In difesa di chi sta nel recinto, di MATIAS SPEKTOR

In difesa di chi sta nel recinto
Ciò che l’Occidente sbaglia sull’hedging
Di Matias Spektor
Maggio/Giugno 2023
Pubblicato il 18 aprile 2023

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Mentre i Paesi del Sud globale rifiutano di schierarsi nella guerra in Ucraina, molti in Occidente faticano a capirne il motivo. Alcuni ipotizzano che questi Paesi abbiano optato per la neutralità per interesse economico. Altri vedono allineamenti ideologici con Mosca e Pechino dietro la loro riluttanza a prendere posizione, o addirittura una mancanza di morale. Ma il comportamento dei grandi Paesi in via di sviluppo può essere spiegato da qualcosa di molto più semplice: il desiderio di evitare di essere calpestati in una rissa tra Cina, Russia e Stati Uniti.

In tutto il mondo, dall’India all’Indonesia, dal Brasile alla Turchia, dalla Nigeria al Sudafrica, i Paesi in via di sviluppo cercano sempre più di evitare costosi intrecci con le grandi potenze, cercando di mantenere aperte tutte le loro opzioni per ottenere la massima flessibilità. Questi Paesi perseguono una strategia di copertura perché vedono la futura distribuzione del potere globale come incerta e desiderano evitare impegni che saranno difficili da mantenere. Con risorse limitate con cui influenzare la politica globale, i Paesi in via di sviluppo vogliono essere in grado di adattare rapidamente le loro politiche estere a circostanze imprevedibili.

Nel contesto della guerra in Ucraina, gli hedger ritengono che sia troppo presto per escludere la capacità di resistenza della Russia. Invadendo il suo vicino, la Russia può aver commesso un errore che accelererà il suo declino a lungo termine, ma il Paese rimarrà una forza importante con cui fare i conti nel prossimo futuro e un attore necessario per negoziare la fine della guerra. La maggior parte dei Paesi del Sud globale vede anche una sconfitta totale della Russia come indesiderabile, sostenendo che una Russia distrutta aprirebbe un vuoto di potere abbastanza ampio da destabilizzare Paesi ben oltre l’Europa.

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I Paesi occidentali sono stati troppo veloci nel respingere questa logica di neutralità, considerandola una difesa implicita della Russia o una scusa per normalizzare l’aggressione. A Washington e in varie capitali europee, la risposta del Sud globale alla guerra in Ucraina è vista come un aggravamento di un problema già difficile. Ma queste frustrazioni nei confronti degli hedgers sono sbagliate: l’Occidente sta ignorando l’opportunità creata dalla crescente disillusione dei grandi Paesi in via di sviluppo nei confronti delle politiche di Pechino e Mosca. Finché questi Paesi sentiranno il bisogno di coprire le loro scommesse, l’Occidente avrà l’opportunità di corteggiarli. Ma per migliorare le relazioni con i Paesi in via di sviluppo e gestire l’ordine globale in evoluzione, l’Occidente deve prendere sul serio le preoccupazioni del Sud globale in materia di cambiamento climatico, commercio e molto altro.

UN PIEDE DENTRO
La copertura non è una strategia nuova. Le potenze secondarie la utilizzano da tempo per gestire i rischi. Ma negli ultimi anni, un numero crescente di Stati influenti del mondo postcoloniale ha abbracciato questo approccio. Il primo ministro indiano Narendra Modi, ad esempio, ha sviluppato forti legami diplomatici e commerciali contemporaneamente con Cina, Russia e Stati Uniti. Per Modi, l’hedging agisce come una polizza assicurativa. Se dovesse scoppiare un conflitto tra le grandi potenze, l’India potrebbe trarre vantaggio allineandosi con la parte più potente o unendosi a una coalizione di Stati più deboli per scoraggiare quella più forte.

