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Negli ultimi diciotto mesi, ho prodotto un paio di saggi sulla questione di come la guerra in Ucraina potrebbe “finire”. Ho parlato di negoziati e delle loro difficoltà, e ho parlato di come il concetto stesso di “finire” una guerra sia sempre fluido e soggetto a interpretazione. Se non avete letto quei saggi, e avete tempo da perdere, potreste volerli dare un’occhiata ora. Il presente saggio inevitabilmente copre parte dello stesso terreno, poiché i problemi sono di principio e non cambiano molto nel tempo, ma questa settimana sto cercando di aggiornare l’argomento e di ampliarlo con riferimento ad altri esempi.
Il “dibattito” in Occidente è andato avanti dolorosamente di recente, nella direzione generale della realtà. Ma l’aspettativa in Occidente sembra ancora essere quella di una tregua di qualche tipo nella guerra e di un rinvio dell’ingresso dell’Ucraina nella NATO mentre le loro forze vengono ricostruite, mentre i russi sono chiari sul fatto che tali obiettivi sono esclusi persino dalle loro condizioni minime per l’avvio dei negoziati. Non entrerò troppo nei dettagli delle dichiarazioni fatte da Questa Persona e Quella Persona, perché molto di ciò è solo per esibizione in questa fase e, sul lato occidentale, pochi di coloro che pontificano sembrano aver persino afferrato le realtà di base della situazione. Ciò che farò invece è stabilire le realtà di base di come le guerre “finiscono” (se lo fanno) e i diversi modi in cui ciò accade, e i vari meccanismi che esistono per renderlo possibile. Farò una serie di distinzioni, sia nei concetti che nella terminologia, che potrebbero sembrare un po’ da nerd e dettagliate per alcuni. Tutto quello che posso dire è che i diplomatici professionisti o gli esperti di diritto internazionale probabilmente mi accuserebbero di semplificare eccessivamente.
La prima cosa da fare è distinguere tra quattro potenziali tipi di eventi. Sebbene possano sembrare sequenziali, non lo sono necessariamente, né tutti i conflitti attraversano tutte le fasi. Distingueremo tra:
- Rese organizzate di unità considerevoli (battaglioni e superiori).
- Accordi per porre fine alle ostilità e separare le forze, siano esse permanenti o temporanee.
- Accordi volti a porre fine alle ostilità in modo definitivo, quindi solitamente concepiti come permanenti o quantomeno duraturi.
- Accordi per affrontare le cause profonde del conflitto.
Qui, uso “accordo” nel senso più ampio, indipendentemente dal fatto che qualcosa sia scritto o meno (un punto che approfondirò più avanti). È importante distinguere chiaramente questi passaggi l’uno dall’altro, perché spesso è difficile sapere cosa intende qualcuno quando parla di “porre fine alla guerra”, e di conseguenza si crea molta confusione inutile. In effetti, una delle cose più destabilizzanti durante i tentativi di porre fine ai conflitti è che le persone spesso intendono cose diverse con gli stessi termini, e la stessa cosa con termini diversi, e quindi parlano l’una oltre l’altra.
Ma prima di esaminare queste possibilità e prima di stabilire una tassonomia di diversi tipi di accordi, voglio insistere ancora una volta su un punto di fondamentale importanza che è omesso da ogni libro di testo di diritto internazionale che abbia mai visto. Gli accordi, semplici o elaborati, di natura legale o politica, scritti o verbali, non hanno più effetto della volontà delle parti di attuarli e non hanno più importanza della buona fede delle parti nel sottoscriverli in primo luogo. Quindi, se esiste un accordo di base, seguiranno rapidamente dei testi. Se non esiste un accordo di base, nessuna quantità di testo dettagliato lo realizzerà. Ho trascorso più tempo di quanto non voglia ricordare seduto in stanze soffocanti cercando di trovare una qualche forma di parole per mascherare il fatto che le parti coinvolte nei negoziati erano fondamentalmente in disaccordo tra loro.
