La difficile strada da percorrere della NATO, di Charles A. Kupchan

Ottimismo frettoloso e vittorie di Pirro_Giuseppe Germinario

Le maggiori minacce all’Unità dell’Alleanza arriveranno dopo il vertice di Madrid

Grazie al presidente russo Vladimir Putin, il vertice della NATO a Madrid si svolge questa settimana sullo sfondo di una rinascita dell’alleanza occidentale. L’invasione dell’Ucraina da parte di Putin costringe la NATO a tornare alla sua missione fondante di fornire difesa collettiva contro la Russia. I membri dell’alleanza stanno dimostrando una notevole unità e determinazione mentre incanalano armi in Ucraina, aumentano le spese per la difesa, rafforzano il fianco orientale dell’alleanza e impongono severe sanzioni economiche contro la Russia.

L’invasione dell’Ucraina ha mostrato che la NATO è tornata, ma la realtà è che non è mai andata via. L’alleanza era effettivamente in buona forma anche prima che Putin lanciasse la sua guerra errante, che è una delle ragioni per cui è stata in grado di rispondere agli sviluppi in Ucraina con tanta alacrità e solidarietà. Dalla fine della Guerra Fredda, la NATO ha dimostrato una notevole capacità di adattamento ai tempi, intraprendendo operazioni lontane, anche in Afghanistan e nei Balcani, e aprendo le porte alle nuove democrazie europee. Come conseguenza della guerra in Ucraina, una NATO già forte si è appena rafforzata.

Ma nonostante il suo buono stato di salute e l’unità dimostrabile, la NATO deve affrontare un boschetto di questioni spinose e le discussioni a Madrid inizieranno appena ad affrontarle. La guerra in Ucrainaovviamente dominerà il vertice. La conversazione è pronta a concentrarsi sulla parte facile: portare più armi in prima linea. Ma la NATO deve anche affrontare la parte difficile: quando e come coniugare il flusso di armi con una strategia diplomatica volta a produrre un cessate il fuoco e proseguire i negoziati sul territorio. L’urgenza di fare questo perno deriva dalla necessità non solo di porre fine alla morte e alla distruzione, ma anche di limitare le ricadute economiche della guerra, che potrebbero minacciare l’alleanza atlantica dall’interno erodendo la solidarietà e indebolendo le basi democratiche dell’Occidente. Il conflitto in Ucraina pone anche nell’agenda della NATO una serie di sfide aggiuntive: gestire il futuro dell’allargamento, incanalare le crescenti aspirazioni geopolitiche dell’Europa e la costruzione di un’architettura transatlantica in grado di accogliere le questioni sempre più complesse e diverse che l’Occidente deve affrontare.

UN FINALE DIPLOMATICO

Lo sforzo transatlantico per sostenere l’Ucraina si è concentrato sul fornire al paese le armi di cui ha bisogno per difendersi. Questo è come dovrebbe essere. Kiev ha bisogno di più potenza di fuoco per resistere e persino invertire l’avanzata russa nell’est e nel sud dell’Ucraina. L’obiettivo, secondo il presidente ucraino Volodymyr Zelensky, è “difendere ogni metro della nostra terra”. Finora Washington non è stata disposta a mettere in guardia Kiev dal cercare l’espulsione completa delle truppe russe dalla sua terra. “Non diremo agli ucraini come negoziare, cosa negoziare e quando negoziare”, ha affermato Colin Kahl, il sottosegretario alla Difesa per la politica . “Hanno intenzione di stabilire quei termini per se stessi.”

Ma è giunto il momento che la NATO si concentri su un finale diplomatico e capitalizzi il suo sforzo di successo per rafforzare la mano dell’Ucraina facilitando un cessate il fuoco e proseguimento dei negoziati. Dai primi successi militari dell’Ucraina, lo slancio sul campo di battaglia si è spostato a vantaggio della Russia, che è uno dei motivi per cui Francia, Germania, Italia e altri alleati degli Stati Uniti stanno premendo per una svolta verso la diplomazia. Finora Washington ha resistito. Come ha affermato il presidente Joe Biden all’inizio di giugno, ” non farò pressioni sul governo ucraino, in privato o in pubblico, affinché faccia concessioni territoriali”.

