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Policy Brief – Prima di Vegezio: Domande critiche per la difesa europea, di Andrea e Mauro Gilli e Niccolò Petrelli_A cura di Roberto Buffagni

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Lo studio che qui presentiamo in traduzione automatica italiana si intitola “BEFORE VEGETIUS/ CRITICAL QUESTIONS FOR EUROPEAN DEFENSE”. A Vegezio si attribuisce il celeberrimo detto “Si vis pacem para bellum”. Gli autori sono Andrea Gilli, Mauro Gilli, Niccolò Petrelli, presentati in nota al testo. Lo pubblica lo Institute for European Policymaking della Università Bocconi.

È uno studio accurato, accademicamente serio, che pone molte domande giuste e merita un’attenta lettura.

Particolarmente interessanti sono le domande assenti. Elenco le principali:

  1. Nello studio, “Europa” è sinonimo di Unione Europea (con l’aggiunta implicita della Gran Bretagna, probabilmente). L’Unione Europea non è uno Stato e non lo sarà mai, non ha legittimazione popolare, e riunisce Stati che per collocazione geografica e storia hanno interessi nazionali diversi, a volte contrastanti o confliggenti. Come può “l’Europa”, intesa in questa accezione, designare il nemico, decidere la guerra, chiamare alle armi cittadini che non sono “cittadini europei”?
  2. È possibile parlare di un interesse collettivo “dell’Europa”?
  3. In altri termini: “l’Europa” ha un nemico comune?
  4. Ammesso che esista, questo nemico comune de “l’Europa” è la Federazione russa, come si dà per scontato? Perché? Basta la guerra in Ucraina a provarlo?
  5. È certo che gli interessi degli Stati Uniti e “dell’Europa” coincidano, nel breve e medio periodo?
  6. Chi designa il nemico de “l’Europa?” La Commissione europea? Gli Stati che compongono la UE, all’unanimità? La NATO, all’unanimità? Gli Stati Uniti, in quanto paese guida della NATO e dal secondo dopoguerra garante della sicurezza europea?

Buona lettura.

Roberto Buffagni

Policy Brief – Prima di Vegezio: Domande critiche per la difesa europea

In un mondo più pericoloso e instabile, l’Europa deve quindi prepararsi alla guerra per mantenere la pace e la propria sicurezza: come notava Vegezio, si vis pacem para bellum. Tuttavia, l’aumento dei bilanci non è sufficiente se l’UE non affronta le questioni strategiche fondamentali.
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Sintesi

Gli appelli all’Europa affinché faccia di più nel settore della difesa sono ormai datati. Finora, il quadro è contrastante. Da un lato, i Paesi europei dispongono di forze armate competenti, in grado di operare efficacemente nella maggior parte delle contingenze e in diverse aree del mondo;

L’industria europea della difesa è avanzata e produce sistemi d’arma di prima classe. Infine, ma soprattutto, i Paesi europei (ad esempio quelli appartenenti all’UE e alla NATO) sono ancora in pace. D’altra parte, le forze armate europee possono generare una potenza di combattimento limitata, poiché le loro forze armate possono essere impiegate solo per un periodo di tempo relativamente breve;

L’industria europea della difesa ha una capacità limitata di aumentare la produzione e, quando si tratta di tecnologie all’avanguardia, fatica a recuperare il ritardo sia rispetto alle imprese capocommessa statunitensi (che beneficiano di budget di approvvigionamento più elevati e costanti) sia rispetto alle start-up che si aprono in nuovi settori emergenti;

Per affrontare questi problemi, i Paesi europei hanno iniziato ad aumentare la spesa per la difesa, portandola a oltre 300 miliardi di euro nel 2024 rispetto ai 180 miliardi di euro di dieci anni fa;

Inoltre, la nuova Commissione europea vuole rompere con il passato: nelle parole di Andrius Kubiliu, il nuovo Commissario europeo per la Difesa e lo Spazio, l’UE dovrebbe abbandonare l’incrementalismo e adottare un approccio “big bang”, il che significa, tra l’altro, mettere a disposizione altri 100 miliardi di euro per l’acquisizione di armi dal bilancio dell’UE, che si aggiungerebbero agli oltre 100 miliardi di euro di spesa combinata per gli acquisti nazionali che i paesi europei dovrebbero raggiungere quest’anno;

Si tratta di sviluppi senza precedenti che difficilmente si sarebbero potuti prevedere qualche anno fa e forse anche qualche mese fa;

Poiché le minacce si moltiplicano, le sfide sorgono e i bilanci crescono, in questo rapporto identifichiamo alcune delle questioni che devono essere affrontate per promuovere una maggiore difesa europea.

  • Perché più difesa europea? Gli europei devono essere chiari sulle loro priorità politiche, dato che il tempo è poco e le risorse sono scarse.

  • Perché non c’è ancora più difesa europea? Senza capire perché non si è ancora raggiunta una maggiore difesa europea, il rischio di ripetere gli errori del passato è alto.