Quindi partiamo dall’inizio. Quali motivazioni potrebbero avere le parti per accettare di parlare o stipulare un accordo mentre è in corso un conflitto? La teoria politica liberale, che vede le guerre come anomalie causate da errori o malvagità individuale, è chiara sul fatto che tutte le parti dovrebbero comunque desiderare la pace, e il compito è quindi quello di fornire loro un meccanismo adatto per ottenerla e sbarazzarsi di qualsiasi piantagrane che potrebbe ostacolare gli accordi di pace. (Sì, so che i sedicenti liberali hanno sostenuto guerre aggressive all’estero. Non è questo il punto.) Quindi gli estranei, normalmente dall’Occidente, porteranno la loro competenza, scriveranno accordi di pace, marginalizzeranno i piantagrane e tutti saranno contenti. In teoria.
In realtà, le ragioni per cui gli stati e gli altri attori accettano di negoziare, o anche di proporre di porre fine ai combattimenti, variano enormemente. Possono essere svantaggiati e sperare che una pausa permetta loro di raccogliere le forze. Possono anche decidere che stanno comunque perdendo e che è meglio fermarsi ora. Possono decidere che ci sono vantaggi politici nell’accettare di fermare i combattimenti, o possono cercare di spiazzare l’altra parte, che potrebbe essere vincente e non volere che il conflitto finisca. Possono decidere di mostrare la volontà di parlare sapendo che l’altra parte non lo farà, e quindi ottenere un vantaggio politico. Non è quindi insolito che gli stati avviino dei colloqui, o almeno accettino di parlarne, per ragioni che sono piuttosto diverse e possono persino essere diametralmente opposte. Se ci pensate, questo spiega parte dell’atteggiamento nei confronti dell’Ucraina.
L’altro punto generale è che molte culture politiche fanno una distinzione tra accettare qualcosa (ad esempio un cessate il fuoco) e attuarlo effettivamente. Si tratta di decisioni politiche separate, prese per ragioni diverse e, in ogni caso, coloro che accettano un cessate il fuoco non sono necessariamente in grado di rispettarlo, perché non controllano i combattenti. Anche nei grandi stati possono esserci delle disconnessioni: mi è stato detto da persone del Pentagono che i trattati sono un “problema del Dipartimento di Stato”. Una delle tante ragioni del tentato colpo di stato in Unione Sovietica nel 1991 fu che i militari ritenevano di essere stati ignorati nella stesura finale del Trattato sulle Forze armate convenzionali in Europa e che, come dissero ai visitatori occidentali, i diplomatici avevano “fatto un errore nei numeri” che erano obbligati a correggere.
A volte, tutte le parti in conflitto possono avere un interesse collettivo nell’accordarsi su qualcosa, qualsiasi cosa, solo per togliersi di dosso gli estranei. Questo è successo notoriamente nei primi anni del conflitto nell’ex Jugoslavia. Nel 1991/92. I governi europei erano consumati dalle questioni post-Guerra fredda e dai negoziati dell’Unione europea, e tutto fu gettato nel caos dalla crisi jugoslava e dalle richieste all’Europa di “fare qualcosa” al riguardo. Così la “troika”, i tre ministri degli esteri delle presidenze passate, presenti e future dell’Unione europea occidentale, furono inviati a portare la pace nei Balcani. Avrebbero ottenuto promesse dalle parti in guerra di smettere di combattere, e queste ultime di solito erano abbastanza premurose da aspettare che l’aereo decollasse prima di ricominciare a sparare.
C’è una storia che credo sia vera su Gianni de Michelis, il ministro degli Esteri italiano dell’epoca, che guidò numerose missioni inutili nella regione. Ora, De Michelis non era un angelo (doveva scontare una pena detentiva per corruzione), ma persino lui era disgustato dalla doppiezza e dal cinismo dei suoi interlocutori. (Era anche, senza alcun collegamento, l’autore di una guida critica alle discoteche italiane.) Dopo un’altra missione, a De Michelis fu chiesto da un media ostile se questa volta un accordo avrebbe retto. “Ce l’ho per iscritto!” disse trionfante, brandendo l’accordo. Inutile dire che anche quell’accordo non durò a lungo. In questo caso, era nell’interesse a breve termine di ciascuna delle parti firmare qualsiasi cosa che avrebbe soddisfatto gli europei e li avrebbe fatti andare via. Al contrario, quando alla fine dei combattimenti in Bosnia le parti erano esauste e riconoscevano di non poter raggiungere i loro obiettivi con la forza, era nel loro interesse firmare un accordo di “pace” che riflettesse la situazione reale e trasferire le loro lotte sul piano politico e sulla manipolazione della comunità internazionale.