Ma Washington può resistere solo per così tanto tempo. La questione non è solo il mantenimento della solidarietà transatlantica raccogliendo l’appello europeo per una strategia che includa un percorso verso una soluzione diplomatica. Anche con armi aggiuntive, l’Ucraina probabilmente non ha la potenza di combattimento per scacciare le forze russe da tutto il suo territorio o addirittura per ripristinare lo status quo territoriale di febbraio. Continuare la guerra potrebbe significare più perdite di vite umane e di territorio, non guadagni sul campo di battaglia per Kiev. E più a lungo va avanti la guerra, maggiore è il rischio di un’escalation, voluta o accidentale, e più prolungate e gravi sono le interruzioni dell’economia globale e dell’approvvigionamento alimentare .

Di particolare interesse sono gli effetti economici della guerra sugli stessi membri della NATO, compreso il potenziale impatto dell’inflazione dilagante sulla politica americana. Le basi interne della politica estera statunitense sono molto più fragili di quanto non fossero una volta. Il centrismo bipartisan che ha prevalso durante la Guerra Fredda è scomparso da tempo, lasciando il posto non solo alla polarizzazione ma a una potente tensione di sentimento neo-isolazionista. La politica estera “America first” dell’ex presidente Donald Trump è stata un sintomo più che una causa di questa svolta interiore. La “politica estera per la classe media” di Biden segnala che anche i democratici sono sensibili al desiderio dell’elettorato che Washington dedichi più tempo e risorse a risolvere i problemi in patria invece che all’estero. Il ritiro di Bidendall’Afghanistan consegnato su quel fronte. La sua ambiziosa agenda per gli investimenti interni e il rinnovamento mirava anche a migliorare la vita degli americani, a rimettere in piedi la classe media ea ricostruire il centro politico della nazione.

La guerra in Ucraina, insieme al perpetuo blocco del Congresso, ha messo da parte questo programma critico di riparazione interna. A dire il vero, la fornitura di assistenza militare ed economica all’Ucraina gode di un livello insolito di sostegno bipartisan. Tuttavia, il tempo non è dalla parte del bipartitismo, che è destinato a svanire con l’avvicinarsi del semestre di novembre. La guerra, in aggiunta alle interruzioni dell’approvvigionamento causate dalla pandemia, sta contribuendo a condizioni economiche che stanno giocando nelle mani dei repubblicani “America first”. L’inflazione è ai massimi degli ultimi 40 anni; il prezzo di benzina, cibo e altri beni essenziali continua a salire. Il mercato azionario è in svenimento tra i discorsi di una recessione imminente. La guerra in Ucraina non è certo l’unica causa di queste tribolazioni economiche, ma sta sicuramente giocando un ruolo importante. Sta inoltre assorbendo il tempo prezioso e il capitale politico dell’amministrazione Biden.

Con queste condizioni economiche sullo sfondo, il midterm è pronto a mettere la Camera e, probabilmente, il Senato in mani repubblicane. La carnagione della coorte repubblicana che chiamerebbe i colpi al Congresso è impossibile da prevedere, ma è probabile che il partito si inclini ulteriormente nella direzione “America first”. JD Vance, sostenuto dall’approvazione di Trump, ha recentemente vinto le primarie del Senato dell’Ohio molto contestate. Le sue opinioni sulla guerra in Ucraina possono essere emblematiche di ciò che verrà: “Penso sia ridicolo che ci concentriamo su questo confine in Ucraina. Devo essere onesto con te, non mi interessa cosa succede all’Ucraina in un modo o nell’altro”.