Come strategia per gestire un mondo multipolare, l’hedging implica il mantenimento dei canali di comunicazione aperti con tutti gli attori. È più facile a dirsi che a farsi. Sotto il presidente Luiz Inácio Lula da Silva, ad esempio, il Brasile ha condannato l’invasione illegale dell’Ucraina da parte della Russia, ma ha anche rifiutato le richieste europee di inviare equipaggiamenti militari a Kiev. Lula ha ragionato sul fatto che rifiutare di criticare Mosca avrebbe ostacolato il dialogo con il Presidente degli Stati Uniti Joe Biden, mentre vendere armi alla coalizione occidentale avrebbe minato la sua capacità di parlare con il Presidente russo Vladimir Putin. Di conseguenza, i funzionari brasiliani hanno lanciato appelli banali per la fine dei combattimenti, senza fare nulla che potesse scatenare un contraccolpo da parte di Washington o Mosca.

La copertura può essere difficile da sostenere nel tempo e la capacità di uno Stato di farlo dipende spesso dalla sua politica interna. Le circoscrizioni politiche possono mettere a rischio le strategie di copertura quando sono in gioco i loro interessi economici. Nel 2019, ad esempio, il predecessore di Lula, Jair Bolsonaro, ha cercato di controbilanciare la crescente dipendenza del Brasile dalla Cina, cercando di ottenere il sostegno del Presidente degli Stati Uniti Donald Trump. In risposta, il potente gruppo di agricoltori del Congresso brasiliano ha fermato Bolsonaro, prevedendo che gli agricoltori avrebbero perso l’accesso al mercato cinese se il presidente avesse proseguito con il suo pivot.

La copertura comporta inevitabilmente anche la delusione degli alleati quando sono in gioco interessi nazionali. Ad esempio, il presidente turco Recep Tayyip Erdogan ha affermato pubblicamente il sostegno all’integrità territoriale dell’Ucraina e ha inviato a Kiev aiuti umanitari. Ma il suo governo ha evitato di farsi coinvolgere nel conflitto, nonostante la Turchia sia un membro della NATO con forti e preziosi legami con gli Stati Uniti e l’UE. Erdogan riconosce che la Turchia non può permettersi di alienarsi la Russia perché Mosca esercita un’influenza su aree di grande interesse per Ankara, tra cui il Caucaso, il Nagorno-Karabakh e la Siria.

Gli Hedger diffidano dell’interdipendenza economica perché indebolisce la loro sovranità. Di conseguenza, cercano di rafforzare i mercati interni e l’autosufficienza nazionale, promuovendo l’industrializzazione e costruendo settori vitali come i trasporti, l’energia e la difesa. Questo è stato l’approccio adottato dalla più grande economia del Sud-Est asiatico. L’Indonesia, sotto il presidente Joko Widodo, ha fatto la corte agli investimenti cinesi e occidentali per invertire due decenni di deindustrializzazione. Poiché schierarsi nella guerra in Ucraina potrebbe mettere a repentaglio questi piani, il presidente ha cercato di rimanere al di sopra della mischia. Nel 2022, è stato uno dei pochi leader mondiali ad aver incontrato Biden, Putin, il presidente cinese Xi Jinping e il presidente ucraino Volodymyr Zelensky.

Poiché gli hedger apprezzano la libertà d’azione, possono formare partnership di convenienza per perseguire obiettivi specifici di politica estera, ma è improbabile che stringano alleanze generali. Questo differenzia gli hedger di oggi dai Paesi non allineati durante la Guerra Fredda. Nel mezzo della competizione bipolare di quell’epoca, gli Stati non allineati in via di sviluppo si sono riuniti attorno a un’identità condivisa per chiedere una maggiore giustizia economica, l’uguaglianza razziale e la fine del dominio coloniale. A tal fine, hanno formato coalizioni durature nelle istituzioni multilaterali. Oggi, invece, la copertura consiste nell’evitare la pressione di dover scegliere tra Cina, Russia e Stati Uniti. È una risposta all’ascesa di un nuovo mondo multipolare.