Quindi la prima domanda nel caso dell’Ucraina è quali parti potrebbero avere interesse a proporre, o accettare, che tipo di negoziati e su cosa. Come implica questa domanda, il numero di possibilità è molto ampio, e quindi possiamo aspettarci un sacco di discussioni su chi è pronto a “negoziare” e chi non lo è, con diversi attori che parlano l’uno oltre l’altro. Questo è chiaramente ciò che è successo in una certa misura con gli “accordi” di Minsk 1 e 2 (più precisamente, verbali di conclusioni concordate). Ognuno aveva le proprie ragioni per sostenere o avallare quei documenti, e sembrano, come al solito, aver significato cose diverse per persone diverse.
Molto spesso, le parti di un accordo sono diseguali in termini di capacità di attuare comunque le disposizioni. Ciò è particolarmente vero per gli accordi tra governi e attori non statali. Un classico è il Comprehensive Peace Agreement for Sudan del 2005, firmato dal governo e dal Sudanese People’s Liberation Movement/Army. L’accordo era estremamente complesso (riflettendo la complessità dell’accordo stesso) e ha rapidamente superato la capacità delle autorità di Juba di implementarlo effettivamente. Quindi la decisione dell’SPLM di puntare all’indipendenza nel 2010 non è stata una sorpresa: né lo è stata la guerra civile che ne è seguita. In effetti, c’è un intero libro da scrivere sulla tendenza dei cattivi accordi di pace a promuovere conflitti: il caso più eclatante è probabilmente il disastroso accordo di pace di Arusha del 1993 tra il governo di coalizione e il Fronte patriottico ruandese.
Tenendo presenti queste avvertenze, possiamo passare alle diverse possibilità, non necessariamente cumulative, elencate sopra, con alcuni esempi storici.
La prima è la resa organizzata. Ora i prigionieri saranno catturati in tutte le fasi di un conflitto, ma soprattutto all’inizio e verso la fine, intere unità che si trovano in una posizione disperata potrebbero decidere di arrendersi. I russi sono stati impegnati a creare “calderoni” per le truppe ucraine, che per la maggior parte, finora, hanno combattuto fino alla fine o hanno tentato di fuggire in piccoli gruppi. Il numero di prigionieri presi non è chiaro, ma è probabile che aumenti, forse bruscamente, man mano che l’esercito ucraino inizia a disgregarsi, mentre sempre più unità vengono tagliate fuori e la situazione generale dell’UA sembra sempre più disperata.
Questa è la situazione più semplice e ci sono regole dettagliate nella Terza Convenzione di Ginevra per coprire il trattamento dei prigionieri. Queste presumono che la guerra sia ancora in corso e richiedono che i prigionieri vengano rilasciati alla fine delle ostilità. Mentre questo processo non è di per sé così complicato, c’è sempre la possibilità di rese di massa da parte delle unità UA una volta che i combattimenti si avvicinano alla loro inevitabile conclusione e questo potrebbe portare alla fine effettiva, se non ufficiale, della maggior parte dei combattimenti, almeno in alcune aree. Ci sarebbero conseguenze politiche ma non c’è bisogno di alcun accordo formale o di speciali accordi amministrativi. Detto questo, il trattamento dettagliato effettivo delle forze di opposizione che cercano di arrendersi o sono troppo gravemente ferite per combattere è sempre stato un argomento spinoso e delicato. Nella Seconda guerra mondiale, i soldati giapponesi feriti spesso facevano esplodere una granata a mano quando venivano avvicinati per arrendersi. Più di recente, i talebani e combattenti simili che non riconoscono ciò che consideriamo le regole della guerra si sono comportati in modo simile e hanno spesso fatto detonare cinture esplosive una volta che erano inabili. Nel caso dell’Ucraina, è improbabile che questo livello di fanatismo si verifichi su larga scala, ma inevitabilmente si verificheranno degli incidenti, poiché i soldati stanchi e spaventati di entrambe le parti fraintenderanno le motivazioni del nemico.