  • Cosa si deve difendere? La politica di difesa consiste nell’identificare gli strumenti militari necessari per raggiungere obiettivi militari ai fini di specifici obiettivi politici. I Paesi europei devono chiarire cosa vogliono difendere per capire quale difesa devono sviluppare;

  • Che cos’è una difesa più europea? La difesa europea ha molti significati diversi possibili: indica input (risorse), output (strumenti militari) e obiettivi, indica soluzioni istituzionali ma anche meccanismi di governance.

  • Quanto è sufficiente? Una volta esaminato cosa può significare una maggiore difesa europea e confrontata l’Europa con gli Stati Uniti, la Cina o la Russia, non possiamo ancora dire se la difesa europea sia troppo piccola o troppo grande e, soprattutto, se vada nella direzione giusta o sbagliata. Per capire questo problema, gli obiettivi politici devono essere tradotti in strategie specifiche, posizioni di difesa e strutture di forza. L’obiettivo non è avere una spesa efficiente, ma una difesa efficace: la distruzione che l’Ucraina sta subendo dimostra che i costi della difesa sono sempre inferiori ai costi della guerra.

  • Quali sono i problemi, le lacune e le carenze? Le politiche di difesa dei Paesi europei, le forze armate e le industrie della difesa soffrono di diversi problemi che, tuttavia, sono il prodotto di specifiche scelte di strategia-postura-struttura. I problemi militari dell’Europa devono essere valutati in questa prospettiva, non in termini astratti;

  • Quali sono i compromessi, le conseguenze indesiderate e le possibili vulnerabilità? Ogni strategia comporta delle scelte e le scelte hanno delle conseguenze. Poiché la strategia consiste nel complicare i calcoli dell’avversario, i Paesi europei non vogliono solo sviluppare le proprie strategie, ma anche capire come l’avversario sta pianificando e reagendo e quindi quali compromessi, conseguenze indesiderate o vulnerabilità può sfruttare;

  • Più o diverso, difesa efficiente o efficace? Luminari della tecnologia come Elon Musk chiedono sempre più spesso all’amministrazione entrante di Donald Trump di stravolgere anche la difesa degli Stati Uniti. L’idea è che il modello di SpaceX e Tesla possa essere replicato al Pentagono. È difficile dire se abbiano ragione o torto, ma in ogni caso i Paesi europei dovrebbero prestare attenzione a questi sviluppi, sia perché l’Europa vuole adottare soluzioni efficaci, sia perché, se questi approcci radicali dovessero fallire, gli europei potrebbero trovarsi senza il pieno sostegno militare degli Stati Uniti;

Non abbiamo risposte a tutte le domande o a tutte le loro implicazioni. Tuttavia, abbiamo alcune raccomandazioni:

  • Il processo di rafforzamento della difesa europea dovrebbe avvenire in dialogo, e non in contrapposizione, con gli Stati Uniti: è nell’interesse di entrambi gli attori, questo approccio la renderebbe più efficace e ridurrebbe in modo significativo sia i costi che i tempi.

  • Nel corso degli anni, è emersa una divisione funzionale del lavoro tra la NATO (militare) e l’UE (industria e mercati): questa dovrebbe essere sfruttata piuttosto che affrontata.

  • L’Europa è in ritardo non solo nella difesa, ma anche nell’analisi della difesa: molte delle questioni evidenziate in questo rapporto richiedono studi, giochi di guerra e simulazioni che, tuttavia, relativamente pochi Paesi, forze armate e think tank possono condurre in Europa. Senza affrontare questa lacuna, sarà molto difficile migliorare in modo significativo lo stato della difesa europea;

  • In particolare, quando i Paesi europei aumentano i loro bilanci per la difesa, una domanda fondamentale è se debbano investire di più nella potenza aerea o navale, nell’artiglieria o nei carri armati. Tradurre i bilanci della difesa in strategie coerenti ed efficaci richiede una valutazione dei punti di forza e delle vulnerabilità relative, delle traiettorie tecnologiche e delle opportunità di innovazione. I Paesi europei non vogliono aumentare i bilanci in modo orizzontale (un po’ in tutti i settori) seguendo una logica politica piuttosto che strategica;

  • L’Europa è in ritardo anche nell’innovazione. È improbabile che le recenti iniziative dell’UE e della NATO affrontino questo problema. I Paesi europei dovrebbero creare un’organizzazione simile alla DARPA. Tuttavia, questa organizzazione dovrebbe seguire perfettamente il modello statunitense, cioè tenere lontani burocrati e politici e concedere al personale il necessario spazio di manovra per prendere rischi, avviare progetti e sviluppare idee;

  • Molti vogliono più start-up nel settore della difesa. Tuttavia, senza l’apertura degli appalti della difesa alle aziende non tradizionali, qualsiasi iniziativa è destinata a fallire;

Perché è necessaria una strategia chiara quando si parla di spese per la difesa

Il livello di spesa per la difesa non è un fattore dell’organizzazione del business della difesa, ma delle sfide strategiche da affrontare.
Military Expenditure

Nel loro Policy Brief Defense Expenditure in EU Countries, Carlo Cottarelli e Leoluca Virgadamo forniscono un’analisi informativa, basata sui dati e obiettiva della difesa europea, concentrandosi sulle tendenze della spesa militare, sulla frammentazione della domanda e dell’offerta, sulle dipendenze industriali e sui possibili meccanismi istituzionali dell’UE per finanziare la spesa futura per la difesa.

