersi” per poter cooperare.
Così, il desiderio di “rafforzare la cooperazione su questioni di interesse comune”, in particolare nell’Assemblea Generale e negli organi i cui membri sono eletti dall’Assemblea Generale, e quindi al di fuori del controllo del Consiglio di Sicurezza. Uno di questi è il Consiglio per i Diritti Umani, “tenendo conto della necessità di promuovere, proteggere e rispettare i diritti umani in modo non selettivo, non politicizzato e costruttivo, e senza due pesi e due misure”. Il dito non potrebbe essere più evidentemente puntato contro l’Occidente e le sue incessanti critiche, e l’intento è chiaro: cooperare per garantire l’elezione di Stati non occidentali al controllo dei vari organi delle Nazioni Unite.
Tuttavia, i BRICS hanno veri e propri scopi comuni, che sono più evidenti nelle loro attività finanziarie ed economiche e in ciò che viene detto su di loro nella Dichiarazione. Anche in questo caso, però, l’enfasi è sulla continuità. Si elogia il G20 (di cui sono membri) ma non il G7. È significativo che sia il primo a essere descritto come il “principale forum globale per la cooperazione economica e finanziaria multilaterale” e senza dubbio i quattro Stati spingeranno per obiettivi comuni alle riunioni del G20. Ad esempio, la Dichiarazione fa riferimento alla necessità di “riformare l’attuale architettura finanziaria internazionale per affrontare le sfide finanziarie globali, compresa la governance economica globale per rendere l’architettura finanziaria internazionale più inclusiva e giusta”. Ancora una volta, l’obiettivo è chiaramente quello di cooperare, di cambiare l’equilibrio delle istituzioni e dei regimi finanziari internazionali dall’interno. Gran parte della seconda metà del documento riguarda le iniziative dei BRICS in ambito finanziario ed economico, e l’elenco è impressionante per la sua lunghezza: molto più, sospetto, di quanto la maggior parte dei commentatori occidentali si renda conto.
I BRICS non cercano di rovesciare l’ordine finanziario mondiale, né di sostituirlo con un altro. I loro obiettivi sono più modesti: fornire alternative a coloro che desiderano sottrarsi, in tutto o in parte, all’attuale sistema finanziario dominato dagli Stati Uniti e dall’Occidente, e modificare progressivamente il funzionamento del sistema dall’interno, attraverso una cooperazione organizzata. È probabile che il sistema dei Paesi partner non significhi tanto la formazione di un nuovo “blocco” basato sui BRICS nel senso della Guerra Fredda, quanto piuttosto una crescente capacità dei Paesi dell’area BRICS e dintorni di mettere l’Occidente e i BRICS l’uno contro l’altro.
In questo senso, i BRICS non rappresentano un’alternativa all’attuale sistema internazionale, ma piuttosto la creazione di un potente blocco di Paesi che hanno un interesse comune a modificarne sostanzialmente il funzionamento. Questo è difficile da capire e da accettare per gli occidentali, che sono stati educati a pensare in termini manichei e di differenze incolmabili tra gruppi e ideologie. Ma il BRICS e il suo sistema di partner rappresentano un modello diverso: non è certo “nuovo”, perché è il modo in cui la maggior parte del mondo ha sempre funzionato. Si basa su una “sufficiente” comunanza di interessi per far sì che le nazioni cooperino tra loro in determinati settori. Riconosce che su altre questioni i Paesi possono avere opinioni diverse, o addirittura essere in totale disaccordo tra loro. Riconosce che la politica internazionale è un’enorme serie di diagrammi di Venn, non un insieme di forme geometriche rigidamente regolamentate e separate l’una dall’altra. Il BRICS è un esempio di istituzione che scaturisce in modo naturale da questo riconoscimento e che potrebbe ispirarne altre. Per questo motivo, insieme alla flessibilità del concetto stesso, è probabile che i BRICS sopravvivano e si sviluppino, continuando a rappresentare un rompicapo per gli opinionisti occidentali.
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