Il nuovo Stato di sicurezza economica, di Henry Farrell and Abraham Newman
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Nell’aprile del 2023, il consigliere per la sicurezza nazionale degli Stati Uniti Jake Sullivan ha implorato l’indulgenza dei suoi ascoltatori per essere uscito dalla sua corsia, pronunciando un importante discorso sull’economia. Ma la sua vera argomentazione – che decenni di fanatismo del libero mercato hanno indebolito la sicurezza nazionale del Paese – era tutt’altro che apologetica. “Ignorare le dipendenze economiche che si erano accumulate nel corso dei decenni di liberalizzazione era diventato davvero pericoloso, dall’incertezza energetica in Europa alle vulnerabilità della catena di approvvigionamento di attrezzature mediche, semiconduttori e minerali critici”, ha detto Sullivan. “Si trattava di dipendenze che potevano essere sfruttate per ottenere una leva economica o geopolitica”. Sullivan ha riconosciuto sia i costi che i benefici dei mercati, ma ha sottolineato come la liberalizzazione economica perseguita dalle passate amministrazioni statunitensi non abbia creato la pace. Al contrario, una fede semplicistica nella magia dei mercati ha svuotato l’industria statunitense, ha accolto un avversario in ascesa (la Cina) negli accordi di libero scambio e ha riempito le catene di approvvigionamento globali di vulnerabilità critiche per la sicurezza.
Nell’ultimo decennio, l’economia e la sicurezza nazionale si sono scontrate, stravolgendo e capovolgendo il governo. La definizione di sicurezza si è estesa al di là delle questioni legate alla guerra e al terrorismo, poiché problemi economici e ambientali precedentemente ignorati, come l’insicurezza alimentare, la carenza di energia, l’inflazione e il cambiamento climatico, sono entrati a far parte del “nucleo centrale” della strategia ufficiale di sicurezza nazionale degli Stati Uniti. I compiti di Sullivan riguardano ora il mercato globale tanto quanto i sistemi missilistici, e i funzionari dell’economia internazionale, come il Segretario al Commercio Gina Raimondo e il Rappresentante per il Commercio Katherine Tai, passano sempre più tempo a pensare a questioni di sicurezza nazionale. Non hanno molta scelta. I funzionari non possono facilmente separare il commercio e gli scambi dalla sicurezza quando i mercati statunitensi sono intrecciati con quelli degli avversari, l’elettronica di consumo è facilmente armabile e i chip grafici potenziati sono i motori dell’intelligenza artificiale militare.
Il “nuovo consenso di Washington” dell’amministrazione del Presidente degli Stati Uniti Joe Biden, come esposto da Sullivan, cerca di sfuggire a due trappole molto diverse. Rompe con l’approccio convenzionale dell’era post-Guerra Fredda, quando politici e opinionisti davano la priorità ai mercati rispetto alla sicurezza, sperando che il liberalismo economico e l’interdipendenza fossero alla base della pace. Ma evita anche di far rivivere il precedente assunto dell’era della Guerra Fredda, secondo cui la sicurezza aveva la meglio sui mercati, quando gli abitanti di Washington temevano che commerciare con l’Unione Sovietica equivalesse a dare manforte al nemico.
Le economie degli Stati Uniti e della Cina sono inestricabilmente legate, per quanto i nazionalisti economici di entrambi i Paesi se ne risentano. Non esiste un modo plausibile per sciogliere completamente questa interdipendenza o per separare le economie civili e militari senza causare danni irreparabili alla società americana. Ecco perché i funzionari statunitensi hanno preso in prestito il linguaggio della Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen sul “de-risking”, il processo di gestione delle vulnerabilità generate da un mondo interdipendente. Essi considerano il loro compito come quello di mantenere il più possibile intatta l’economia globale e di risolvere i problemi comuni disinnescando le minacce più urgenti alla sicurezza.
Questo enorme compito non rientra nel dominio della sicurezza nazionale tradizionale o dell’economia di mercato. Si tratta di uno sforzo per mantenere la sicurezza economica, che cerca di prevenire gli shock economici che potrebbero destabilizzare la società e spera di limitare il crescente uso dell’interdipendenza come strumento di coercizione. Proteggere la sicurezza economica significa tenere d’occhio le traiettorie della crescita e dell’innovazione, gestendo al contempo le minacce alla sicurezza previste e creando un’ampiezza politica sufficiente per affrontare quelle impreviste. Non può essere ridotta a sistemi missilistici o a regolamentazioni di mercato, e comporta compromessi e decisioni complicate su quali restrizioni economiche possano disinnescare le minacce senza minare la crescita e quali misure possano aiutare ad affrontare problemi globali condivisi, come il cambiamento climatico, senza danneggiare in modo sostanziale la sicurezza e la prosperità americane.