Detto questo, nessuna guerra può propriamente “finire” senza un accordo formale per i combattenti di smettere di combattere. (Ci sono ovviamente guerre, specialmente contro gruppi irregolari, che in realtà non “finiscono” mai, ma questo non è realmente rilevante per ciò che potrebbe accadere in Ucraina.) Questi accordi non devono necessariamente comportare rese di massa: ad esempio, l’esercito jugoslavo (VJ) si è ritirato in buon ordine dal Kosovo nel 1999, secondo accordi concordati tra il VJ e la Forza per il Kosovo guidata dalla NATO. Data la delicatezza della situazione, ciò è avvenuto in base a una risoluzione del Consiglio di sicurezza, ma non è obbligatorio.
È importante capire che questi accordi, negoziati tra comandanti militari, sono solo un cessate il fuoco o al massimo un armistizio. La differenza tra questi due termini, e in effetti una tregua o cessazione delle ostilità, è essenzialmente una questione di grado. Tregue e cessate il fuoco possono essere locali (come attualmente nel sud del Libano) e temporanei (quello è di sessanta giorni). Mentre si può supporre che seguirà la pace, non è affatto garantito. Ma per una cessazione delle ostilità e ancora di più un armistizio, si presume che la guerra sia definitivamente finita e che le negoziazioni formali stiano per iniziare. Quindi, ancora una volta, è facile confondersi su ciò che è stato proposto e ciò che è stato concordato, ed è importante tenere tutti questi termini separati nella tua mente.
Per tregue e cessate il fuoco, potrebbe non esserci altro che un accordo per interrompere i combattimenti e forse ritirare alcune forze dal contatto. Potrebbero esserci anche scambi informali di prigionieri se i combattenti pensano che questo li aiuterà politicamente. Ci sarà probabilmente un breve documento concordato da entrambe le parti che stabilisce cosa deve accadere. Questi accordi sono sempre temporanei (anche se potrebbero essere rinnovati) e non portano necessariamente a negoziati di pace o persino a un armistizio. In alcuni casi, i combattimenti ricominciano abbastanza rapidamente. Detto questo, tregue e cessate il fuoco di solito hanno una qualche logica dietro: o interna, perché entrambe le parti hanno bisogno di riorganizzarsi, ad esempio, o esterna, forse per dare ai mediatori esterni più tempo per spingere affinché i negoziati inizino.
Un armistizio è molto più serio e generalmente inteso come una fine definitiva alle ostilità effettive, consentendo l’avvio dei colloqui di pace. Gli accordi di armistizio possono essere piuttosto elaborati (l’ accordo di armistizio della guerra di Corea ha più di 60 clausole, più allegati sostanziali) e richiedono molte negoziazioni (due anni in quel caso e due settimane persino per concordare l’ordine del giorno). Variano anche molto nel contenuto. L’accordo coreano è relativamente insolito, perché non c’è un vincitore e uno sconfitto chiari e nessuna clausola che copra la resa o la smilitarizzazione. Al contrario, l’ accordo di armistizio firmato l’11 settembre 1918 richiedeva il ritiro delle forze tedesche dal territorio occupato, la resa di tutte le sue armi pesanti e la smilitarizzazione della riva orientale del Reno, tra le altre cose. E l’ accordo di armistizio firmato da Francia e Germania il 22 giugno 1940 richiedeva la smobilitazione delle forze francesi e la resa di metà del territorio del paese. (Non è mai esistito alcun “trattato di pace”). Quindi, un “armistizio” può contenere quasi tutto ciò che si desidera, a seconda della situazione e dell’equilibrio delle forze tra i combattenti.
Tutto questo è importante, perché sembra probabile che la maggior parte degli esperti e dei politici occidentali non capisca queste noiose distinzioni, e quindi è spesso difficile sapere cosa prevedono in termini pratici. L’entusiasmo per un “conflitto congelato in stile coreano” è un esempio di analfabetismo storico. Non solo, come ho suggerito, l’esempio coreano era molto atipico, ma era specificamente inteso a portare a colloqui di pace e a una risoluzione del conflitto stesso, non a essere uno schermo conveniente dietro cui costruire forze. Anche se i russi propongono un “armistizio”, non è affatto chiaro che ne avranno la stessa idea dell’Occidente: è più probabile che abbiano in mente qualcosa di simile ai modelli del 1918 o del 1940, dove la smobilitazione e la consegna delle armi pesanti sarebbero parte degli accordi, prima che i colloqui di pace potessero iniziare.