Il rigore e la completezza dell’analisi di Cottarelli e Virgadamo ci permettono di ampliare la loro prospettiva e di ragionare su un aspetto a cui, comprensibilmente, hanno potuto prestare meno attenzione: ossia la strategia;

L’acuta analisi di Cottarelli e Virgadamo fa luce sulle inefficienze e le contraddizioni della spesa europea per la difesa. Tuttavia, non ci permette di stabilire se gli attuali livelli di spesa siano adeguati o meno.

In tutto il loro lavoro, accennano a questo problema, ma non lo affrontano. Ad esempio, notano che “il livello di spesa dei Paesi dell’UE, pur aumentando in rapporto al PIL dal 2015, è ancora ben al di sotto dei livelli della fine della Guerra Fredda”. Altrove, sulla stessa linea, aggiungono che “la spesa complessiva [dell’UE] non è piccola rispetto a quella della sola Russia” […] “circa 304 miliardi, molto più dei [suoi] 109 miliardi di dollari USA”.

Individuare il livello di spesa appropriato non è tuttavia un compito facile, anche perché non esiste una vera e propria scienza in materia.

Inoltre, la spesa per la difesa deve prendere in considerazione molteplici variabili, tra cui la strategia militare e la psicologia politica;

Consideriamo la minore spesa per la difesa della Russia rispetto all’Europa: può l’Europa essere considerata sicura, dato che la sua spesa combinata per la difesa è circa 3 volte quella della Russia? Dipende.

  • Gli attori aggressivi e revisionisti come la Russia possono anche spendere meno dell’Europa, ma godono comunque di un chiaro vantaggio militare perché possono decidere dove, quando e come colpire: se l’Europa rafforza le sue difese terrestri nel fianco settentrionale, la Russia può lanciare attacchi sottomarini nel Mediterraneo; se l’Europa investe in capacità di guerra antisommergibile, la Russia può attaccare con missili a lungo raggio in Europa occidentale; e se l’Europa investe in difese antiaeree, la Russia può attaccare nel dominio cibernetico o spaziale.
  • Al contrario, le potenze difensive, reattive e che si pongono in una posizione di status-quo, come l’Europa, tendono ad essere avverse al rischio, sia quando si tratta di subire perdite civili e persino militari, sia quando si tratta di rispondere a un’aggressione militare. Di conseguenza, la spesa per la difesa deve essere sufficientemente elevata per, innanzitutto, scoraggiare gli attacchi nemici e, poi, vincere senza subire gravi perdite;

Dove andare, da qui?

La strategia consiste nel complicare i calcoli dell’avversario. Una sfida primaria per le democrazie, in generale, e per quelle europee, in particolare, è innanzitutto comprendere e accettare questo semplice e comune fatto della vita e, successivamente, tradurlo in scelte coerenti;

Questo è più facile a dirsi che a farsi per un continente che solo vent’anni fa celebrava con orgoglio, con la prima Strategia europea di sicurezza, di non essere mai stato così sicuro, così ricca e così libera – senza fare molto per preservare questo stato di cose e, anzi, facendo tutto il contrario (compreso l’acquisto di petrolio e gas dalla Russia in cambio di macchine utensili che la Russia ha usato per incrementare la propria produzione militare).

In secondo luogo, per elaborare strategie così onerose, è necessario capire chi è o chi sono gli avversari. Si tratta, tuttavia, di una questione profondamente politica e delicata, sulla quale esiste una pluralità di opinioni e di sensibilità: anche per quanto riguarda la Russia, alcuni in Europa continuano a sostenere la necessità di ripristinare il dialogo e la cooperazione.

In terzo luogo, sono necessarie alcune indicazioni strategiche generali, ad esempio sull’estensione e sull’ontologia della linea difensiva europea;

L’Europa deve solo difendere il suo territorio o anche combattere il terrorismo internazionale? I Paesi europei devono anche proteggere il traffico commerciale da cui dipendono le loro economie o i diritti umani su cui si fondano le loro società, e dove, solo nell’estero vicino (Balcani, Levante e Nord Africa) o anche più lontano? I Paesi europei dovrebbero mantenere l’equilibrio regionale di potere in aree vicine come l’Africa e il Medio Oriente, o fornire anche un importante contributo militare alla stabilità geopolitica in Asia?

Non esistono risposte giuste o sbagliate a queste domande, ma senza una risposta è impossibile determinare quali livelli di spesa per la difesa siano necessari.