La sicurezza e l’economia hanno avuto corsie politiche separate fino al recente passato, ed è per questo che il lavoro che Sullivan, Raimondo e Tai stanno svolgendo è diventato così complicato. Gli Stati Uniti sono ancora legati all’eredità della Guerra Fredda, quando i politici tendevano a pensare che la sicurezza avesse la meglio sull’economia, e all’eredità dell’era della globalizzazione che è seguita, durante la quale hanno per lo più ritenuto che l’economia avesse la meglio sulla sicurezza. Ma le due epoche hanno avuto un effetto asimmetrico sul presente: sebbene Washington abbia rafforzato i suoi muscoli per la sicurezza durante la Guerra Fredda, il suo cervello economico si è attivamente ridotto durante gli eccessi vertiginosi della globalizzazione, quando tutti credevano che i mercati conoscessero il meglio e che il governo dovesse evitare di cercare di dirigere l’economia. Questa dinamica rende più probabile che i riflessi della Guerra Fredda possano dirottare il nuovo programma di sicurezza economica, spingendo il Paese verso un rischioso percorso di escalation tra le maggiori potenze.
Per affrontare i nuovi problemi di sicurezza economica ed evitare una spirale negativa che potrebbe minacciare l’economia globale, i funzionari statunitensi devono fare i conti con un compito importante: niente di meno che una trasformazione del governo degli Stati Uniti. Il passato offre una guida sbagliata e la situazione attuale richiede una rivalutazione rigorosa. Diversi alleati degli Stati Uniti, in particolare il Giappone e l’Unione Europea, hanno mantenuto un maggiore controllo sui mercati nell’interesse della sicurezza economica; gli Stati Uniti possono imparare da loro. Solo uno Stato di sicurezza economica notevolmente riformato sarà adatto a un mondo altamente interdipendente e pieno di rischi per la sicurezza.
LA MANO VISIBILE
Negli ultimi due anni, l’amministrazione Biden ha fatto regolarmente ricorso a leggi e istituzioni della Guerra Fredda per rafforzare la sicurezza economica del Paese. Quando ad agosto Biden ha dichiarato di aver posto dei limiti agli investimenti statunitensi in Cina, ha invocato la legislazione sui poteri di emergenza degli anni Settanta. Quando ha voluto che le industrie statunitensi producessero minerali critici per la transizione verso un’economia post-carbonica nel 2022, ha usato il Defense Production Act del 1950. Le nuove misure di Washington per negare a Pechino l’accesso ai semiconduttori di cui ha bisogno per l’intelligenza artificiale militare sono state autorizzate e giustificate dalla riforma dell’amministrazione Trump delle norme sul controllo delle esportazioni. Ma lo stesso sistema di controllo delle esportazioni risale almeno alla legge sul controllo delle esportazioni del 1949.Tutti questi strumenti sono stati creati in tempi più semplici, quando il governo degli Stati Uniti era più potente e subordinava i mercati alle esigenze della sicurezza nazionale. Durante la Guerra Fredda, il governo è intervenuto direttamente in ampi settori dell’economia, interrompendo quasi tutti gli scambi con l’Unione Sovietica per lunghi periodi. Vedendosi impegnato in un conflitto esistenziale con un avversario impegnato in un modo estraneo di organizzare l’economia e la società, il governo ha sviluppato strumenti politici per garantire che la propria economia sostenesse il potere militare e limitasse al minimo l’interdipendenza con il nemico.
Sicurezza ed economia non possono più avere corsie politiche separate.