Tutti i suddetti sono in linea di principio accordi tra militari, firmati da comandanti militari, sebbene generalmente operanti sotto chiare istruzioni politiche. Ma anche gli armistizi possono arrivare solo fino a un certo punto: la vera questione è cosa succederà dopo a livello politico, sia per quanto riguarda il conflitto immediato, sia per quanto riguarda le sue cause sottostanti, nella misura in cui si possa concordare. Di nuovo, possiamo guardare alla storia. Nel 1918 i combattimenti tra gli alleati e i tedeschi cessarono l’11 novembre, ma ci vollero poi due mesi per organizzare la serie di negoziati solitamente indicati come “Versailles”, e il trattato principale con la Germania non fu firmato fino al giugno 1919, e non entrò in vigore fino all’anno successivo. Al contrario, e nonostante gli sforzi degli anni ’20 e ’30, un trattato completo per la sicurezza europea non fu mai una seria possibilità. A sua volta, ciò era dovuto al fatto che il problema dei confini territoriali e delle etnie non coincidenti era insolubile, e anche perché non si poteva fare nulla per impedire alla Germania, il paese più popoloso e ricco d’Europa, di chiedere revisioni del Trattato di Versailles in un momento futuro, accompagnate da minacce di violenza se necessario. Quel Trattato tentò di risolvere problemi che erano insolubili e creò le condizioni necessarie, se non sufficienti, per la guerra successiva. Come ho detto, l’armistizio della guerra di Corea avrebbe dovuto essere seguito da negoziati politici, ma ciò non accadde mai.
A questo punto, ci spostiamo nell’area della diplomazia, sia tra stati (come era classicamente il caso) tra stati e istituzioni, sia tra uno stato e attori non statali. Ora, qui, abbiamo un ampio spettro di possibilità, dai trattati, convenzioni e accordi (e approfondiremo le differenze tra un momento), attraverso accordi tecnici tra governi (spesso in forma di MoU) attraverso documenti congiunti, dichiarazioni e comunicati, fino a dichiarazioni stampa e scambi di lettere.
Tecnicamente, un Trattato è un accordo legale vincolante tra i governi di stati sovrani nominati, il che significa che tutti i Trattati sono accordi, ma non tutti gli accordi sono Trattati. Altri stati possono aderire su invito (ad esempio il Trattato di Washington), ma nessun non firmatario ha un diritto di prelazione ad aderire. Una Convenzione è molto più aperta e, in linea di principio, qualsiasi nazione può aderirvi. Ci sono poi gli Accordi, o Accordi, che è il nome che tendiamo a dare agli accordi (sic) che coinvolgono attori non statali e governi. (Farò alcuni esempi di tutti questi tra un momento.) Ci sono alcune stranezze come lo Statuto di Roma della Corte penale internazionale, che è in realtà una Convenzione, ma così chiamata perché la maggior parte della negoziazione riguardava cosa sarebbe entrato nello Statuto che istituisce la Corte. In questo contesto, “Accordo” e “Accordo” tendono a essere usati in modo intercambiabile. Storicamente, la diplomazia si è svolta in francese e la scelta della parola può dipendere dalla lingua in cui i redattori stanno pensando. Il risultato è una situazione confusa in cui “accordo” può significare qualsiasi tipo di impegno reciproco tra stati e altre parti, o può riferirsi a un tipo specifico di accordo giuridicamente vincolante. Dipende dal contesto particolare.
Tutti e tre questi tipi di accordo condividono la caratteristica di ciò che viene descritto come “linguaggio del trattato”, e che è un formato tradizionale e in gran parte invariabile. Un trattato stesso inizierà con il preambolo, che non fa parte delle disposizioni del trattato, ma rappresenta il contesto politico concordato per esse. Inizia elencando i governi interessati (quindi “La Repubblica di Freedonia, il Regno di Ruritania e la Federazione Concordiana”) e poi passa ad alcuni gerundi, che normalmente iniziano con “considerando” e includono “desiderando”, “ricordando” e “tenuto conto di”, così come le buone vecchie frasi verbali di riserva come “determinato a” e “convinto che”, prima di terminare con le parole “hanno concordato quanto segue”. In un testo di Convenzione, viene utilizzata la stessa procedura, tranne per il fatto che il chapeau cambia in “Gli Stati parti della presente Convenzione” e per gli accordi con attori non statali il chapeau è ad hoc. Pertanto, gli Accordi di Arusha, originariamente redatti in francese, erano tra “(l)e Governo della Repubblica del Ruanda da una parte, e il Fronte Patriottico Ruandese dall’altra”, e l’ Accordo di Pace Globale per il Sudan, originariamente redatto in inglese, era tra “Il Governo della Repubblica del Sudan e il Movimento/Esercito di Liberazione Popolare Sudanese”. In tutti i casi, ci aspettiamo di trovare Articoli nel testo con obblighi e diritti, e l’uso di parole ingiuntive come “deve”, “intraprendere” e “astenersi da”.
