Squilibrio di poteri, ridondanza di poteri _ di Giacomo Gabellini
Il testo di Giacomo Gabellini centra magistralmente un aspetto peculiare che ha determinato le modalità di svolgimento dello scontro politico in Italia. I suoi argomenti, però, sollevano, non so quanto consapevolmente, sarà l’autore a confermarcelo, un tema ancora più generale e generalizzabile riguardante il riflesso della sovrapposizione di poteri sul funzionamento delle istituzioni e il loro ruolo peculiare nel plasmare le dinamiche del confronto politico, specie nelle sue fasi di scontro esasperato ed endemico. Un tema affrontato tra gli altri da Althusser e dai suoi epigoni, negli anni ’70/’80, sulla base soprattutto delle tesi sulla separazione dei poteri, esposte da Montesquieu e del modello interpretativo offerto dai sociologi strutturalisti. Althusser, ancor di più i suoi epigoni, trattando dello stato, in estrema sintesi, più che di separazione, parla di divisione dei poteri all’interno dello stato in una ripartizione codificata di ruoli e di funzioni. Quando in una situazione di crisi o di conflitto esasperato si avvia un processo di destabilizzazione, specie se protratta, di uno dei settori o dell’insieme di esso, accade che a questo vuoto sopperisce in qualche maniera l’azione invasiva e sostitutiva di uno o di altri centri di potere istituzionale, con gravi conseguenze e distorsioni legate alle particolari modalità di svolgimento dell’azione politica dettate dal ruolo e dalle funzioni delle figure destinate a sopperire. Proprio come è successo e sta ancora succedendo con l’interminabile fase di “Tangentopoli” in Italia. Tanto più che il ruolo dei procuratori e la particolare conformazione dell’ordinamento giudiziario in Italia, favorisce sino all’esasperazione la frammentazione e la capillarità e pervasività dell’azione di influenza e condizionamento di gruppi di pressione sin nei centri più periferici, riottosi ad ogni controllo centralizzato e gelosi delle proprie prerogative. Con questo non si vuol negare la frequenza e ricorrenza “occasionale” dell’azione e delle implicazioni politiche dell’azione giudiziaria, quanto sottolineare le conseguenze della sua azione eventualmente protratta nel tempo soprattutto nel ridefinire i pesi all’interno dei centri decisori e l’equilibrio tra le istituzioni. Prigionieri, fermi al loro retaggio marxista e strutturalista, espresso dalla funzione esplicativa della lotta di classe, ad essere precisi del suo mito, e dal gioco delle posizioni proprio dello strutturalismo, il contributo di Althusser, Balibar e Poulantzas si ferma qui, al suo aspetto fenomenologico; anche se non è poco. Dovrà emergere la teoria del conflitto-cooperazione politici tra centri decisori, propria del realismo politico e riemersa in Italia, in forma più compiuta, venti anni dopo con Gianfranco la Grassa, per arrivare ad una chiave interpretativa delle dinamiche politiche e socio-politiche meno deterministica e più comprensiva della complessità dei fattori e delle loro interrelazioni in opera. Buona lettura, Giuseppe Germinario
Osservato retrospettivamente, l’uso strumentale dell’avviso di garanzia recapitato nel 1994 a Silvio Berlusconi mentre presenziava in qualità di primo ministro al vertice internazionale di Napoli sulla criminalità organizzata (in conformità alle anticipazioni fornite al riguardo dal Corriere della Sera e alle pubbliche dichiarazioni pronunciate giorni prima dal coordinatore del pool milanese Francesco Saverio Borrelli) si configura in tutta evidenza come il primo di una lunga serie di “sconfinamenti” di cui si sarebbe resa protagonista nel corso degli anni successivi la magistratura italiana, titolare di privilegi ritenuti inconcepibili in tutte le altre democrazie occidentali. Il modello anglosassone, ad esempio, si incardina sui principi fondamentali della divisione delle carriere, della netta distinzione dei ruoli e della subordinazione dell’azione penale ai criteri oggettivi dell’impatto sociale dei reati e delle concrete chance di successo dell’indagine.
