Come salvare l’ordine del dopoguerra, di Michael J. Mazarr

I nostri lettori sanno come la pensiamo. Questo articolo deve rammentarci che occorre pensare ed agire con i piedi per terra. I desideri e la tifoseria possono motivare, ma portarci anche a sbattere con la realtà_Giuseppe Germinario

Gli Stati Uniti dovrebbero ripensare alla propria difesa del sistema

 

Negli ultimi dieci anni circa, tra studiosi e responsabili politici è infuriato un dibattito sul significato dell’ordine internazionale basato su regole del secondo dopoguerra. È un debole mito, come ha suggerito Graham Allison in Foreign Affairs ? Oppure, come hanno sostenuto G. John Ikenberry e altri, è una potente influenza sul comportamento dello stato?

L’invasione russa dell’Ucraina e la risposta globale ad essa ha messo in netto rilievo queste affermazioni contrastanti, sottolineando che l’ordine del dopoguerra pone vincoli reali e tangibili alla maggior parte dei paesi. Ma la guerra ha anche chiarito quanto possano essere fragili gli ordini internazionali e messo in luce due vulnerabilità potenzialmente fatali di quello attuale: l’eccessiva ambizione da parte delle potenze dominanti e l’attenta copertura da parte di quelle intermedie. Queste debolezze potrebbero aver messo in pericolo l’ordine del dopoguerra e la legittimità della leadership statunitense che in qualsiasi momento dal 1990, e preservarle richiederà di camminare su una difficile corda tesa diplomatica.

PIÙ DI UN MITO

In generale, l’ ordine internazionale non è altro che il modello di interazione prevalente nella politica mondiale. L’esistenza di un ordine non presuppone regole condivise, applicate o alcun grado di stabilità. Ma in certi periodi sono emersi ordini basati su regole di cui hanno beneficiato molte nazioni. Questi sistemi non erano fondati sull’altruismo o sull’ideale di un governo sovranazionale. Piuttosto, gli attori più potenti dell’epoca, spesso sotto la guida di un potere preminente o di un piccolo numero di essi, accettavano determinate regole e norme esplicite o implicite per promuovere i propri interessi, in genere la sicurezza territoriale e la prosperità economica.

L’ordine internazionale guidato dagli Stati Uniti dopo il 1945 è di gran lunga l’ordine basato su regole più istituzionalizzato fino ad oggi. Si basa sul sistema delle Nazioni Unite ma incorpora organizzazioni regionali come la NATO e l’Unione Europea, nonché istituzioni economiche globali, processi intergovernativi, coalizioni pubblico-private e organizzazioni non governative che stabiliscono migliaia di regole e standard specifici per questioni. L’ordine incarna norme, rispettate in modo imperfetto ma ampiamente condivise e almeno in parte applicate, che promuovono gli interessi dei paesi partecipanti, in particolare il loro interesse per la non aggressione territoriale e lo scambio economico relativamente aperto.

Il risultato è un insieme materiale di influenze sugli stati. L’allineamento economico di paesi potenti, ad esempio, ha permesso a questi paesi di stabilire standard – nello stato di diritto, nella politica finanziaria e monetaria, nell’interoperabilità tecnologica e in molti altri settori – e quindi di attrarre nuovi aderenti desiderosi di beneficiare del coordinamento risultante. I paesi che cercavano tecnologia all’avanguardia, investimenti diretti esteri o supporto da organizzazioni finanziarie internazionali si sono trovati almeno in parte vincolati dalle regole e dalle norme dell’ordine. L’esclusione dall’ordine economico si è rivelata economicamente fatale, assicurando che la stragrande maggioranza dei paesi adeguasse il proprio comportamento, almeno in una certa misura, per rimanere vincolata al sistema internazionale.

L’ordine del dopoguerra è spesso ritenuto la somma delle sue parti istituzionali, ma il suo più ampio effetto gravitazionale è la vera fonte del suo potere. Le norme e le istituzioni dell’ordine derivano da una forza soggiacente più essenziale: gli interessi corrispondenti di una massa critica della comunità mondialee la conseguente influenza globale di quel blocco. Decine di importanti potenze economiche e militari sono arrivate a considerare l’ordine del dopoguerra come essenziale per creare le condizioni che producano sicurezza economica e territoriale per se stesse. Nel corso del tempo, agli stati invischiati nell’ordine internazionale si sono aggiunti potenti attori non statali: organizzazioni non governative, imprese, partiti politici e movimenti svolgono ora ruoli importanti nel sostenere e far rispettare le regole dell’ordine. Condizionando la piena partecipazione alle reti economiche, politiche e persino culturali su quelle regole, gli stati e gli attori non statali al centro dell’ordine creano un formidabile effetto di eco sulla politica mondiale.