L’importanza teorica del linguaggio del trattato è che rende il documento giuridicamente vincolante, in cui le nazioni sono obbligate a fare, o non fare, certe cose. Inoltre, un trattato deve essere firmato e ratificato da uno stato prima che quello stato sia legalmente vincolato dagli obblighi, e spesso richiede una legislazione nazionale approvata dal Parlamento per consentire che gli obblighi del trattato siano rispettati. Un trattato entra in vigore quando tutti gli stati lo hanno ratificato, una convenzione di solito quando un certo numero di loro (forse due terzi) lo ha fatto.
Ho detto che il fatto che il linguaggio del trattato renda un documento legalmente vincolante era teorico, e dovrei spiegarlo. In teoria, le nazioni sono legalmente vincolate da trattati ratificati, ma in realtà non c’è modo di far rispettare questi obblighi, nel senso che, ad esempio, un contratto commerciale nazionale può essere fatto rispettare. In pratica, la maggior parte delle nazioni rispetta il diritto internazionale la maggior parte delle volte, o almeno cerca di giustificare le proprie azioni facendo riferimento a esso. Quindi, la Russia difende il suo intervento in Ucraina sulla base del fatto che le due Repubbliche erano a quel punto stati indipendenti, cercando l’aiuto russo per esercitare il loro intrinseco diritto di autodifesa. Ma alla fine, il diritto internazionale non è applicabile (motivo per cui molte persone, me compreso, sostengono che non è legge, sembra solo così). Inoltre, qualsiasi governo competente può solitamente trovare una giustificazione per ciò che vuole fare da qualche parte in tutti i cespugli dei testi di diritto internazionale. È possibile portare un caso alla Corte internazionale di giustizia, ma la CIG si pronuncia solo sulle controversie tra stati. Il recente caso portato dal Sudafrica contro Israele si basava su basi ristrette di una disputa tra i due stati su ciò che stava accadendo a Gaza. Per questo motivo, è meglio non eccitarsi troppo per l’importanza di un Trattato, di per sé, per la soluzione del problema in Ucraina.
Il che ci riporta, in realtà, al punto di partenza. Affinché la guerra in Ucraina possa ufficialmente “finire”, devono accadere due cose. Innanzitutto, i combattenti e coloro che li influenzano devono essere sinceramente convinti che sia giunto il momento di un accordo su un argomento specifico (armistizio, trattato di pace, ecc.). La storia è piena di esempi di tentativi prematuri di accordi di pace che si sono rivelati pessimi, e di accordi di pace che non hanno avuto abbastanza sostegno nemmeno tra i firmatari. Non c’è nulla di magico in un armistizio, né un trattato di pace è un talismano di qualche tipo che fornisce protezione. Tutti questi accordi dipendono completamente dalla volontà di prenderli sul serio e di rispettarne i termini. Anche i negoziati più timidi falliranno a meno che le parti non si impegnino a rispettarli e a meno che, nell’ambito dei risultati concepibili, non ci sia un minimo di terreno comune.
In secondo luogo, i termini che devono essere concordati devono essere almeno minimamente accettabili nelle nazioni i cui rappresentanti li firmano. Mentre un’altra buona regola pragmatica deve essere che i negoziati devono essere tra coloro che hanno il potere (vedi più avanti), ci possono essere terribili pericoli nei negoziati tra élite selezionate o auto-selezionate che ignorano altre forze, spesso liquidandole come “estremiste” o semplicemente non tenendole affatto in considerazione. Quindi, al momento dei negoziati di Arusha, c’era l’ultimo di una serie di governi di coalizione instabili a Kigali che tentavano di colmare il divario tra diverse fazioni hutu fortemente opposte e con un singolo ministro tutsi. I negoziati erano tra questo governo e gli invasori di lingua inglese, principalmente tutsi, provenienti dall’Uganda, escludendo così quasi del tutto i parlanti nativi tutsi francesi, così come le significative forze hutu contrarie a qualsiasi negoziazione con il tradizionale nemico di classe. Se le forze coinvolte non fossero state spinte a negoziare da elementi esterni, è dubbio che le avrebbero avviate, e il loro esito fu così instabile che l’unica questione era quale parte sarebbe tornata per prima in guerra.