Pochi parametri ma estremamente precisi, a cui i procuratori sono costretti ad adeguare la propria linea d’azione coerentemente con la natura elettiva della loro carica. Ancor più rigoroso risulta il sistema francese, in cui i procuratori rispondono direttamente al Guardasigilli. In Italia, viceversa, i pubblici ministeri hanno il pieno controllo della polizia giudiziaria e beneficiano delle medesime garanzie e guarentigie riservate ai giudici giudicanti. Allo stesso tempo, i pubblici ministeri sono autorizzati ad imbastire rapporti con i giornalisti, specialmente con quelli disposti ad assicurare adeguata eco mediatica e “congrui” ritorni in termini di visibilità in cambio dell’accesso a intercettazioni telefoniche da pubblicare integralmente sulle pagine dei quotidiani. Comprese quelle coperte da segreto o prive di alcun legame con le indagini, qualora il loro contenuto risulti funzionale alle inchieste o alle inconfessabili mire personali del magistrato requirente (come screditare un indiziato con cui si ha qualche conto in sospeso ma di cui non si riesce ad accertare la colpevolezza).
Svincolate dai controlli tradizionali che in ogni sistema democratico disciplinano l’operato di qualsiasi forza istituzionale, le procure hanno acquisito di una gigantesca libertà di manovra, che tende non di rado a trasformarsi in puro e semplice arbitrio per effetto delle perverse implicazioni insite all’applicazione pratica del principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale. Il quale, lungi dall’assicurare l’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, ha posto i magistrati nelle condizioni di indagare sul conto di chiunque, attraverso un’attività di ricerca preventiva alla notitia criminis mirata all’individuazione di eventuali comportamenti passibili di reato teoricamente allargabile alla totalità dei comportamenti e delle interazioni umane. Una vera e propria pesca a strascico, non di rado attuata con precise finalità politiche. Prova ne sono le conversazioni in cui Palamara richiamava l’attenzione dei suoi colleghi magistrati sulla necessità di mettere strumentalmente sotto inchiesta Matteo Salvini. L’obiettivo consisteva non nell’ottenerne la condanna, ma semplicemente nel sabotare l’ascesa politica dell’allora ministro dell’Interno costringendolo un lungo ed estenuante braccio di ferro giudiziario.
Il tono dei messaggi inviati da Palamara (al procuratore di Viterbo Paolo Auriemma che gli manifestava perplesso di non capire dove Salvini stesse sbagliando, Palamara rispose con un inequivocabile «hai ragione, ma bisogna attaccarlo») lascia trapelare uno spiccato senso di impunità, dovuto non tanto all’assenza di leggi che impongano una reale responsabilità civile dei magistrati, quanto alla consapevolezza di poter celare la reale natura di qualsiasi iniziativa investigativa – anche se disposta sulla base di motivazioni ideologiche e/o interessi personali – dietro il paravento dell’obbligatorietà dell’azione penale, specie dinnanzi a un ente di vigilanza egemonizzato dall’Anm come il Consiglio Superiore della Magistratura. Vale a dire un organismo composto per due terzi dai cosiddetti “togati” – cioè giudici eletti da tutti i magistrati – e pertanto animato al pari di tutti gli organi di autogoverno da uno spirito corporativo che lo rende strutturalmente propenso all’anteposizione dei principi dell’autoconservazione e dell’intangibilità dei propri membri a qualsiasi altro genere di considerazione. Lo si è visto proprio con la gestione dello scandalo sollevato dal “caso Palamara”, a cui il Csm ha reagito infliggendo la classica “pena esemplare” al magistrato specifico – la radiazione – senza riservare alcun genere di provvedimento agli altri componenti della “cupola”. Senza l’appoggio dei quali, ovviamente, Luca Palamara non sarebbe mai potuto passare agli annali come il più giovane presidente dell’Associazione Nazionale Magistrati, né entrare a far parte del Consiglio Superiore della Magistratura, l’organo al cui interno si concordano nomine e bocciature sulla base dei rapporti di forza vigenti tra le varie correnti e non sulle reali capacità dei singoli candidati.
Da quando, negli anni ’60, il Csm cominciò a demolire i sistemi di valutazione professionale risalenti all’immediato dopoguerra – e tuttora vigenti in Paesi come la Francia e la Germania – per sostituirli con meccanismi semi-automatici di avanzamento basati sul criterio dell’anzianità, le prospettive di carriera sono venute a dipendere molto più dalla disponibilità a lasciarsi cooptare che non dal merito. L’assenza di graduatorie basate su criteri quanto più possibile oggettivi produce due effetti immediati e sinergici; per un verso, rende l’adesione a una corrente, a cui offrire “fedeltà” in cambio di appoggio politico, una specie di scelta obbligata per qualsiasi giovane magistrato dotato di un minimo di ambizione. Per l’altro, priva scientemente i membri laici del Csm degli elementi necessari alla valutazione dei candidati in lizza per una promozione, in modo da costringerli a rivolgersi ai consiglieri togati che non mancheranno a loro volta di suggerire i nomi degli appartenenti alla propria corrente.