FAI COME DICO, NON COME FACCIO
Per i Paesi del Sud globale, la copertura non è solo un modo per ottenere concessioni materiali. La strategia si basa sulla storia di questi Paesi con le grandi potenze e sulla loro convinzione che gli Stati Uniti, in particolare, siano stati ipocriti nei loro rapporti con i Paesi in via di sviluppo. Si consideri la reazione di molti nel Sud globale a un discorso del vicepresidente degli Stati Uniti Kamala Harris alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco di Baviera a febbraio. Harris ha detto a una platea di leader occidentali che le atrocità della Russia erano “un attacco alla nostra comune umanità”. Ha descritto gli orrori della guerra e la deportazione forzata di centinaia di migliaia di ucraini, alcuni dei quali sono stati separati dai loro figli. “Nessuna nazione è al sicuro in un mondo in cui . . . un Paese con ambizioni imperialiste può andare avanti senza controllo”, ha aggiunto. L’Ucraina, ha dichiarato Harris, dovrebbe essere vista come un test per “l’ordine internazionale basato sulle regole”.

In tutto il Sud globale, i leader sanno che il comportamento della Russia in Ucraina è stato barbaro e disumano. Eppure, dal loro punto di vista, il discorso di Harris ha solo sottolineato l’ipocrisia occidentale. Come ha sottolineato il diplomatico cileno Jorge Heine, gli Stati Uniti non possono aspettarsi che gli altri Paesi sanzionino la Russia per la sua brutalità in Ucraina quando Washington fornisce armi all’Arabia Saudita per la sua guerra per procura contro l’Iran nello Yemen, che ha portato all’uccisione illegale di migliaia di civili, alla distruzione di un ricco patrimonio culturale e allo sfollamento di milioni di persone. L’altezza morale richiede coerenza tra valori e azioni.

Inoltre, per la maggior parte dei Paesi del Sud globale è difficile accettare le rivendicazioni occidentali di un “ordine basato sulle regole” quando gli Stati Uniti e i loro alleati violano spesso le regole – commettendo atrocità nelle loro varie guerre, maltrattando i migranti, eludendo le regole vincolanti a livello internazionale per ridurre le emissioni di carbonio e minando decenni di sforzi multilaterali per promuovere il commercio e ridurre il protezionismo, ad esempio. Gli appelli occidentali affinché i Paesi in via di sviluppo siano “parti interessate responsabili” suonano vuoti in gran parte del Sud globale.

Il mondo in via di sviluppo vede anche l’ipocrisia di Washington nell’inquadrare la competizione con Pechino e Mosca come una battaglia tra democrazia e autocrazia. Dopo tutto, gli Stati Uniti continuano ad appoggiare selettivamente i governi autoritari quando ciò serve agli interessi americani. Dei 50 Paesi che Freedom House considera “dittature”, 35 hanno ricevuto aiuti militari dal governo statunitense nel 2021. Non dovrebbe sorprendere, quindi, che molti nel Sud globale considerino la retorica dell’Occidente a favore della democrazia come motivata da interessi personali piuttosto che da un impegno genuino verso i valori liberali.

Per quanto frustrante per i Paesi del Sud globale, l’ipocrisia occidentale ha un lato positivo: offre ai Paesi in via di sviluppo una leva da tirare per ottenere un cambiamento. Poiché gli Stati Uniti e i loro alleati europei si appellano a principi morali per giustificare molte delle loro decisioni, le terze parti possono criticarli pubblicamente e chiedere riparazione quando questi principi vengono applicati in modo incoerente. I Paesi in via di sviluppo non hanno una simile influenza su Cina e Russia, poiché nessuno dei due esprime le proprie preferenze di politica estera in termini di valori morali universali.

PIÙ SIAMO, MEGLIO È?
Molti in Occidente associano l’ordine mondiale multipolare a conflitti e instabilità, preferendo un’egemonia degli Stati Uniti, come è avvenuto dopo il crollo dell’Unione Sovietica. Non è così tra i Paesi del Sud globale, dove l’opinione prevalente è che il multipolarismo potrebbe servire come base stabile per l’ordine internazionale nel XXI secolo.