Ma questo è un modello comune nella storia. Il trattato anglo-irlandese del 1921 (tecnicamente gli “Articoli dell’accordo” poiché non era nel linguaggio del trattato) fu aspramente controverso dalla parte irlandese fin dall’inizio dei negoziati, e i suoi oppositori pensavano che i loro rappresentanti avessero ceduto troppo facilmente alle pressioni britanniche. Il nuovo gabinetto irlandese votò solo 4 a 3 per accettare l’accordo, e il nuovo Dáil lo approvò solo con una piccola maggioranza. I negoziatori irlandesi erano consapevoli della fragilità della loro posizione: così il famoso scambio tra il negoziatore britannico Lord Birkenhead (“Mr Collins, firmando questo trattato firmo la mia condanna a morte politica”) e il negoziatore irlandese Michael Collins (“Lord Birkenhead, firmo la mia vera condanna a morte”). Collins aveva ragione, e fu assassinato poco dopo. Il trattato provocò la guerra civile irlandese del 1922-23, che ha complicato la politica irlandese (e britannica) fino a oggi.
La moda attuale è quella degli accordi di pace “inclusivi”, in cui sono rappresentate tutte le sfumature di opinione. Questa non è necessariamente una cattiva idea e può essere appropriata quando la posta in gioco è relativamente bassa. Ma alla fine, ci sono quelli che contano nei negoziati e quelli che non ci contano, e gli accordi che cercano di includere tutti i punti di vista sono spesso troppo fragili per sopravvivere a lungo. In ogni caso, gli accordi si traducono sempre in una delusione per alcune parti: non potrebbe essere altrimenti. Un esempio è il laborioso accordo di Sun City del 2003 per la RDC, mediato dai sudafricani, che ha tentato di riprodurre le procedure inclusive ed esaustive che hanno portato alla fine dell’apartheid in un ambiente per il quale erano del tutto inadatti. Al contrario, escludere i partecipanti perché non ti piacciono è semplicemente sciocco: testimonia i problemi causati dall’ostinato fallimento dell’Occidente nel coinvolgere l’Iran su diverse questioni in cui la sua influenza è fondamentale. Non è chiaro come ciò si svolgerà in Ucraina, e in qualche modo qualsiasi accordo di successo dovrà colmare il divario tra il massimo che l’Ucraina può offrire senza scatenare una guerra civile, e il minimo che l’opinione pubblica russa può accettare. Qualunque governo sopravviva in Ucraina difficilmente avrà abbastanza potere militare per sconfiggere i ribelli estremisti, e i russi non faranno il lavoro per loro.
Un requisito comune di tutti questi casi è un certo grado di flessibilità nella forma e nella procedura, se c’è un desiderio genuino di risolvere il problema. Al contrario, di solito si può dire che i potenziali partner non sono seri quando iniziano a discutere di questioni procedurali (a volte chiamato il problema della “forma del tavolo”). Al momento, siamo nella fase dichiarativa e teatrale, in cui diversi attori avanzano richieste e cercano di escludere possibilità di negoziazioni e il loro esito. Parte di questo, specialmente sul lato occidentale, è autoinganno, ma parte di esso rappresenta anche i limiti di ciò che può essere detto pubblicamente, o l’istituzione di una posizione massimalista che può essere sfumata in seguito a seconda delle necessità. Qui come altrove, però, l’Occidente ha preso posizioni, e sottoscritto quelle ucraine, che sono così estreme che sarà difficile tornare indietro.