Il Defense Production Act era in origine un elemento di una vasta burocrazia militare che aveva il potere di pianificare l’economia della sicurezza allocando risorse, controllando salari e prezzi e persino, in linea di principio, sequestrando la proprietà privata. I controlli sulle esportazioni erano un pilastro dell’economia della Guerra Fredda. Il diplomatico e pensatore di politica estera statunitense George Kennan aveva avvertito nel suo famoso saggio del 1947, scritto sotto lo pseudonimo di “X”, che l’Unione Sovietica vedeva il commercio come un’arma economica. Come ha documentato lo studioso Bruce Jentleson, i politici statunitensi hanno ascoltato, utilizzando i controlli sulle esportazioni per ridurre al minimo le relazioni economiche tra gli Stati Uniti e l’Unione Sovietica per decenni. Il regime di controllo delle esportazioni era inimmaginabilmente rigido per gli standard odierni e influiva sulle relazioni economiche degli Stati Uniti anche con i loro alleati. Gli storici Mario Daniels e John Krige hanno scoperto che a metà degli anni Ottanta il 40% delle esportazioni statunitensi richiedeva l’approvazione del governo e il 90% delle licenze era concesso per il commercio con altri “Paesi liberi”.La pianificazione della produzione della Difesa e i controlli sulle esportazioni della Guerra Fredda erano di ampio respiro, ma il loro obiettivo era semplice: sostenere la produzione militare statunitense e strangolare l’economia sovietica.
Gli Stati Uniti temevano abitualmente che i loro alleati potessero diventare economicamente dipendenti dall’avversario e facevano il possibile per impedire la formazione di tali legami. Quando negli anni ’80 i Paesi europei e l’Unione Sovietica costruirono un gasdotto comune, l’amministrazione Reagan si vendicò con sanzioni e minacciò addirittura gli europei di ritirare la garanzia di sicurezza degli Stati Uniti.
IL REGNO DEL MERCATO
Quando la Guerra Fredda finì, Washington si era già allontanata dall’interventismo economico sotto le amministrazioni dei presidenti Jimmy Carter e Ronald Reagan. Il crollo dell’Unione Sovietica sembrava una vittoria incondizionata dell’apertura del mercato sulla pianificazione statale. Il “Washington consensus” originario raccomandava allo Stato di ritirarsi dal coinvolgimento diretto nell’economia e di abbracciare la libera circolazione dei capitali. Le istituzioni multilaterali, come il Fondo Monetario Internazionale, chiedevano cambiamenti economici radicali in cambio di aiuti. La competizione tra grandi potenze sembrava una reliquia dell’antichità e l’espansione dell’interdipendenza la fonte di un mondo migliore a venire.Il risultato fu che gli Stati Uniti non rimasero semplicemente a guardare mentre la globalizzazione prendeva piede. L’hanno incoraggiata con vigore, scommettendo che i mercati non solo avrebbero aumentato la prosperità, ma avrebbero anche sostenuto la sicurezza. Un’economia globale complessa e interdipendente avrebbe reso sempre più impensabile una guerra, con tutte le sue perturbazioni economiche, e le dittature guerrafondaie sarebbero potute diventare più liberali e pacifiche con l’aumentare della libertà delle loro economie.
La scommessa aveva limiti precisi. Gli Stati Uniti, dopo tutto, non hanno mai abbandonato il loro obiettivo di supremazia militare. Ma la convinzione che l’interdipendenza riducesse la probabilità di conflitti permise ai funzionari statunitensi di essere inizialmente ottimisti riguardo al vasto aumento del commercio globale, dei flussi finanziari e della complessità delle catene di approvvigionamento. A loro avviso, l’ampliamento e l’approfondimento dei legami commerciali avrebbero reso il mondo più sicuro, non più pericoloso. I responsabili politici in Occidente hanno dato per scontato che le attività economiche fossero gestite al meglio dall’impresa privata. Washington ha liberalizzato le infrastrutture critiche e il governo ha guardato con indifferenza mentre i produttori statunitensi di telecomunicazioni, come Lucent, venivano acquistati da aziende straniere o fallivano. Il Dipartimento del Commercio ha subappaltato gli aspetti chiave della regolamentazione di Internet alla Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, una società senza scopo di lucro costituita secondo la legge della California. I governi di tutto il mondo hanno esternalizzato sempre più spesso le missioni fondamentali per la sicurezza nazionale, come quelle relative ai voli spaziali e alla tecnologia satellitare, a società private, nella convinzione che le imprese potessero svolgere questo lavoro in modo più economico e migliore rispetto allo Stato.
Non si sbagliavano del tutto. I mercati possono effettivamente fare alcune cose meglio degli Stati. Ma come osservò Adam Smith, il fondatore dell’economia moderna, ne La ricchezza delle nazioni, era “primo dovere del sovrano” proteggere “la società dalla violenza e dall’invasione di altre società indipendenti”; tali responsabilità non potevano essere cedute al mercato. Le imprese vogliono massimizzare i profitti, non fornire beni pubblici vagamente definiti ai cittadini di un determinato Paese.