Sulla scia dell’invasione russa dell’Ucraina, il pieno potere di questo ordine è stato scatenato su Mosca. Un gruppo centrale di importanti democrazie e attori non statali si è radunato in difesa del sistema, utilizzando componenti dell’ordine – dalle Nazioni Unite alle istituzioni e reti economiche fino alla Corte penale internazionale – per minacciare o imporre sanzioni a coloro che lo sfidano. Queste azioni dimostrano che l’ordine del dopoguerra è molto più di un semplice prodotto del potere statunitense: lungi dall’accettare ciecamente alle richieste americane, questi stati e attori non statali hanno difeso il sistema di propria volontà e perseguendo i propri interessi percepiti.

UN PIGOLIO, NON UN BANG

Se la reazione globale all’aggressione russa ha mostrato che l’ordine del dopoguerra è molto più di un mito, ha anche chiarito quanto sia vulnerabile tale ordine. Un assalto diretto da parte delle potenze revisioniste è spesso descritto come la più grande minaccia per qualsiasi sistema internazionale. Come ha rivelato la crisi in Ucraina, tuttavia, quanto più violentemente i revisionisti attaccheranno un ordine, tanto più potentemente i suoi difensori reagiranno. Gli attacchi frontali alle strutture esistenti tendono a consolidare gli interessi e i valori percepiti che li legano insieme, una lezione che la Cina ha imparato anche dalla sua aggressiva diplomazia “Wolf Warrior” . Inoltre, l’ovvia violazione delle regole danneggia la capacità dei revisionisti di ottenere sostegno per le loro azioni, anche da paesi con esitazioni o lamentele sul sistema esistente.

L’ ordine del dopoguerra è quindi meno vulnerabile ai colpi di martello delle potenze revisioniste rispetto ad altre due vulnerabilità rivelate dalla crisi attuale, che hanno entrambe il potenziale per erodere il consenso attorno alle norme e ai principi del dopoguerra. La prima è l’eccessiva ambizione: gli architetti del sistema del dopoguerra rischiano di spingersi troppo oltre i propri obiettivi e di generare una violenta reazione. Questo è probabilmente ciò che è successo con la NATO in Europa. Sotto la sorveglianza degli Stati Uniti, l’alleanza ha metastatizzatoda un programma misurato e accuratamente calibrato per rafforzare la sicurezza europea in un imperativo illimitato e vincolato al dovere. Senza sostenere la legittimità della pretesa della Russia di dominare i paesi del suo vicino estero, è possibile riconoscere che Mosca è sempre stata obbligata a opporsi all’espansione della NATO in aree che percepisce come preoccupazioni fondamentali per la sicurezza.

Un altro prodotto di eccessiva ambizione è il concetto di interventismo liberale, che ha contribuito a giustificare una serie di interventi, dall’Iraq alla Libia, che hanno danneggiato molto la credibilità degli Stati Uniti. Elaborate ambizioni per le regole e le norme dell’ordine del dopoguerra hanno anche prodotto obiettivi assolutisti di non proliferazione che hanno portato le amministrazioni statunitensi ad abbandonare accordi temporanei imperfetti ma utili come il quadro concordato del 1994 con la Corea del Nord e l’accordo nucleare del 2015 con l’Iran . Spingere per l’applicazione assoluta e senza compromessi delle regole di qualsiasi ordine non è un approccio sostenibile.

La seconda vulnerabilità dell’ordine del dopoguerra è la crescente influenza di ciò che può essere definito il ” centro di copertura ” nella politica mondiale: paesi che preferiscono evitare di schierarsi nelle rivalità USA-Cinese e USA-Russia e quindi esitano a far rispettare le norme di l’ordine. Questi paesi, tra cui Brasile, Egitto, India, Indonesia, Arabia Saudita, Sud Africa e Turchia, partecipano e supportano molti elementi del sistema internazionale. Sostengono ampiamente le norme dell’ordine e in genere le rispettano. Alcuni di questi paesi sono destinati a diventare importanti attori economici e militari. Tuttavia, se molti di loro giungono a vedere un asse cinese-russo come un utile contrappeso al dominio degli Stati Uniti e dell’Occidente e quindi disertano dalle istituzioni guidate dagli Stati Uniti, l’ordine del dopoguerra sarà in guai seri.