Pertanto, non dovremmo prendere troppo sul serio il rifiuto russo di negoziare con un governo guidato da Zelensky, sulla base del fatto che il suo mandato è scaduto. Questa è probabilmente una posizione propagandistica, che divide il governo di Kiev contro se stesso e prepara la strada nel caso in cui una concessione (simbolica) sia necessaria a un certo punto. In effetti, le strategie negoziali russe sono state notevolmente pragmatiche: la prima guerra cecena si è conclusa nel 1996 con un accordo militare, seguito l’anno successivo da un trattato formale tra la Russia e il nuovo governo in Cecenia. La seconda guerra non è mai formalmente finita e i russi sono stati felici di dichiarare vittoria e di affidare il problema ai leader ceceni filo-russi.
Entrambi questi episodi illustrano una verità su qualsiasi tipo di negoziazione o accordo: devono riflettere le realtà sottostanti. Nel primo caso, i russi erano sulla difensiva; nel secondo, con gli alleati ceceni, avevano effettivamente vinto. Ma nel corso dei decenni sono stati causati danni enormi da trattati normativi e idealistici che cercano di creare situazioni sul campo piuttosto che rifletterle. Quindi, per quanto possa essere difficile da accettare, è spesso meglio che i combattimenti continuino finché non è evidente che qualcuno ha vinto o che nessuno può. Il caso classico è ovviamente la Germania del 1918, dove sulla carta le forze tedesche erano ancora in grado di resistere e, di fatto, occupavano ancora parti della Francia e del Belgio. La storia successiva avrebbe potuto essere molto diversa se lo Stato maggiore non avesse avuto un crollo nervoso e dichiarato la guerra persa. In Ucraina potrebbe esserci un pericolo concreto nel fatto che i russi accettino di iniziare a parlare troppo presto, poiché ciò consentirà alle leggende della “pugnalata alla schiena” di proliferare. Solo quando sarà chiaro che l’Ucraina è decisamente sconfitta, questo genere di pericoli politici potranno essere minimizzati, anche se non potranno mai essere esclusi. E a quel punto, la forma e il contenuto di qualsiasi negoziato dovrebbero iniziare dalla situazione sul campo, che può poi essere messa per iscritto.
Ho posto molta enfasi sulle difficoltà della negoziazione, sui limiti dei testi in assenza di volontà o addirittura di capacità, e sul fatto che, in ultima analisi, anche i trattati sono inapplicabili. Ciò suggerisce che qualsiasi documento venga firmato dovrà essere sostenuto non da qualcosa di così etereo come le “garanzie di sicurezza”, ma piuttosto da una capacità unilaterale dei russi di punire la non conformità. È abbastanza possibile, a seconda di come finirà la guerra, che l’Occidente voglia anche fare pressione su una futura Ucraina affinché sia ragionevole, perché una volta che la sete di sangue si sarà dissipata, e il costo economico e politico completo della guerra diventerà evidente, è improbabile che l’Occidente voglia incoraggiare altro avventurismo ucraino. E in ogni caso, la capacità dell’Occidente di supportare militarmente l’Ucraina in quella fase sarà molto limitata.
Ciò esclude implicitamente, ovviamente, un accordo finale che affronti le famose “cause sottostanti” del conflitto. Potremmo continuare all’infinito sui nuovi Trattati di sicurezza europei, ma temo che il momento per questo fosse trent’anni fa, e un’opportunità simile non si ripresenterà più. Anche a quei tempi, i problemi di “integrazione” di un paese così grande e potente come la Russia (e che dire dell’Ucraina e della Bielorussia?) in un ipotetico ordine di sicurezza europeo erano immensi, e forse insolubili. Ora, però, il minimo che i russi accetterebbero sarà più del massimo che i paesi europei accetterebbero. La risposta, ancora una volta, sarà una relazione di potere di fatto sfavorevole all’Occidente.
Nessuno di noi sa veramente come Mosca intende gestire la fine della guerra, o anche se ha già deciso. Ma l’approccio più efficace sarebbe che la Russia creasse fatti sul campo contro cui non c’è appello, dopodiché la conformità generale, che è più importante alla fine dei dettagli del testo, è molto più probabile. L’Occidente lo capisce? Io sospetto di no. Penso che assisteremo a molta più confusione tra idee e termini diversi, un’idea selvaggiamente esagerata di ciò che l’Occidente può realizzare attraverso i negoziati (se gli è permesso di partecipare, ovviamente) e una cupa resistenza a qualsiasi testo di trattato che codifichi la prima sconfitta militare convenzionale inequivocabile dei tempi moderni per l’Occidente. Speriamo che nessuna di queste cose faccia troppi danni.
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