Negli ultimi anni, le conseguenze di queste decisioni sono state sotto gli occhi di tutti. La pandemia COVID-19 ha dimostrato come molte aziende non siano riuscite a diventare resilienti, provocando onde d’urto nelle catene di approvvigionamento globali. La Russia ha approfittato di decenni di sonnolenza in Europa per cercare di sfruttare la dipendenza dei suoi vicini dal gas russo dopo l’invasione dell’Ucraina. Ma la Russia ha scoperto di essere anch’essa vulnerabile: nel giro di pochi giorni, gli Stati Uniti e i Paesi europei hanno tagliato l’accesso alle riserve della banca centrale russa detenute all’estero.
I mercati possono garantire una grande flessibilità e adattarsi agli shock nel tempo, ma non offrono più un’alternativa generale alla geopolitica come sembrava all’indomani della Guerra Fredda. In effetti, la strategia delle grandi potenze e i mercati sono profondamente intrecciati. Gli Stati Uniti e la Cina sono intrappolati in un circolo vizioso di azioni, controazioni e sospetti ostili, ma i loro mercati sono fortemente intrecciati. E la competizione tra grandi potenze e l’interdipendenza si stanno combinando per generare nuovi problemi. Aziende come il gigante cinese delle telecomunicazioni Huawei potrebbero creare un’infrastruttura di telecomunicazioni globale con caratteristiche cinesi. Gli Stati Uniti e l’Europa potrebbero fare alle riserve della banca centrale cinese quello che hanno fatto a quelle della Russia. Se la Cina imponesse un embargo o attaccasse Taiwan, interrompendo le operazioni della Taiwan Semiconductor Manufacturing Company, il più grande produttore mondiale di semiconduttori, le conseguenze si ripercuoterebbero sull’intera economia mondiale. Le reti informatiche, i flussi finanziari e le catene di approvvigionamento hanno alimentato una crescita economica esplosiva, ma hanno anche creato nuove vulnerabilità geopolitiche. Gli Stati Uniti devono ora gestire la propria sicurezza economica in un mondo altamente interdipendente e competitivo, dove i Paesi sono inevitabilmente tentati di sfruttare le debolezze degli altri.
I MUSCOLI AL POSTO DEL CERVELLO
Anche se l’economia globale è diventata molto più complessa e pericolosa, la capacità degli Stati Uniti di comprenderla e gestirla si è erosa. La versione dello Stato americano della Guerra Fredda cercava di limitare gli scambi economici con gli avversari, mentre la versione incentrata sulla globalizzazione ha cercato di promuoverli. Ora i responsabili politici devono confrontarsi con l’interdipendenza, un compito molto più complesso di quello affrontato dai funzionari statunitensi in passato.All’indomani della Guerra Fredda, la logistica della produzione era appannaggio dell’industria privata, non del governo. Oggi, la Washington ufficiale ha ancora una scarsa comprensione delle catene di approvvigionamento globali, anche se sono di importanza critica per la sicurezza economica. Il governo degli Stati Uniti ha condotto revisioni delle catene di approvvigionamento in quattro aree ritenute critiche e ha incaricato i dipartimenti governativi di esaminare i rischi per le catene di approvvigionamento rilevanti; tuttavia deve fare affidamento su database commerciali incompleti e su informazioni imperfette e non standardizzate divulgate con grande riluttanza dalle aziende private. Spesso le imprese stesse hanno una comprensione limitata delle vulnerabilità della propria catena di approvvigionamento. Anche se sanno cosa fanno i loro fornitori, non sempre hanno una visione chiara del ruolo dei fornitori dei loro fornitori.
La capacità degli Stati Uniti di comprendere l’economia globale si è erosa.