Questa discussione ci porta all’ultima considerazione, probabilmente la più importante. Qualsiasi analisi della difesa europea richiede rigore analitico e prospettive strategiche. La maggior parte dei lavori in Europa manca di entrambi. Cottarelli e Virgadamo forniscono il primo;

I contributi futuri dovrebbero integrare il loro approccio anche con il secondo;

Quando si tratta di questioni di difesa, il divario con gli Stati Uniti non è solo in termini di spese e capacità militari, ma anche a livello analitico. Contribuire a colmare questo divario è un importante obiettivo accademico e politico.

Briefing politico: La spesa per la difesa nei Paesi dell’UE

di Carlo Cottarelli e Leoluca Virgadamo
Valutazione della frammentazione della spesa e delle opportunità di integrazione nell’industria della difesa dell’UE
COTTARELLI DEFENSE
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Questo documento passa in rassegna i dati relativi al livello e alla composizione della spesa per la difesa negli Stati membri dell’UE, concludendo che le principali carenze ne riducono fortemente l’efficacia rispetto agli Stati Uniti e alle principali minacce alla sicurezza europea.

In particolare:

  • Il livello aggregato di spesa, pur aumentando dal 2015 in rapporto al PIL, fino a raggiungere un livello dell’1,7% nel 2023, è ancora ben al di sotto dei livelli della fine della Guerra Fredda (2,5%) e dell’attuale livello di spesa negli Stati Uniti.
  • La spesa complessiva non è piccola rispetto a quella della sola Russia, ma la sua composizione e la sua frammentazione implicano una minore efficacia a parità di spesa.
  • La composizione della spesa è orientata verso i compensi del personale piuttosto che verso le attrezzature, le infrastrutture, le operazioni e la manutenzione. Infatti, il livello di spesa per queste voci per unità di personale è molto più basso rispetto agli Stati Uniti. Inoltre, la spesa è particolarmente bassa per le operazioni, compreso l’addestramento. In altre parole, anche quando l’equipaggiamento è disponibile, i soldati potrebbero non essere sufficientemente addestrati per utilizzarlo.
  • Dal punto di vista della produzione, il settore della difesa dell’UE è di dimensioni ridotte rispetto agli Stati Uniti, anche a livello di singole aziende di equipaggiamenti militari, il che riduce le economie di scala.
  • L’Europa è inoltre molto più dipendente dalle importazioni dagli Stati Uniti di quanto gli Stati Uniti lo siano dalle importazioni dall’UE. Tale dipendenza è in aumento dal 2014.
  • Dal lato della domanda, gli appalti sono frammentati tra i membri dell’UE, con conseguenti costi più elevati e un numero eccessivo di tipi di attrezzature. Tutto ciò, unito a un’eccessiva dipendenza dalle imprese “campioni nazionali”, riduce la concorrenza e l’efficienza.

Gli obiettivi dell’UE per superare questi problemi esistono, ma non sono stati sostenuti da decisioni concrete e denaro. Se questi problemi potessero essere superati, è probabile che i risparmi sarebbero considerevoli o, in alternativa, che l’efficacia sarebbe molto maggiore rispetto all’attuale livello di spesa.

Detto questo, sarebbe necessario molto più lavoro per quantificare i potenziali risparmi derivanti dalle iniziative di difesa congiunte. Le stime disponibili, che vanno dai 20 ai 100 miliardi, non sono affatto affidabili.

Purtroppo, permangono enormi problemi nel rafforzare il coordinamento della difesa. Il problema principale resta di gran lunga il dominio degli interessi nazionali, poiché l’Europa rimane un insieme di Stati nazionali sovrani, con una limitata fiducia reciproca, e la sua difesa rimane la somma di 27 diversi eserciti, marina e aeronautica.

In ogni caso, sembra esserci un ampio consenso sul fatto che, nonostante l’auspicabile miglioramento delle iniziative congiunte, il potenziamento delle capacità di difesa in Europa richiederà anche spese aggiuntive. Molti hanno chiesto l’utilizzo di fonti di prestito comuni, tra cui gli Eurobond.

L’assunzione di prestiti comuni presenta sicuramente dei vantaggi, tra cui la possibilità di alimentare iniziative di spesa comuni.

Tuttavia, bisogna sempre tenere presente che il prestito di risorse per la difesa non implica che tale spesa sia priva di costi, cioè non implica la necessità di scegliere tra “burro o pistole”.

Infatti, a meno che le attrezzature militari non vengano fornite dall’estero (cosa che aumenterebbe ulteriormente la dipendenza dell’Europa dagli Stati Uniti) si dovranno spostare risorse reali, in termini di lavoratori, dalla produzione di attrezzature non militari alla produzione di attrezzature militari.

Difendere l’Europa: requisiti di capacità basati su uno scenario per i membri europei della NATO

di Ben Barry e Douglas Barry

L’IISS ha condotto una valutazione indipendente e di alto livello su come si configurerebbe la difesa dell’Europa e degli interessi europei se gli Stati Uniti lasciassero la NATO e non contribuissero militarmente.