Vale la pena ricordare che Trump ha negato l’assistenza militare all’Ucraina per estrarre sporcizia politica su Biden, insultato regolarmente gli alleati della NATO ed espresso interesse a ritirare gli Stati Uniti dalla NATO. Lui, o qualche altro repubblicano “America first”, potrebbe benissimo tornare a politiche così ribelli se eletto. È anche possibile una crisi politica o costituzionale di qualche tipo. Poco prima che Putin invadesse l’Ucraina, un sondaggio ha rivelato che  il 64% degli americani  teme che la democrazia statunitense sia “in crisi e a rischio di fallimento”. Tutto questo per dire che i risultati elettorali in Ohio potrebbero avere un impatto sulla sicurezza europea e sul futuro della democrazia liberale almeno tanto quanto i risultati militari nel Donbas.

Anche l’Europa deve tenere d’occhio il fronte interno. Gli europei hanno dimostrato una notevole generosità nell’ospitare milioni di profughi ucraini , ma la calorosa accoglienza potrebbe esaurirsi e potrebbe produrre un contraccolpo politico; le precedenti ondate di immigrazione hanno rafforzato la mano dei populisti illiberali. Nel frattempo, la carenza di cibo in Africa, aggravata dalla guerra in Ucraina, potrebbe innescare una crisi umanitaria e mettere gli europei di fronte all’ennesimo afflusso di migranti disperati. L’inflazione persistente e la prospettiva di una penuria di energia il prossimo inverno potrebbero anche indebolire l’impressionante determinazione dell’Europa nel tenere testa alla Russia. Come ha avvertito Robert Habeck, ministro dell’Economia tedescoall’inizio di questo mese, “Siamo in una crisi del gas. Il gas è una merce rara d’ora in poi. . . . Ciò influirà sulla produzione industriale e diventerà un grosso onere per molti consumatori”.

Il governo italiano sta già vacillando a causa di controversie interne sulla fornitura di armi all’Ucraina e i leader tedeschi continuano a litigare sulla consegna di armi pesanti. Emmanuel Macron potrebbe essere stato rieletto in Francia ad aprile, ma circa il 40 per cento dell’elettorato ha votato per Marine Le Pen, la candidata di estrema destra che è una fan di Putin e si è impegnata a ritirare il suo paese dal comando militare della NATO. Che Macron abbia perso la maggioranza assoluta alla camera bassa del parlamento è un ulteriore segno di malcontento popolare. Il partito di Le Pen, il National Rally, è passato da otto a 89 seggi.

Le sanzioni dell’Occidente contro Mosca, anche se hanno un impatto negativo sull’economia globale , finora non hanno avuto l’effetto sperato in Russia. A causa dell’impennata del prezzo del greggio, la Russia continua a godere di ampi ricavi petroliferi. E anche se il valore del rublo è precipitato quando la Russia ha lanciato la sua invasione a febbraio, è rimbalzato e recentemente ha toccato il massimo degli ultimi sette anni rispetto al dollaro. Gli Stati Uniti e i loro partner del G-7 hanno concordato all’inizio di questa settimana di perseguire ulteriori misure per restringere il commercio con la Russia e hanno anche discusso di fissare un tetto massimo agli acquisti di petrolio russo per alleviare le pressioni inflazionistiche e ridurre le entrate della Russia. Il potenziale impatto di questi prossimi passi rimane incerto.

Sì, l’Occidente deve sostenere l’Ucraina, punire l’ espansionismo russo e difendersi da ulteriori atti di aggressione. Ma deve anche soppesare queste priorità rispetto all’imperativo di impedire ai populisti illiberali di prendere il potere su entrambe le sponde dell’Atlantico. Il prezzo del gas in Ohio o in Baviera sembra di importanza irrilevante sullo sfondo della valorosa lotta dell’Ucraina per la sua libertà. Ma gestire la guerra in Ucraina significa anche navigare nei pericolosi banchi della politica americana ed europea. L’Ucraina non sarebbe certamente la beneficiaria se i repubblicani “America first” salissero al potere negli Stati Uniti o se i populisti filo-Mosca guadagnassero terreno in Europa.

Sarebbe davvero una crudele ironia se la NATO riuscisse ad aiutare Kiev a contrastare l’ambizione predatoria di Putin solo per vedere le democrazie atlantiche cadere preda di minacce dall’interno. Anche se inviano più obici e droni in Ucraina, i leader della NATO devono prestare molta attenzione al contraccolpo economico e politico della guerra sulle loro stesse società. Quando lo faranno, apprezzeranno meglio la necessità di facilitare un cessate il fuoco e di sostenere la causa dell’Ucraina al tavolo dei negoziati.