Inoltre, nel tentativo di limitare le ambizioni della Cina, gli Stati Uniti devono assumersi rischi tecnologici complessi e incerti. Gli Stati Uniti hanno adottato un approccio al controllo tecnologico del tipo “cortile piccolo, recinto alto”, con misure forti per limitare una serie limitata di prodotti e tecniche. Per farlo bene, tuttavia, è necessario un grado di precisione chirurgica che sarebbe difficile da raggiungere anche con una comprensione dettagliata dell’economia globale e dei probabili percorsi futuri dell’innovazione. È necessaria una profonda conoscenza dei settori interessati. Ma il governo degli Stati Uniti non dispone delle istituzioni e delle strutture necessarie per giungere a tale comprensione, che richiederebbe la raccolta di ampie informazioni di mercato, la loro utilizzazione da parte di burocrazie isolate e la loro applicazione a questioni di sicurezza nazionale.La legislazione sul controllo delle esportazioni approvata dal Congresso degli Stati Uniti nel 2018 ha imposto alle future amministrazioni presidenziali di concentrare le restrizioni sulle “tecnologie emergenti e fondamentali”, senza specificarne alcune in particolare. Il Bureau of Industry and Security del Dipartimento del Commercio sta registrando sostanziali aumenti di budget, ma ha ancora bisogno di risorse scientifiche e decisionali molto più consistenti per attuare efficacemente i controlli sulle esportazioni. Senza queste risorse, è difficile fare più di una semplice ipotesi sulla direzione futura dell’innovazione e sui punti critici che potrebbero emergere nell’economia globale. Forse per Washington ha senso frenare le ambizioni della Cina in materia di intelligenza artificiale militare attraverso il controllo delle esportazioni di semiconduttori specializzati. Ma è anche possibile che così facendo si inneschino investimenti interni di successo in Cina, consentendo a Pechino non solo di eludere Washington, ma anche di superarla.
Gli Stati Uniti non possono pensare di essere ancora il leader tecnologico mondiale in tutti i settori. In alcuni settori, come lo sviluppo di batterie e fotovoltaico, essenziali per l’economia verde, la Cina è chiaramente in vantaggio. Questo fatto porta a decisioni difficili. Gli Stati Uniti potrebbero essere tentati di rubare una pagina dal libro di giochi della Cina e incoraggiare gli investimenti interni delle aziende cinesi di tecnologia delle batterie, in modo da poter imparare dal rivale ed emularlo. Ma una simile mossa potrebbe solo creare nuove vulnerabilità e dipendenze. La Cina potrebbe negare agli Stati Uniti l’accesso a queste tecnologie, il che potrebbe rappresentare un grosso problema.
Dilemmi di questo tipo richiedono sia l’applicazione di politiche forti sia, soprattutto, l’intelligenza di pianificare conseguenze inaspettate. Senza questa preparazione, il rischio non è solo che gli Stati Uniti commettano errori, ma anche che la loro preponderanza di forza esecutiva possa sopraffare la loro capacità di prendere decisioni intelligenti. Quando i responsabili politici devono risolvere un problema, di solito si basano su tutti gli strumenti che hanno a disposizione, creando un ciclo di feedback che impedisce di valutare se non sia meglio ricominciare da capo. Il risultato potrebbe essere che, quando lo Stato di sicurezza degli Stati Uniti si appoggia all’economia, enfatizza eccessivamente gli strumenti di coercizione volti a limitare le interazioni piuttosto che quelli volti a mantenere un sano scambio economico. E se la Cina e altri avversari rispondono in modo simile, come è probabile, un mix di errori di calcolo e reazioni eccessive potrebbe mettere pericolosamente a rischio l’economia globale.
IL MARTELLO INCONTRA IL CHIODO
Per comprendere il rischio, si consideri la storia recente delle sanzioni statunitensi, emerse come strumento preferito durante la cosiddetta guerra al terrorismo di Washington. Dopo gli attentati dell’11 settembre 2001, gli Stati Uniti hanno cercato di sfruttare le numerose falle e vulnerabilità dell’economia globale per promuovere la propria sicurezza. Il governo statunitense ha imposto a SWIFT, il servizio di messaggistica finanziaria, di fornirgli dati sui suoi nemici e ha gradualmente dispiegato il potere del dollaro per escludere l’Iran dal sistema finanziario globale. Come sotto l’amministrazione Biden, queste misure dipendevano da vecchi poteri di emergenza e da istituzioni dell’epoca della Seconda Guerra Mondiale e della Guerra Fredda, come l’Office of Foreign Assets Control del Tesoro, che è diventato il cuore della politica di sanzioni degli Stati Uniti.Queste innovazioni hanno portato ad alcuni successi iniziali, come quello di portare l’Iran al tavolo dei negoziati sulle sue armi nucleari, ma al costo di una dinamica a lungo termine molto preoccupante. I risultati ottenuti dagli Stati Uniti non sono stati il risultato di una pianificazione globale, ma di una continua improvvisazione, in quanto i responsabili politici, privi di risorse, hanno adattato in fretta e furia gli strumenti e le istituzioni esistenti, rispondendo a esigenze di sicurezza urgenti. Le sanzioni, in particolare, sono diventate una soluzione di ripiego, aprendo la strada a quello che potrebbe essere definito un “complesso industriale delle sanzioni” che sostiene sempre più sanzioni, con il beneficio di una scarsa riflessione strategica.