Lo studio applica l’analisi di scenario – con scenari ambientati all’inizio del 2020 – per generare i requisiti di forza e valuta la capacità degli Stati membri europei della NATO di soddisfare tali requisiti sulla base dei dati del database online IISS Military Balance Plus. È stato stimato il costo per colmare le carenze di capacità identificate attraverso l’acquisizione di equipaggiamenti.

L’obiettivo dello studio è quello di consentire un dialogo politico informato sia in Europa che in ambito transatlantico. Lo studio non intende esplicitamente prevedere i conflitti futuri né le intenzioni di nessuno degli attori coinvolti. Né intende prescrivere un determinato percorso d’azione che i governi europei della NATO dovranno seguire.

Il primo scenario esaminato riguarda la protezione delle linee di comunicazione marittime globali (SLOC). In questo scenario, gli Stati Uniti si sono ritirati dalla NATO e hanno anche abbandonato il loro ruolo di presenza e protezione marittima globale, non solo per il proprio interesse nazionale ma anche come bene pubblico internazionale. Spetta quindi ai Paesi europei realizzare e sostenere un ambiente di sicurezza marittima stabile nelle acque europee e non solo, per consentire il libero flusso del commercio marittimo internazionale e proteggere le infrastrutture marittime globali. Secondo l’IISS, i membri europei della NATO dovrebbero investire tra i 94 e i 110 miliardi di dollari per colmare le lacune di capacità generate da questo scenario.

Il secondo scenario riguarda la difesa del territorio europeo della NATO da un attacco militare a livello statale. In questo scenario, le tensioni tra la Russia e i membri della NATO Lituania e Polonia degenerano in guerra dopo l’uscita degli Stati Uniti dalla NATO. La guerra porta all’occupazione russa della Lituania e al sequestro di alcuni territori polacchi da parte della Russia. Invocando l’articolo V, i membri europei della NATO danno ordine al Comandante supremo delle forze alleate in Europa (SACEUR) di pianificare l’operazione Eastern Shield per rassicurare l’Estonia, la Lettonia e la Polonia, e altri Stati membri della NATO in prima linea, scoraggiando ulteriori aggressioni russe. La NATO europea prepara e assembla anche le forze per Operazione Tempesta Orientale, un’operazione militare per ripristinare il controllo del governo polacco e lituano sui loro territori.

Mappa esemplificativa del secondo scenario che delinea i requisiti di forza che descrivono una guerra limitata in Europa, condotta da un avversario di livello statale.Rapporto Parte 3. Punto di infiammabilità del Baltico: un attacco a livello statale

L’IISS valuta che i membri europei della NATO dovrebbero investire tra i 288 e i 357 miliardi di dollari per colmare le lacune di capacità generate da questo scenario. Questi investimenti stabilirebbero un livello di forze della NATO Europa che probabilmente le consentirebbe di prevalere in una guerra regionale limitata in Europa contro un avversario di pari livello. La valutazione non riguarda una guerra continentale su larga scala in Europa.

Oltre a individuare le carenze di capacità, lo studio sottolinea la centralità della struttura di comando della NATO. Senza di essa, non sembra possibile per gli europei tentare di gestire operazioni impegnative come quelle considerate nel presente documento. Un’altra implicazione di questa ricerca è la perdurante importanza degli Stati Uniti in termini militari per la difesa dell’Europa. Questo studio fornisce una verifica della realtà per il dibattito in corso sull’autonomia strategica europea. I suoi risultati sottolineano che sarebbe utile che questo dibattito si concentrasse sulle capacità di affrontare le minacce alla sicurezza europea, piuttosto che sull’ingegneria istituzionale. Se fossero disponibili i fondi necessari a colmare le carenze, l’IISS ritiene che la ricapitalizzazione dei settori militari richiederebbe fino a 20 anni, con alcuni progressi significativi intorno ai dieci e ai quindici anni. I motivi sono la limitata capacità produttiva, il tempo necessario per decidere e produrre equipaggiamenti e armi, le richieste di reclutamento e addestramento e il tempo necessario alle nuove unità per raggiungere la capacità operativa.

Il senso strategico delle spese militari

Questo articolo è pubblicato sul numero 2-2024 di Aspenia

By Andrea Gilli e Mauro Gilli 

Il contributo europeo all’Alleanza atlantica è tornato al centro del dibattito e un aumento dell’impegno economico del vecchio continente rimane necessario a prescindere dall’esito delle elezioni presidenziali americane. L’Europa deve far crescere la spesa militare, spendendo meglio. Ciò significa sviluppare strategie e concetti dinamici in grado di integrare sviluppi tecnologici, capacità industriali e soluzioni militari. Il primo punto da comprendere, tuttavia, è l’importanza della deterrenza: spendere in difesa significa investire nella pace.