Il passaggio dalla guerra ai negoziati, ovviamente, non offre una soluzione rapida alle dislocazioni economiche prodotte dal conflitto; le sanzioni contro la Russia potrebbero rimanere in vigore per un bel po’ di tempo. Ma la diplomazia in definitiva offre l’unico percorso per allentare le tensioni geopolitiche che continuano a interrompere le forniture di energia e cibo e contribuiscono alle pressioni inflazionistiche.

LA ZONA GRIGIA DELL’EUROPA

I membri della NATO si occuperanno della guerra in Ucraina, gestendo relazioni difficili con la Russia, rafforzando il fianco orientale dell’alleanza e, dopo la fine dei combattimenti, partecipando alla ricostruzione postbellica . Ma devono anche cominciare a guardare oltre la guerra e le sue conseguenze immediate per trarre lezioni più ampie.

Il conflitto in Ucraina ha chiarito la necessità di ripensare in modo nuovo al progresso della sicurezza nella “zona grigia” dell’Europa, le terre tra la NATO e la Russia. Anche se la guerra va avanti, sta emergendo una conversazione costruttiva sul potenziale status geopolitico dell’Ucraina che va avanti. L’evoluzione di questa questione potrebbe fornire un modello per Georgia, Moldova e altri paesi che hanno guardato all’Occidente ma potrebbero non essere destinati all’adesione alla NATO ora che la Russia ha lanciato la sfida in Ucraina.

Tre approcci intrecciati stanno prendendo forma per far avanzare le esigenze di sicurezza dei paesi nella zona grigia dell’Europa. In primo luogo, la neutralità permanente offre a questi stati un mezzo per rafforzare la loro sovranità e indipendenza, tenendo conto delle obiezioni della Russia all’ulteriore allargamento della NATO verso est. L’Ucraina ha abbracciato la neutralità dopo essersi separata dall’Unione Sovietica nel 1991. È stato solo nel 2019, in risposta all’accaparramento di terre della Russia del 2014 in Crimea e nel Donbas, che l’Ucraina ha sancito nella sua costituzione la sua intenzione di aderire alla NATO. Secondo Putin, la prospettiva dell’adesione dell’Ucraina all’alleanza ha giocato un ruolo nella sua decisione di invadere di nuovo. Nel suo discorso del 24 febbraio alla nazione per giustificare la “operazione militare speciale”, Putin ha sottolineato “le minacce fondamentali che i politici occidentali irresponsabili hanno creato per la Russia. . . . Mi riferisco all’espansione verso est della NATO, che sta spostando le sue infrastrutture militari sempre più vicino al confine russo. Durante le prime settimane di guerra, Kiev sembrava pronta ad abbracciare un ritorno alla neutralità. Se tale risultato dovesse emergere come parte di una soluzione negoziata alla guerra, la neutralità dell’Ucraina potrebbe servire da modello per la regione.

In secondo luogo, la neutralità sarebbe accompagnata da garanzie di sicurezza da parte di una coalizione di paesi volenterosi. Tali assicurazioni non sarebbero all’altezza delle garanzie formali di difesa che accompagnerebbero l’adesione alla NATO, ma impegnerebbero i firmatari ad aiutare a mantenere la sicurezza e lo status di non allineamento dei paesi nella zona grigia dell’Europa. Questi accordi andrebbero oltre i precedenti livelli di supporto occidentale, comportando probabilmente un ulteriore addestramento militare e trasferimenti di armi durante il tempo di pace e un solido supporto militare nel caso in cui gli stati che beneficiano di tali assicurazioni dovessero affrontare un attacco. L’Ucraina è di nuovo un buon modello. I membri della NATO non stanno inviando truppe in Ucraina per unirsi alla lotta, ma stanno fornendo all’Ucraina i mezzi per difendersi. Quando la guerra finisce, l’Ucraina potrebbe trovarsi in uno stato di neutralità armata, con il continuo sostegno economico e militare dei membri della NATO che rafforza la sua mano nei negoziati sul territorio che potrebbero seguire un cessate il fuoco.