Questa deriva “tribalista” imboccata dalla magistratura è andata peraltro accentuandosi a partire dall’entrata in vigore della riforma dell’ordinamento giudiziario del 2007. Introducendo un limite temporale per gli incarichi, la “legge Mastella” – che secondo Francesco Cossiga era stata scritta dall’allora Guardasigilli «sotto dettatura di quella associazione tra il sovversivo e lo stampo mafioso che è l’Associazione Nazionale Magistrati» – ha prodotto il risultato di inasprire ulteriormente il tono della competizione tra le varie correnti, rendendole ancora più interessate a piazzare propri “fedelissimi” nei ruoli più influenti. A partire dalle procure, perché in grado di esercitare una particolare influenza all’interno dell’Anm e, a ricasco, del Csm, e in quanto titolari delle prerogative necessarie per «attaccare la politica ogni qualvolta vengano proposti provvedimenti intesi a eliminare o ridurre privilegi non giustificati e a varare riforme sgradite. Specie se implicanti l’affermazione del principio della separazione delle carriere, o l’introduzione di meccanismi sanzionatori che puniscano abusi e inadeguatezze con sospensioni e, nei casi limite, perfino la destituzione dall’incarico.
Il profondo svilimento della giustizia derivante da una simile degenerazione tende inesorabilmente a tradursi sul piano pratico in devastanti contraccolpi sulla vita di milioni di cittadini, oltre a produrre pesantissime implicazioni di carattere sia economico che politico ravvisabili dalle decine e decine di procedimenti giudiziari che prima di rivelarsi destituiti di qualsiasi fondamento avevano mandato in rovina aziende floride, precluso candidature, provocato dimissioni di ministri e amministratori locali e persino causato la caduta di governi.
Un altro effetto, meno plateale ma parimenti deteriore, ascrivibile all’ipertrofia del potere giudiziario consiste nell’inchiodare l’azione politica e burocratica a una condizione di paralisi permanente, confinandola a una specie di immobilismo attendista a cui gli amministratori vanno sempre più frequentemente conformandosi in via precauzionale onde evitare di finire al centro di inchieste giudiziarie che, protraendosi per anni, tendono ad assorbire ingenti somme di denaro e ad accompagnarsi alle rituali richieste di sospensione dall’incarico che da temporanee divengono sovente definitive ed irrevocabili. Il pericolo è reso tanto più concreto non soltanto dalla natura stessa delle mansioni svolte da coloro che ricoprono cariche pubbliche, ma anche dalla vasta gamma di reati estremamente generici (come l’abuso d’ufficio) contemplati dal codice penale che, in presenza di un ordinamento caratterizzato dall’obbligatorietà dell’azione penale, pongono le procure nella posizione di avviare indagini sul conto di ogni amministratore sulla base di pseudo-indizi o semplici “voci di corridoio”, come ampiamente dimostrato dalle 19 assoluzioni consecutive inanellate da Antonio Bassolino.
Qualsiasi politico con un minimo di pelo sullo stomaco, osservava il compianto Marco Giaconi, è infatti perfettamente consapevole che «basta un articolo malizioso, una denuncia da parte di un teste falso ma ben pagato (le anticamere dei Palazzi di Giustizia pullulano di falsi testimoni a pagamento), i vari nemici politici, e si interrompe carriera, vita, dignità di un uomo prima votato da molti, anche se alla fine del procedimento verrà dichiarato innocente». Nel 2017, l’allora presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione Raffaele Cantone ha riconosciuto che «la cosiddetta paura della firma viene anche utilizzata come alibi per non agire, ma non va sottovalutata: molti amministratori sono effettivamente bloccati nel loro operato perché temono di finire sotto inchiesta».
Di fatto, la magistratura si è imposta come principale forza inibitrice del Paese, in grado di paralizzare la società attraverso specifici provvedimenti o molto più semplicemente infondendo – non necessariamente in maniera volontaria – nelle cariche pubbliche una sorta di “timore reverenziale” che conduce o all’autocensura e conferisce un carattere strutturale all’interferenza indebita tra i principali corpi istituzionali dello Stato.