Parte di questo ragionamento è influenzato dalla memoria recente. Le popolazioni dei Paesi in via di sviluppo ricordano il momento unipolare successivo alla Guerra Fredda come un periodo violento, con le guerre in Afghanistan, nei Balcani e in Iraq. L’unipolarismo ha coinciso anche con l’inquietante afflusso di capitale globale nell’Europa orientale, in America Latina e nel Sud-Est asiatico. Come ha avvertito lo studioso Nuno Monteiro, quando l’egemonia statunitense è incontrollata, Washington diventa capricciosa, scegliendo le lotte contro gli Stati recalcitranti o lasciando che i conflitti regionali periferici si inaspriscano.

I ricordi del bipolarismo nel Sud globale non sono migliori. Dal punto di vista di molti Paesi in via di sviluppo, la Guerra Fredda è stata fredda solo perché non ha portato a un confronto tra due superpotenze dotate di armi nucleari. Al di fuori dell’Europa e del Nord America, la seconda metà del XX secolo è stata rovente, con la violenza politica che si è diffusa in molti Paesi e al loro interno. Il bipolarismo non è stato segnato da una competizione stabile lungo la cortina di ferro, ma da sanguinosi interventi delle superpotenze nelle periferie del mondo.

Tuttavia, gli hedger del Sud globale sono ottimisti riguardo al multipolarismo per ragioni che vanno al di là della storia. Una convinzione prevalente è che la diffusione del potere darà più respiro ai Paesi in via di sviluppo, poiché l’intensa competizione sulla sicurezza tra le grandi potenze renderà più difficile per i più forti imporre la propria volontà sugli Stati più deboli. Un’altra opinione comune è che le rivalità tra le grandi potenze le renderanno più sensibili agli appelli alla giustizia e all’uguaglianza degli Stati più piccoli, dal momento che i forti devono conquistare il favore del Sud globale per competere con i loro rivali. Un terzo punto di vista è che la diffusione del potere offrirà ai piccoli Stati l’opportunità di esprimere le proprie opinioni nelle istituzioni internazionali, come le Nazioni Unite e l’Organizzazione mondiale del commercio. In questo modo, le istituzioni globali inizieranno a riflettere una gamma più ampia di prospettive, aumentando la legittimità complessiva di questi organismi internazionali.

Ma questo ottimismo sulle prospettive di un ordine multipolare potrebbe essere ingiustificato. La competizione per la sicurezza nei sistemi multipolari può spingere le grandi potenze a creare gerarchie più rigide intorno a loro, limitando le possibilità degli Stati più piccoli di esprimere le proprie preferenze. Ad esempio, gli Stati Uniti hanno convinto molti Paesi a respingere l’influenza cinese, riducendo la loro libertà d’azione. Inoltre, le grandi potenze potrebbero agire di concerto per reprimere le richieste di giustizia e uguaglianza dei Paesi più piccoli, come fece la cosiddetta Santa Alleanza tra Austria, Prussia e Russia nel XIX secolo, quando represse i movimenti nazionalisti e liberali di base in tutta Europa. In passato, le grandi potenze hanno mantenuto la loro autorità escludendo e imponendo la loro volontà agli altri. I vincitori della Seconda guerra mondiale, ad esempio, si sono nominati cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, cementando il loro potere all’interno delle istituzioni multilaterali. È tutt’altro che scontato che i Paesi in via di sviluppo se la passeranno meglio sotto il multipolarismo rispetto agli ordini globali precedenti.

ASCESA DEGLI INTERMEDIARI
La prevalenza dell’hedging tra i principali Paesi del Sud globale rappresenta sia una sfida che un’opportunità per gli Stati Uniti. La sfida è che l’hedging potrebbe amplificare la competizione per la sicurezza tra Pechino, Mosca e Washington, dato che i Paesi in via di sviluppo mettono le tre grandi potenze l’una contro l’altra. Di conseguenza, gli Stati Uniti potrebbero dover offrire più concessioni rispetto al passato per convincere i Paesi in via di sviluppo a cooperare e a stringere accordi.