Negli ultimi anni, e in particolare dall’elezione di Donald Trump alla presidenza americana nel 2016, il tema delle spese per la difesa da parte degli alleati NATO ha assunto una certa rilevanza anche nel dibattito pubblico. La spesa in difesa dei paesi europei – percentualmente bassa rispetto alla quota americana e quindi ritenuta insufficiente dagli Stati Uniti – non è però un tema nuovo o sorprendente. Da una parte, presidenti come Dwight Eisenhower, John F. Kennedy, George W. Bush e Barack Obama hanno, ripetutamente, evidenziato come gli alleati europei spendessero poco o comunque meno durante i loro rispettivi mandati. Infatti, per tutta la guerra fredda, mentre gli Stati Uniti spendevano tra i 400 e i 600 miliardi di dollari l’anno, i paesi europei della NATO spendevano tra i 100 e i 300 miliardi di dollari l’anno (a prezzi costanti del 2014). Dall’altra, in un famoso articolo accademico del 1975, gli studiosi Mancur Olson e Richard Zeckhauser davano una spiegazione logica a questa dinamica: in un’Alleanza, il paese protettore ha maggiori incentivi a spendere di più mentre il paese protetto ha un incentivo a spendere di meno, dando così luogo a un inevitabile free riding del secondo.

A questo ragionamento astratto, ne va aggiunto uno più pratico. Durante la guerra fredda, la competizione non era solo militare ma anche politica e dunque sociale: era necessario vincere la battaglia ideologica che, nelle democrazie occidentali, si rifletteva nella necessità di vincere le elezioni. Di qui, è evidente come la maggiore spesa sociale europea servisse anche per evitare un trionfo dei partiti comunisti, e così evitare che lo scontro militare venisse perso a livello politico. Ovviamente, ciò aveva delle conseguenze politiche ed elettorali anche negli Stati Uniti, dove bisognava pur sempre spiegare al contadino dell’Arkansas o all’allevatore del Montana che la spesa militare in America era maggiore per difendere un’Europa che offriva maggiore protezione sociale.

 

Leggi anche: Il tempo della difesa europea

 

RISORSE E ORDINI DI GRANDEZZA. Per comprendere il dibattito sui differenti livelli di spesa per la difesa tra le due sponde dell’Atlantico bisogna in primo luogo chiarire di cosa si stia parlando. Il bilancio pubblico di ogni paese ha più voci, dalla sanità alle pensioni, dalle infrastrutture alla protezione civile. Una di queste voci è la difesa: il bilancio del ministero della Difesa. Non è però detto che tutta la spesa in difesa venga catturata da questo bilancio. Per esempio, negli Stati Uniti, parte delle spese per le armi nucleari è sotto il bilancio del dipartimento dell’Energia, mentre la sanità e le pensioni degli ex-militari sono responsabilità di un ministero a parte, il dipartimento degli Affari dei Veterani. Il dipartimento dell’Energia americano spende circa $25 miliardi l’anno per le armi nucleari, o poco meno del bilancio del ministero della Difesa italiano, mentre il dipartimento degli Affari dei Veterani ha un bilancio di $360 miliardi, pari a una volta e mezza la spesa militare di tutti i paesi dell’UE messi insieme (200 miliardi di euro). Questi rapidi esempi servono per evidenziare come la semplice comparazione non è sufficiente e deve, spesso, essere aggiustata.

Come ormai è noto anche al grande pubblico, la NATO si è prefissata un obiettivo di spesa militare pari al 2% del PIL in maniera informale dopo la fine della guerra fredda, ma questo obiettivo è poi stato formalizzato con l’impegno preso al vertice del Galles del 2014 (poco dopo l’annessione russa dell’Ucraina). A questo proposito, come si evince dalla tabella successiva, nel corso degli ultimi 10 anni, i membri europei dell’Alleanza hanno in generale aumentato le loro spese militari, ma ancora una parte importante non raggiunge il 2% del PIL. In particolare, alcuni grandi paesi quali Italia e Germania, o alcuni particolarmente benestanti, quali i Paesi Bassi e Canada, non arrivano a questo livello. La discussione su paesi grandi e piccoli mette in luce un altro elemento centrale: ovviamente non conta solo la percentuale di spesa sul PIL, ma anche la dimensione dell’economia di ogni paese. Un paese come l’Estonia, con un’economia di circa €40 miliardi, anche se spendesse tutto il suo reddito in difesa non potrebbe mai raggiungere la spesa di paesi come Francia o Gran Bretagna, che si aggira, in entrambi i casi, sui €50 miliardi. Le figure aiutano a mettere in prospettiva i valori assoluti.

 

UNA QUESTIONE DI “CAPACITÀ”. La spesa pubblica è al centro del dibattito pubblico da decenni, e in particolare dal Trattato di Maastricht che fissava alcuni parametri chiave per entrare, e rimanere, nell’eurozona. Di conseguenza, quando si parla di spesa pubblica, si discute spesso della sua qualità: investimenti contro spesa corrente, efficienza ed efficacia. Gli stessi temi si applicano anche alla spesa militare e al famoso 2%. Ma per ragionare sull’efficienza e sull’efficacia della spesa militare, è necessario identificarne le principali voci. Questa è divisa in quattro grandi capitoli: procurement (gli acquisti di mezzi militari); ricerca e sviluppo (gli investimenti per sistemi d’arma futuri); il personale; le operazioni e la manutenzione.