Il terzo livello di sicurezza nella zona grigia sarebbe l’adesione all’UE. Bruxelles ha già concesso lo status di candidato all’Ucraina e alla Moldova, mentre la Georgia è in sala d’attesa. Sebbene i negoziati di adesione possano durare un decennio o forse più, lo status di candidato fornisce agli aspiranti un colpo politico nel braccio e offre ai loro governi la leva di cui hanno bisogno per combattere la corruzione e attuare onerose riforme economiche e politiche, passi chiave che l’Ucraina deve intraprendere per autoestrarsi dall’eredità oligarchica del suo passato. L’adesione all’UE alla fine segnerebbe l’inclusione istituzionale formale nella comunità delle democrazie atlantiche, evitando al contempo la provocazione della Russia che deriverebbe dall’adesione alla NATO. Come ha affermato Putin di recente di fronte alla prospettiva dell’ingresso dell’Ucraina nell’UE,“Non abbiamo nulla contro. È la loro decisione sovrana di aderire o meno ai sindacati economici. . . . Sono affari loro, affari del popolo ucraino”.

In questo scenario, la NATO prenderebbe Finlandia e Svezia e l’alleanza alla fine integrerebbe aspiranti nei Balcani. Ma non andrebbe oltre. Fissare un limite trasparente all’allargamento verso est della NATO e guardare invece all’UE per estendere la sua portata nella zona grigia dell’Europa potrebbe finalmente consentire all’Occidente e alla Russia di mettere da parte una questione che ha infastidito le loro relazioni da quando l’allargamento della NATO è iniziato subito dopo la fine del freddo Guerra. Anche se Putin ha usato l’espansione della NATO come pretesto per il suo accaparramento di terre, una maggiore chiarezza sul futuro della NATO potrebbe contribuire a smorzare la rivalità tra Russia e Occidente.

IL PILASTRO EUROPEO

La guerra in Ucraina è stata un campanello d’allarme geopolitico per l’ Europa—e la NATO dovrebbe trarre vantaggio da questo momento. L’Europa ha fatto numerose false partenze nel corso degli anni per acquisire maggiore forza e responsabilità geopolitiche, ma questa volta, grazie alla Russia, lo sforzo potrebbe produrre risultati più impressionanti. L’aggressione russa ha già spinto gli europei a fare nuovi e sostanziali investimenti in capacità militari. La Germania ha stanziato 100 miliardi di euro per potenziare il suo esercito fatiscente e ha accettato di soddisfare il parametro di riferimento della NATO di spendere il 2% del PIL per la difesa. Altre nazioni europee hanno annunciato aumenti considerevoli dei loro budget per la difesa. La traduzione di questi investimenti in capacità di combattimento richiederà tempo e richiederà un coordinamento oltre i confini nazionali e tra la NATO e l’UE. Ma questi investimenti e la svolta della Germaniain particolare, hanno il potenziale per essere un punto di svolta, dotando finalmente l’Europa del maggiore peso geopolitico di cui ha bisogno in un mondo in cui è tornata la rivalità tra grandi potenze. Gli Stati Uniti dovrebbero mantenere la pressione sui loro alleati e collaborare con loro per sfruttare appieno la loro nuova disponibilità ad assumersi maggiori oneri di difesa.

Un’Europa più capace creerà un partenariato atlantico più forte. Democratici e repubblicani allo stesso modo si lamentano da tempo che la NATO ha bisogno di un pilastro europeo più robusto. Qualunque partito sia al potere a Washington, il collegamento atlantico sarà in condizioni migliori se l’Europa porterà sul tavolo più peso geopolitico. Con la Russia che ora minaccia il fianco orientale della NATO e le tensioni nel Pacifico occidentale che pongono anche nuove richieste alle risorse statunitensi, Washington apprezzerà di avere più capacità europee. E anche se una rinnovata minaccia russa manterrà le forze statunitensi in Europa per il prossimo futuro, l’Europa deve essere in grado di agire da sola quando necessario.