Questa dinamica è già evidente nella risposta internazionale alla guerra russa. Sebbene impressionante da qualsiasi confronto storico, la reazione globale è stata più cauta di quanto molti pensino. Meno di due dozzine di paesi sono pienamente impegnati nell’imporre sanzioni economiche contro Mosca e molti nel mezzo della copertura hanno esplicitamente rifiutato tali misure. Leader politici, studiosi ed esperti in molti paesi in via di sviluppo hanno respinto la narrativa statunitense ed europea sull’Ucraina e messo in dubbio la legittimità della leadership statunitense. Queste divisioni potrebbero intensificarsi nelle prossime settimane se la situazione sul campo diventasse più ambigua, ad esempio se la Russia chiedesse un cessate il fuoco per consolidare le sue conquiste territoriali e Mosca e Pechino iniziassero a raccogliere il sostegno dei paesi che si occupano di copertura.

In questo modo, l’ordine del dopoguerra potrebbe morire non con il botto di un attacco revisionista diretto, ma con un piagnucolio, mentre le potenze medie si allontanano gradualmente dalle sue istituzioni fondamentali, rifiutano di far rispettare le sue norme e si uniscono alla Cina e persino alla Russia in vari sforzi per formulare un sistema mondiale più multipolare. È probabile che un tale processo si svolga in dozzine di istituzioni e aree problematiche, frammentando e talvolta regionalizzando il commercio, gli investimenti, i flussi di informazioni e molto altro. E potrebbe essere accelerato dalla continua ascesa del nazionalismo arrabbiato, risentito e auto-glorificante in molti paesi.

Tale scenario illustra come queste due vulnerabilità dell’ordine internazionale siano intrecciate. È quando l’ambizione eccessiva genera crisi, che si tratti di Iran, Corea del Nord o Ucraina, che gli hedger si trovano nella posizione più scomoda. Gli eventi richiedono che scelgano da che parte stare. Non riuscendo a farlo, sembrano indebolire le norme dell’ordine, anche se non avevano alcun desiderio di approvare i trasgressori e anche se supportano ampiamente tali norme stesse.

PIEGARSI, NON SPEZZARE

Questa dinamica indica una scomoda verità. Per preservare l’ordine internazionale del dopoguerra, Washington dovrà moderare e limitare la promozione delle norme dell’ordine e l’applicazione delle sue regole. Un approccio rigido e intransigente produrrà ripetuti superamenti, provocherà un inutile contraccolpo da parte degli stati di copertura e, in definitiva, metterà a repentaglio il consenso al centro dell’ordine. Questa potrebbe essere la lezione più importante degli eventi recenti in Europa e oltre: gli Stati Uniti devono adottare un approccio pratico e sostenibile , piuttosto che rigido e assoluto, all’ordine basato sulle regole.

Un tale approccio dovrebbe concentrarsi su alcune norme non negoziabili: vincoli all’aggressione fisica e informatica, collaborazione sui cambiamenti climatici e cooperazione per promuovere un sistema finanziario e commerciale globale stabile. Accetterebbe la necessità di lavorare con democrazie e non democrazie allo stesso modo. Promuoverebbe attivamente società libere, ma lo fa aiutando le democrazie consolidate ed emergenti piuttosto che forzare il cambiamento su quelle non democratiche. Accetterebbe accordi di controllo degli armamenti imperfetti ma efficaci piuttosto che pretendere la perfezione.

In un momento in cui gran parte del mondo è schierato contro l’aggressione russa, può sembrare controintuitivo suggerire che Washington dovrebbe ridurre l’intensità della sua difesa e promozione dell’ordine basato sulle regole. Dopotutto, quell’ordine ha dato agli Stati Uniti un enorme vantaggio competitivo e ha contribuito a stabilizzare la politica mondiale. Ma la guerra in Ucraina ha messo in luce la fragilità del sistema. E a meno che gli Stati Uniti non adottino un approccio più pragmatico e flessibile per mantenerlo, l’ordine del dopoguerra potrebbe crollare in una nuova era di conflitto.

https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2022-05-06/how-save-postwar-order