Si pensi a un caso ipotetico (e assurdo) di un paese che spenda il 2% del PIL in difesa, ma usi tutti i suoi fondi per comprare divise militari: non c’è personale, non ci sono mezzi, non ci sono operazioni. Evidentemente, se quel paese facesse parte della NATO, l’Alleanza non sarebbe più forte, nonostante il 2% venga formalmente raggiunto. Per questa ragione, la NATO raccomanda di spendere almeno il 20% di quel 2% in “capacità”.

Il fatto stesso che “capacità” non appaia tra i nomi dei capitoli precedentemente menzionati suggerisce quanto sia politicamente difficile avere categorie comunemente accettate. Capacità, infatti, include sia la spesa in ricerca e sviluppo che in procurement. A sua volta, la spesa in ricerca e sviluppo include, spesso, anche quella in test e valutazioni: test e valutazioni riguardando però lo sviluppo di prodotti, fase che solo i paesi produttori di armamenti possono permettersi e comunque svolgono.

In ogni caso, una parte considerevole di paesi europei spenda almeno il 20% del proprio bilancio militare in “capacità”, dunque ottemperando alle raccomandazioni NATO. Va però enfatizzato come, in caso di aumento della spesa militare, poiché il 20% è il frutto del rapporto tra spesa in capacità e spesa militare totale, alcuni paesi si potrebbero realisticamente trovare nella situazione di rispettare il parametro del 2% ma non più quello del 20%. A ciò va aggiunta un’altra considerazione, collegata all’inefficienza della spesa dei paesi europei. Il bilancio della difesa di tanti paesi europei è finalizzato soprattutto a sviluppare e produrre mezzi di origine nazionale (come carri armati o navi da guerra), quindi non sfruttando tutte le economie di scala possibili.

 

IL NODO DEI CONTRIBUTI. Nel corso degli anni, molteplici autorevoli voci hanno criticato l’indicatore del 2%. Uno dei maggiori critici è stato Anthony Cordesman, recentemente scomparso, uno dei più grandi analisti militari americani, per decenni al Center for Strategic and International Studies (CSIS) di Washington, e autore di un numero infinito di eccellenti e fondamentali pubblicazioni (tra cui spiccano i vari volumi Lessons of Modern War). Cordesman, negli anni, ha notato come il livello di spesa non dica molto (punto evidenziato in precedenza), e come la spesa in “capacità” sia a sua volta di discutibile importanza e utilità politica. Pensiamo di nuovo a un caso ipoteticamente assurdo: la Repubblica Ceca non ha sbocchi sul mare. Se la Repubblica Ceca spendesse il 40% del suo budget militare in sottomarini, secondo i parametri suggeriti dalla NATO, meriterebbe un plauso, ma la logica suggerirebbe un’altra valutazione: quei mezzi non sarebbero utilizzabili.

Questa discussione ci porta al terzo tema che caratterizza il dibattito sul burden sharing (o distribuzione degli oneri) all’interno della NATO: i contributi. Nel corso degli anni, molteplici paesi NATO (di solito quelli che non raggiungono il 2%) hanno più volte evidenziato come il loro apporto alla difesa collettiva non derivi tanto dalla spesa ma appunto dai contributi.

Un esempio ipotetico è nuovamente utile. Assumiamo ci siano due paesi, A e B. A spende il 3% del PIL in difesa. B spende l’1%. Il paese A non contribuisce però mai alle missioni della NATO. B invece partecipa con tutte le sue truppe disponibili alle missioni dell’Alleanza atlantica. In questo caso, pur spendendo di meno, B darebbe un contributo alla sicurezza collettiva maggiore rispetto ad A. Ovviamente, anche in questo caso, si pone il problema di valutare il contributo di ogni paese. Bisogna guardare al numero di truppe impiegate, al numero di mezzi, al numero di teatri in cui si opera, o al numero di perdite subite, solo per dare qualche esempio? Anche in questo caso, non c’è una visione congiunta anche perché, politicamente, le implicazioni potrebbero essere molto diverse.

 

Leggi anche: Trump, la NATO e la lezione di Kissinger

 

STRATEGIA E NUMERI. Fin qui, abbiamo cercato di chiarire in modo sintetico il dibattito sulla spesa militare, con le sue criticità e complessità. Se ne può trarre qualche considerazione.

In primo luogo, valutare l’efficienza della spesa è difficile. L’efficienza però non è tutto, perché la spesa militare non è volta a risolvere un problema, ma a complicare i calcoli dell’avversario. Nel 1981, Mary Kaldor scrisse The Baroque Arsenal, libro nel quale sosteneva che la crescente spesa militare in ricerca e sviluppo servisse solo ad aumentare il costo degli armamenti a favore dell’industria, senza in realtà dare un contributo effettivo alla sicurezza nazionale. Purtroppo, Mary Kaldor non coglieva la logica della competizione strategica nella quale gli Stati Uniti erano coinvolti: sviluppando armamenti sempre più complessi, gli Stati Uniti spostavano di fatto la competizione con l’Unione Sovietica dal campo di battaglia a un campo nel quale avevano un vantaggio enorme e crescente: la tecnologia. In questa maniera, gli USA rendevano la vita molto più difficile al loro avversario.