ISTITUZIONI IDONEE ALLO SCOPO

Sebbene l’invasione russa dell’Ucraina costituisca un tradizionale atto di aggressione territoriale , rivela anche quanto sia diventata complicata l’agenda per la sicurezza. Le implicazioni del conflitto attraversano un’ampia varietà di questioni. Gli affari militari e l’intelligence sono al centro, ma lo è anche la sicurezza energetica. Abbandonare la dipendenza dai combustibili fossili russi può essere una necessità strategica, ma ha anche effetti negativi sui cambiamenti climatici poiché l’Europa riapre centrali elettriche a carbone chiuse e poiché i produttori di energia pompano più petrolio e gas. Sicurezza informatica, sicurezza alimentare, catene di approvvigionamento, migrazione, relazioni con la Cina , sistema dei pagamenti internazionali: la guerra ha lasciato intatte poche questioni.

Le istituzioni transatlantiche devono adattarsi di conseguenza. La NATO può gestire alcune, ma certamente non tutte, di queste questioni trasversali. È stata abbastanza abile nell’integrare la sicurezza informatica nella sua agenda e l’alleanza ha avviato una conversazione costruttiva sulle conseguenze geopolitiche dell’ascesa della Cina. In particolare, Australia, Giappone, Nuova Zelanda e Corea del Sud partecipano al Vertice di Madrid in qualità di osservatori. Ma per quanto riguarda la sicurezza energetica, le sanzioni economiche, la governance digitale, le linee di approvvigionamento tecnologico, il clima e una miriade di altre questioni, l’ UE è l’interlocutore più appropriato. Il Regno Unito, tuttavia, non ha più un posto al tavolo dell’UE a Bruxelles, complicando ulteriormente il compito di creare istituzioni transatlantiche adatte all’interdipendenza globale.

I legami più profondi tra la NATO e l’UE offrono una via per una migliore integrazione geopolitica e geoeconomica. Un’altra opzione sarebbe quella di istituire un nuovo consiglio transatlantico incaricato di affrontare le questioni politiche in un modo che trascenda e abbatta le barriere istituzionali e burocratiche. Questo organismo potrebbe includere rappresentanti della NATO e dell’UE, nonché Stati membri selezionati, fornendo la supervisione di un’agenda transatlantica dinamica e diversificata. Il Consiglio per il commercio e la tecnologia USA-UE, istituito di recente, fornisce un buon esempio di innovazione istituzionale volta a consentire alle politiche di stare al passo con il cambiamento tecnologico. Le ricadute della guerra rendono ampiamente chiaro quanto profondamente la globalizzazione e l’interdipendenza stiano creando la necessità di nuove forme di governance e cooperazione transatlantica. Di pari importanza, ogni nuovo organismo di controllo deve monitorare da vicino le connessioni sempre più intime tra politica estera e politica interna. Se i leader di una delle due sponde dell’Atlantico trascurano tali collegamenti, lo fanno a proprio rischio e pericolo e quello della solidarietà transatlantica.

La NATO rimane un pilastro essenziale di una comunità transatlantica duratura di interessi e valori condivisi. Ha ampiamente dimostrato la sua rilevanza, efficacia e unità nell’organizzare una risposta risoluta all’aggressione della Russia contro l’Ucraina. È giunto il momento che la NATO inizi a muoversi verso un cessate il fuoco e un finale diplomatico in Ucraina, in gran parte per mantenere la solidarietà transatlantica e difendersi dalle minacce interne alla democrazia liberale che potrebbero rappresentare una minaccia ancora maggiore per la comunità atlantica di Putin. Questo perno deve essere parte di uno sforzo più ampio per costruire un’architettura transatlantica adatta allo scopo nell’interdipendenza del ventunesimo secolo.

https://www.foreignaffairs.com/articles/ukraine/2022-06-29/natos-hard-road-ahead?utm_medium=newsletters&utm_source=fatoday&utm_campaign=NATO%E2%80%99s%20Hard%20Road%20Ahead&utm_content=20220629&utm_term=FA%20Today%20-%20112017