L’opportunità per Washington è che gli hedger difficilmente si alleeranno definitivamente con Pechino o Mosca. In tutto il Sud globale, inoltre, le persone sono sempre più aperte all’impegno con l’Occidente. Le popolazioni della maggior parte dei Paesi in via di sviluppo sono giovani, energiche e impazienti e cercano di creare un ordine mondiale in cui possano prosperare. Tra le élite culturali ed economiche del Sud globale e i movimenti di base, voci influenti stanno spingendo per riforme progressiste che potrebbero fornire una base per la cooperazione con l’Occidente.

Per conquistare amici in un mondo multipolare, gli Stati Uniti dovrebbero iniziare a prendere più seriamente le preoccupazioni del Sud globale. Adottare un atteggiamento accondiscendente o, peggio, escludere completamente questi Paesi dalla conversazione è una ricetta per i problemi. I grandi Paesi in via di sviluppo non sono solo partner indispensabili per affrontare il cambiamento climatico e prevenire le turbolenze economiche globali, ma anche per gestire l’ascesa della Cina e la riaffermazione del potere della Russia.

I grandi Paesi in via di sviluppo non potranno mai essere veri e propri “insider” dell’ordine internazionale liberale.
Coinvolgere questi Paesi richiederà umiltà ed empatia da parte dei politici statunitensi, che non sono abituati a nessuna delle due cose. In particolare, gli Stati Uniti dovrebbero prestare molta attenzione alle rimostranze del Sud globale nei confronti della Cina. Piuttosto che fare pressione sui Paesi affinché interrompano i legami con Pechino, Washington dovrebbe incoraggiarli a testare da soli i limiti dell’amicizia cinese. I Paesi in via di sviluppo riconoscono sempre più che la Cina può essere prepotente quanto le potenze occidentali consolidate.

Gli Stati Uniti devono anche abbandonare l’aspettativa che il Sud globale segua automaticamente l’Occidente. I grandi e influenti Paesi in via di sviluppo non potranno mai essere veri e propri “insider” dell’ordine internazionale liberale. Cercheranno quindi di perseguire i propri interessi e valori all’interno delle istituzioni internazionali, contestando le concezioni occidentali di legittimità ed equità.

Ma l’Occidente e il Sud globale possono ancora cooperare. La storia ci fornisce una guida. Per buona parte del XX secolo, i Paesi postcoloniali hanno sfidato l’Occidente su una serie di questioni, spingendo per la decolonizzazione, l’uguaglianza razziale e la giustizia economica. Le relazioni erano tese. Tuttavia, l’impegno della diplomazia ha fatto sì che l’Occidente e i Paesi in via di sviluppo potessero trarre vantaggio dalle norme e dalle istituzioni internazionali che regolano temi diversi come il commercio, i diritti umani, la navigazione marittima e l’ambiente. Oggi, l’Occidente e il Sud globale non devono puntare al consenso totale, ma devono lavorare insieme per raggiungere risultati reciprocamente vantaggiosi.

Un’area promettente per la cooperazione è l’adattamento e la mitigazione del cambiamento climatico. Gli Stati Uniti e i Paesi dell’UE hanno compiuto rapidi progressi all’interno dei propri confini, aprendo una finestra di opportunità per coinvolgere i grandi Paesi in via di sviluppo. Un’altra area matura per una partnership tra l’Occidente e il Sud globale è il commercio internazionale, un’arena in cui sono possibili relazioni più equilibrate.

I Paesi del Sud globale sono pronti a coprire la loro strada verso la metà del XXI secolo. Non solo per ottenere concessioni materiali, ma anche per elevare il loro status, e abbracciano il multipolarismo come un’opportunità per salire nell’ordine internazionale. Se vogliono rimanere la prima tra le grandi potenze in un mondo multipolare, gli Stati Uniti devono incontrare il Sud globale alle loro condizioni.

MATIAS SPEKTOR è professore di Relazioni internazionali presso la Fundação Getulio Vargas di San Paolo, studioso non residente presso il Carnegie Endowment for International Peace e visiting scholar presso l’Università di Princeton.

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