Il 10 luglio 1919, il presidente Woodrow Wilson entrò nell’aula del Senato con un documento sotto il braccio: il Trattato di Versailles. In quell’occasione, per la prima volta in 130 anni, un presidente consegnò personalmente un trattato all’aula del Senato.

Il documento rifletteva la visione di Wilson per un ordine globale pacifico dopo la prima guerra mondiale, ed egli aveva trascorso gli ultimi sei mesi a negoziarne le condizioni in Francia. Se approvato, avrebbe portato gli Stati Uniti nella Società delle Nazioni, una nuova organizzazione intergovernativa fondata sull’idea che le minacce alla sicurezza di un membro richiedessero risposte da parte di tutti i membri;

Al Senato, Wilson ha chiesto l’approvazione della Camera: “Il palcoscenico è pronto, il destino è stato svelato. Non è avvenuto per un nostro piano, ma per mano di Dio. Non possiamo tornare indietro. La luce scorre sul sentiero davanti a noi, e da nessun’altra parte”.

Ma i grandi sogni di Wilson per la pace nel mondo si scontrarono con la dura realtà. Nonostante il suo sostegno, il Senato votò contro il trattato, temendo i potenziali legami e gli obblighi di appartenenza associati all’adesione alla Società delle Nazioni. Chi sarebbero stati chiamati a difendere gli Stati Uniti e a quale costo?

L’umiliante episodio non è stato l’unica volta in cui il Congresso ha respinto il programma di politica estera di un presidente. In effetti, il ramo esecutivo, guidato dal Presidente, e il ramo legislativo, guidato dal Congresso, si scontrano periodicamente, in parte per disegno costituzionale, su questioni come l’uso della forza militare e la firma di accordi internazionali. Tuttavia, questo rapporto è cambiato nel tempo e, dalla fine della Seconda guerra mondiale, il presidente ha spesso avuto il sopravvento nel definire la politica estera del Paese.

In questa risorsa esploreremo ciò che la Costituzione dice a proposito della politica estera e come la politica estera viene effettivamente condotta oggi.

Cosa dice la Costituzione sulla politica estera?

Sebbene la Costituzione degli Stati Uniti sia probabilmente il documento più importante del Paese, non è particolarmente lunga. Infatti, il testo originale è di sole 4.543 parole, circa la lunghezza di un saggio di venti pagine, a doppia interlinea.

Di conseguenza, la Costituzione non fornisce istruzioni su come gestire ogni possibile situazione di politica estera. Stabilisce invece delle linee guida generali e divide le responsabilità di politica estera tra il ramo esecutivo e quello legislativo. Alcune di queste responsabilità sono chiaramente ed esplicitamente dichiarate, mentre altre sono implicite e sono state interpretate in modo diverso nel corso degli anni;

Poteri del Congresso

La Costituzione conferisce al Congresso diversi poteri enumerati, o espressamente concessi:

• Può appropriarsi dei fondi federali. Ogni anno, il Congresso esamina e approva il bilancio federale, decidendo quali programmi di difesa e diplomatici – tra gli altri – finanziare o tagliare.
• Ha il potere esclusivo di dichiarare guerra. Il Congresso ha esercitato questo potere undici volte, l’ultima delle quali durante la Seconda guerra mondiale. La Costituzione autorizza inoltre il Congresso ad autorizzare l’uso della forza militare senza dover dichiarare la guerra, come ha fatto, tra l’altro, in Afghanistan e in Iraq nei primi anni 2000. Inoltre, il Congresso ha utilizzato questa clausola per legiferare sulle modalità di esecuzione delle azioni militari da parte del Presidente. Ad esempio, nel 1973 ha approvato la War Powers Resolution, che impone al Presidente di notificare al Congresso entro quarantotto ore l’avvio di un’azione militare;
• Può regolare il commercio estero, che include il potere di imporre tariffe e sanzioni economiche. Nel 1808, il Congresso ha usato questo potere per abolire la tratta degli schiavi.
• Ha il potere di “sollevare e sostenere gli eserciti”. Il Congresso ha interpretato questa clausola per includere il potere di creare, eliminare e ristrutturare le agenzie del ramo esecutivo, come la CIA e il Dipartimento della Sicurezza Nazionale.
• Il Senato può approvare le nomine dei membri del gabinetto, degli ambasciatori e degli alti funzionari militari. Anche se il presidente nomina i funzionari incaricati di eseguire la politica estera degli Stati Uniti – come i capi del Dipartimento di Stato, del Dipartimento della Difesa, dei servizi militari e degli ambasciatori – il Congresso può respingere o approvare tali nomine.
• Il Senato può fornire consulenza e consenso per i trattati. Il presidente può negoziare i trattati con i governi stranieri; tuttavia, il Senato ha il potere esclusivo di approvarli. Durante il processo di approvazione, il Senato può anche porre condizioni o riserve al trattato.