 

Lo capì, poco dopo, Joshua M. Epstein in un fondamentale libro dell’epoca, Measuring Military Power (1986), nel quale evidenziava come, favorendo una competizione tecnologica, gli Stati Uniti obbligavano l’URSS a sviluppare sistemi d’arma sempre più avanzati, i quali richiedevano piloti più addestrati, logistica più complessa, e manutenzione più avanzata che però l’Unione Sovietica non era in grado di permettersi o generare. La stessa logica è stata, in tempi più recenti, riportata alla ribalta da Andrew F. Krepinevich, in particolare nel suo Dissuasion Strategy (2008), nel quale suggerisce una postura di difesa che sfrutti i vantaggi tecnologici americani per indebolire la sfida proveniente da avversari quali Cina, Russia e Iran. In quest’ottica, è evidente come non conti solo la spesa, ma anche la sua allocazione. Se ne deriva anche che possibili inefficienze sono assolutamente accettabili se contribuiscono al fine ultimo di mantenere la pace.

In secondo luogo, e parallelamente, l’efficacia della spesa militare non è una questione di puro calcolo ma strategica. Un altro importante studioso, Theo Farrell, nel suo libro Weapons Without a Cause (1996), affermava che il bombardiere strategico B-2 Spirit non aveva una chiara ragione di esistere. Anche in questo caso, la realtà è un po’ diversa: il B-2 è un bombardiere a lungo raggio, a bassa osservabilità, il cui valore strategico non si trova tanto nella capacità di compiere alcune missioni, ma nel fatto che la sua esistenza obbliga gli avversari a investire in costose e complesse difese antiaeree, e quindi a ridurre le risorse per altri programmi più offensivi. Anche in questo caso, un approccio “ragionieristico” finirebbe per generare risparmi ma per indebolire la deterrenza.

A prescindere dalle discussioni tecniche, è abbastanza evidente che i paesi europei devono spendere di più in difesa. Analogamente ai sistemi antincendio, che possono sembrare un costo inutile fin quando non arrivano le fiamme, così la spesa militare rivela la sua utilità solo nei momenti di crisi. Per fermare gli incendi, servono però sistemi adeguati e quindi costosi. Ugualmente, per gestire fasi di crisi servono difese appropriate. Se i singoli paesi europei spendevano tra l’1 e il 2% del PIL in difesa dopo la fine della guerra fredda, nell’attuale fase internazionale è necessario che spendano di più, anche perché il valore principale delle capacità di difesa deriva dal contributo alla deterrenza, condizione della pace: servono difese robuste soprattutto per fare desistere gli avversari dall’iniziare un conflitto.

L’efficacia e l’efficienza sono importanti, ma qualcuno accetterebbe un maggiore rischio di guerra per relativamente pochi risparmi? Questo aspetto, tra i più importanti, è spesso ignorato nel dibattito pubblico: la pace non porta logicamente ad abbattere la spesa militare, in quanto è la spesa militare, e il vantaggio competitivo che genera, che favorisce (auspicabilmente, e di fatto spesso) la pace. Proprio per questa ragione, però, i paesi europei non solo devono spendere di più, ma devono spendere meglio. Quando si parla di spendere meglio, il dibattito pubblico si concentra su questioni surreali (l’esercito europeo) o secondari quali l’integrazione militare in Europa, il consolidamento dell’industria, e la cooperazione in armamenti. Spendere meglio significa, in realtà, sviluppare in primo luogo strategie, piani e concetti dinamici e flessibili in grado di integrare sviluppi tecnologici, capacità industriali e soluzioni militari.

Maggiore efficienza nella spesa militare sia dalla parte della domanda (forze armate) che dell’offerta (industria) possono ovviamente aiutare, ma non sono condizione né necessaria né sufficiente. Negli anni Ottanta, Edward N. Luttwak si inseriva nel dibattito a cui aveva contribuito Mary Kaldor notando come il Pentagono non avesse bisogno di ragionieri, ma avesse bisogno di strateghi. È la stessa sfida che affronta la difesa europea oggi: non servono ragionieri o, nel caso europeo, giuristi. Serve più strategia e servono più strateghi, quelli che forse in Europa mancano maggiormente.

NB_In allegato i tre documenti-base di riferimento degli articoli in italiano e in inglese

PB30_EUROPEAN DEFENSE_Gilli_Gilli_Petrelli it PB20_ Defense_2 it defending-europe—iiss-research-paper it defending-europe—iiss-research-paper PB20_ Defense_2 PB30_EUROPEAN DEFENSE_Gilli_Gilli_Petrelli

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