Da parte sua, la politica ha fatto di tutto per accentuare questa degenerazione, cullandosi nell’illusione di poter ovviare al proprio deficit di competenze e di legittimazione popolare affibbiando alla magistratura un ruolo di supplenza – se i legislatori vengono meno alle loro funzioni regolatorie, l’intervento compensatorio del potere giudiziario diviene inevitabile – che le permesso alle procure di assumere gradualmente il controllo effettivo di alcune nevralgiche leve del potere.
Innescato dalla cedevolezza mostrata della classe dirigente dinnanzi al fenomeno del terrorismo, il processo di trasferimento della sovranità dalla politica alla giustizia subì l’accelerata decisiva con l’incredibile rinuncia all’immunità formalizzata nel momento culminante di Tangentopoli dai disorientati parlamentari italiani, resi improvvisamente incapaci di comprendere che quella fondamentale forma di tutela era stata eretta non per garantirne la loro semplice impunità, ma per porre la volontà popolare di cui sono depositari al riparo da qualsiasi minaccia esterna, comprese eventuali indagini da parte della magistratura.
Un concetto che Francesco Cossiga non mancò di ribadire quando, con uno dei suoi proverbiali colpi di teatro, si avvalse delle prerogative di capo supremo delle forze armate spettanti al Presidente della Repubblica per ordinare a un battaglione di carabinieri carristi di circondare Palazzo dei Marescialli in risposta al tentativo del Consiglio Superiore della Magistratura di colpire l’allora primo ministro Bettino Craxi. A suo avviso, il Csm stava tentando di «affermarsi pericolosamente quale terza Camera del Parlamento nazionale, non elettiva, non democratica, ed anche quale organo Costituzionale, posto al vertice del potere giudiziario». Da allora, molta acqua è passata sotto i ponti, ma il potere della magistratura non ha cessato di crescere. Attualmente, i magistrati partecipano attivamente alle dispute elettorali, passano con grande disinvoltura dai tribunali agli scranni parlamentari e di nuovo ai tribunali, scrivono libri e articoli, presenziano a dibattiti televisivi e si esprimono pubblicamente in merito alle questioni più disparate, completamente avulse dal loro ambito di competenza.
Se nel 2007 l’allora ministro degli Esteri Massimo D’Alema si spinse a confidare all’ambasciatore statunitense a Roma Ronald Spogli che la magistratura era diventata «la più grande minaccia per lo Stato italiano», parte tutt’altro che irrilevante della responsabilità era tuttavia da ascrivere proprio alla classe politica. La quale è divenuta talmente avvezza a delegare la risoluzione delle controversie ai giudici (esempio paradigmatico: il caso relativo all’Ilva di Taranto) da non riuscire ancora oggi a trovare le motivazioni né il coraggio sufficienti per riappropriarsi delle proprie prerogative e recuperare quei margini di autonomia imprescindibili per la stesura di una legislazione ordinata, al passo coi tempi – che richiede una profonda ma irrinunciabile revisione del testo costituzionale – e soprattutto capace di delimitare con precisione lo spazio di manovra delle procure, ponendo fine allo strapotere discrezionale ed irresponsabile di cui godono i magistrati requirenti.
Nell’ottica statunitense, l’Ucraina continua a rappresentare una pedina preziosa, sistematicamente impiegata per mettere alle corde la Russia nell’attuale fase ma potenzialmente riciclabile, in un’ottica di medio-lungo periodo, come merce di scambio in nome di un riavvicinamento tra Washington e Mosca funzionale al contenimento della Cina. Prospettiva apparentemente inconcepibile, alla luce del fervore anti-russo che anima gli ambienti neoconservatori fortemente sovrarappresentati all’interno dello “Stato profondo”, ma pur sempre presente nel novero delle opzioni strategiche e proprio per questo pro-fondamente temuta dai leader russofobi e ultra-atlantisti della “nuova Europa”. I quali non perdono occasione per trascinare l’imbelle Unione Europea verso una posizione di crescente ostilità nei confronti della Russia – dai risultati catastrofici dal punto di vista sia economico che strategico – proprio perché persuasi che il rango dei loro Paesi, e i relativi dividendi di natura economica e (geo)politica che ne derivano, risulti direttamente subordinato al grado di rilevanza che gli Stati Uniti attribuiscono all’accerchiamento della Russia.