Poteri del Presidente

La Costituzione conferisce al Presidente diversi poteri enumerati anche in politica estera:

• Può nominare funzionari di gabinetto, ambasciatori e alti ufficiali militari. I presidenti hanno interpretato questa responsabilità come il potere di riconoscere governi stranieri e di condurre la diplomazia con altri Paesi.
• Possono negoziare trattati. I presidenti hanno usato questa clausola per assumere il ruolo di capo negoziatore in ogni sorta di questione diplomatica.
• Fanno da comandanti in capo. I presidenti hanno usato questa autorità per dispiegare le forze armate del Paese e raccogliere informazioni di intelligence estera.

Come si presenta in pratica l’equilibrio dei poteri tra il Presidente e il Congresso?

Sebbene la Costituzione assegni alcuni poteri enumerati al Presidente e al Congresso, molti di questi poteri si sovrappongono e confliggono. Di conseguenza, periodicamente si scatena un braccio di ferro sull’agenda di politica estera del Paese.

Questa tensione è stata una caratteristica distintiva della politica estera degli Stati Uniti sin dalla fondazione del Paese. Ad esempio, nel 1793 il presidente George Washington e il Congresso si scontrarono sull’opportunità di schierarsi in un conflitto tra Gran Bretagna e Francia;

Vediamo come si presenta oggi la divisione delle responsabilità in materia di politica estera;

Operazioni militari: Sebbene i presidenti abbiano il comando sulle forze armate, devono notificare al Congresso entro quarantotto ore l’invio di truppe all’estero, secondo la War Powers Resolution. Se il Congresso non autorizza l’azione militare, i presidenti sono tenuti a ritirare le truppe entro sessanta giorni, con la possibilità di un’estensione una tantum a novanta giorni. Il Congresso ha approvato la War Powers Resolution per garantire che i presidenti possano agire efficacemente in un contesto militare dispiegando le truppe rapidamente, anche se non senza l’eventuale approvazione del Congresso. Tuttavia, i presidenti del passato hanno violato la War Powers Resolution senza subire azioni da parte del Congresso. Ad esempio, il Presidente Barack Obama ha ignorato la War Powers Resolution quando è intervenuto in Libia nel 2011, sostenendo che il coinvolgimento degli Stati Uniti era al di sotto delle ostilità vere e proprie e quindi non richiedeva l’invocazione dell’atto.

Accordi internazionali: In base alla Costituzione, il Senato può approvare, respingere o partecipare (senza prendere provvedimenti) ai trattati. Tuttavia, negli ultimi decenni, i presidenti hanno aggirato il Senato e concluso accordi bilaterali e multilaterali con altri Paesi di propria autorità. Sebbene questa procedura offra ai presidenti un maggiore margine di manovra per aderire a trattati internazionali, tali accordi non sono impegni vincolanti per la legge statunitense e i futuri presidenti possono facilmente annullarli.

Immigrazione: Il Congresso può approvare leggi che stabiliscono le politiche di immigrazione degli Stati Uniti. Il presidente ha il compito di eseguire tali leggi; tuttavia, può anche portare avanti la propria agenda in alcuni modi. Ad esempio, nel 2011 il Congresso non è riuscito ad approvare il DREAM Act di Obama, che avrebbe protetto in modo permanente gli immigrati arrivati negli Stati Uniti da bambini. In risposta, Obama ha emanato un’azione esecutiva che rinviava la deportazione per questi individui. Tuttavia, l’azione di Obama è stata contestata e dichiarata incostituzionale.

Intelligence: Il presidente nomina i capi di tutte le agenzie di intelligence come l’FBI e la CIA e approva tutte le azioni segrete o le missioni estere classificate. Tuttavia, le commissioni della Camera e del Senato supervisionano le agenzie di intelligence e il Congresso ha il potere di stabilire i loro bilanci.

Commercio: Il Congresso approva ogni accordo commerciale significativo tra gli Stati Uniti e i Paesi stranieri. Tuttavia, il Congresso ha talvolta delegato alcuni poteri commerciali al Presidente. Ad esempio, dal 1974 ha emanato diverse leggi a tempo limitato che concedono al Presidente il potere di negoziare accordi commerciali prima che vengano sottoposti al voto del Congresso.

Aiuti esteri: Le agenzie del ramo esecutivo – come il Dipartimento di Stato, il Dipartimento della Difesa e l’Agenzia statunitense per lo sviluppo internazionale (USAID) – distribuiscono gli aiuti esteri. Tuttavia, il Congresso determina l’entità dei finanziamenti che ciascuna agenzia riceve attraverso l’approvazione del bilancio federale. In passato, il Congresso è anche intervenuto direttamente nell’erogazione degli aiuti, ad esempio approvando una legge che impedisce l’erogazione di aiuti ai governi con una scarsa reputazione in materia di diritti umani.

L’equilibrio di potere è effettivamente bilanciato?

Dalla fine della Seconda guerra mondiale, i presidenti hanno esercitato un’enorme libertà di azione nell’uso della forza militare, nella stipula e nella rottura di accordi internazionali e nella conduzione della diplomazia. Sebbene il Presidente e il Congresso si dividano le responsabilità in materia di politica estera, la maggior parte degli studiosi concorda sul fatto che l’equilibrio dei poteri oggi penda decisamente verso il Presidente per cinque ragioni principali.

Autorità costituzionale: Questa autorità si riferisce specificamente ai poteri conferiti al Congresso e al Presidente nella Costituzione e come risultato della sua interpretazione attraverso il tempo, la pratica e le sentenze della Corte Suprema. Le responsabilità del Presidente includono la guida degli sforzi diplomatici e la funzione di comandante in capo.

Autorità statutaria: Questa autorità si riferisce ai poteri assegnati a un funzionario governativo o a un’agenzia attraverso la legislazione approvata dal Congresso. In molti casi, il Congresso ha delegato poteri di politica estera al ramo esecutivo nel tentativo di dare ai presidenti la possibilità di agire in modo efficace. Spesso i presidenti interpretano questi poteri delegati in modi che il Congresso non aveva originariamente previsto. Ad esempio, il Congresso ha approvato nel 2001 l’Autorizzazione all’uso della forza militare (AUMF), che ha dato al Presidente un ampio potere di perseguire gli autori degli attacchi dell’11 settembre terroristici e i loro sostenitori. Più di due decenni dopo, l’AUMF viene ancora utilizzato per giustificare l’azione militare in Iraq e Siria contro l’autoproclamato Stato Islamico, un gruppo terroristico che non esisteva nemmeno all’epoca degli attacchi dell’11 settembre.

Potere di veto: Sebbene questo potere sia raramente esercitato su questioni di politica estera, i presidenti possono porre il veto su qualsiasi legge approvata dal Congresso. Il Congresso può annullare un veto presidenziale con il sostegno dei due terzi dei suoi membri, ma lo ha fatto solo in meno del 5% di tutti i veti. Le scoraggianti probabilità di superare un veto presidenziale possono dissuadere il Congresso dal tentare di legiferare in politica estera.

Iniziativa presidenziale: In passato, i presidenti hanno intrapreso azioni unilaterali senza il consenso o l’approvazione del Congresso, partendo dal presupposto che quest’ultimo non sarebbe stato in grado di organizzare una risposta a causa di spaccature partitiche o per altri motivi. In molti casi, queste azioni unilaterali sono state ordini esecutivi, dichiarazioni presidenziali che hanno valore di legge ma non richiedono l’approvazione del Congresso. L’uso degli ordini esecutivi in politica estera ha dei limiti. Innanzitutto, le amministrazioni successive possono facilmente annullare gli ordini esecutivi del predecessore. Infatti, nei primi cento giorni del mandato del Presidente Joe Biden, egli ha annullato quasi il 30% degli ordini esecutivi del suo predecessore.

Intervento giudiziario: Quando il Congresso e il Presidente sono in disaccordo su poteri e competenze, il terzo ramo del governo – il potere giudiziario – può arbitrare. Tuttavia, la Corte Suprema si è dimostrata talvolta riluttante a prendere tali decisioni. Ad esempio, nel 1979 la Corte Suprema ha rifiutato di ascoltare un caso riguardante il diritto dell’ex presidente Jimmy Carter di porre fine a un trattato di mutua difesa con Taiwan senza l’approvazione del Congresso. Grazie al silenzio della Corte, Carter poté continuare la sua politica;

Qual è il futuro della politica estera degli Stati Uniti?

Sebbene oggi il potere di fare politica estera favorisca il Presidente, il Congresso è tutt’altro che impotente. Può influenzare l’opinione pubblica sugli affari esteri organizzando audizioni pubbliche e indagini, come ha fatto durante la guerra del Vietnam e l’affare Iran-Contra. Inoltre, spesso è necessario il consenso del Congresso per ottenere un’azione sostanziale su una questione. Ad esempio, gli Stati Uniti hanno aderito agli accordi di Parigi sul clima nel 2021 attraverso un ordine esecutivo, ma per raggiungere gli obiettivi dell’accordo, il Congresso deve approvare una legge che attui le principali politiche ambientali, cosa che si è rivelata difficile, anche se alcune, come l’Inflation Reduction Act da 500 miliardi di dollari, sono passate. Il Congresso può anche approvare leggi per limitare i poteri del presidente o rimproverarlo per aver oltrepassato la sua autorità. Tuttavia, negli ultimi decenni, le divisioni partitiche hanno spesso impedito al Congresso di raggiungere un consenso su molte questioni, compresa la politica estera, rendendo difficile l’approvazione di leggi.

L’influenza del Congresso sulla politica estera è maggiore quando i presidenti richiedono la sua azione, come nel caso di questioni commerciali, stanziamenti di bilancio e legislazione interna. Al contrario, l’influenza del Congresso è più debole quando il presidente è ampiamente considerato autorizzato ad agire unilateralmente, come nel caso dei negoziati e del dispiegamento di forze militari. Il Congresso è in difficoltà anche quando la sua autorità è contestata, come nel caso dell’avvio di grandi interventi, in parte perché può avere successo solo superando il veto presidenziale.

Il Congresso e il Presidente svolgono ruoli distinti e importanti nella definizione e nell’esecuzione della politica estera degli Stati Uniti. Anche se oggi il presidente detiene la maggior parte del potere, la storia ha dimostrato che il rapporto tra questi due rami del governo è in continua evoluzione.