Alcuni funzionari, come Jack Lew, segretario al Tesoro durante l’amministrazione Obama, temevano che l’uso eccessivo delle sanzioni potesse portare al graduale indebolimento del potere finanziario degli Stati Uniti, incoraggiando i Paesi ad aggirare il sistema finanziario dominato dal dollaro. Ma le sanzioni hanno continuato ad espandersi e sono diventate sempre più lo strumento di sicurezza di prima istanza per Washington.
I membri repubblicani del Congresso stanno già sponsorizzando una legge per togliere l’autorità sui controlli delle esportazioni al Dipartimento del Commercio e darla invece al Dipartimento della Difesa. Il rischio è che questo spostamento faccia sistematicamente deviare le decisioni sulla sicurezza economica in modo da enfatizzare eccessivamente le preoccupazioni di sicurezza tradizionali, che si concentrano sullo strangolamento degli avversari, e sottovalutare gli aspetti più nuovi della sicurezza, come la costruzione della capacità condivisa tra gli Stati Uniti e i loro alleati di coordinare politiche innovative. Se i muscoli prevalgono sul cervello in materia di sanzioni e controlli sulle esportazioni, Washington potrebbe perdere di vista il contributo che l’innovazione, la crescita e le maggiori opportunità economiche apportano alla sicurezza degli Stati Uniti.
IMPARARE DAGLI ALTRI
Per evitare questo scenario, il governo statunitense dovrà creare le istituzioni e le capacità necessarie per una politica di sicurezza economica intelligente. Fortunatamente, non deve farlo da zero e può imparare sia dalle soluzioni che dalle difficoltà dei suoi più stretti alleati, Paesi che affrontano questioni simili e che talvolta si sono mossi più rapidamente per adattarsi alle nuove esigenze di un mondo in evoluzione.Non sorprende, ad esempio, che il Giappone sia stato rapido nel riorganizzare il proprio apparato statale negli ultimi anni. Nonostante le forti pressioni statunitensi per la liberalizzazione negli anni ’80 e ’90, il governo giapponese non ha mai rinunciato a mantenere un ruolo forte nella pianificazione economica. Questo ha aiutato il Giappone ad adattarsi alla coercizione cinese nel 2010, quando una disputa marittima è degenerata in una possibile crisi, poiché la Cina ha minacciato l’accesso del Giappone ai minerali di terre rare. Il settore high-tech del Paese dipendeva da fonti cinesi per oltre il 90% delle forniture, quindi il governo si è orientato verso l’estrazione dai fondali marini nazionali e verso accordi commerciali con fornitori alternativi. In un solo decennio, il Giappone è riuscito a ridurre la sua dipendenza dalla Cina per le terre rare a meno del 60%, offrendo un esempio di come la diversificazione possa rafforzare la sicurezza economica.
Con l’acuirsi della questione della sicurezza economica, il Giappone ha anche riorganizzato la propria burocrazia. Nel 2021 ha nominato il suo primo ministro della sicurezza economica all’interno del gabinetto e nel 2022 ha presentato una nuova strategia di sicurezza nazionale che ha fatto della “promozione della sicurezza economica” un obiettivo fondamentale. Allo stesso tempo, il governo ha approvato una nuova legge, l’Economic Security Promotion Act, che conferisce all’amministrazione l’autorità legale di coordinare uno sforzo di tutto il governo, sostenuto da un budget di circa 7 miliardi di dollari, volto a ridurre al minimo le dipendenze della catena di approvvigionamento e a promuovere l’innovazione nei settori critici. È fondamentale che il governo sia interessato non solo a salvaguardare la sicurezza del Giappone, ma anche a generare crescita economica. Poiché dispone di istituzioni dedicate alla sicurezza economica, il Giappone trova più facile rispetto agli Stati Uniti, che pure hanno approvato ampi programmi di sussidi, coordinare le proprie azioni per soddisfare sia gli obiettivi economici interni che gli imperativi di sicurezza internazionale.
Il governo giapponese ha cercato di proteggere la propria economia anche attraverso la cooperazione globale. Al vertice del G-7 di Hiroshima del 2023, il gruppo ha deciso di “lavorare insieme per garantire che i tentativi di armare le dipendenze economiche costringendo i membri del G-7 e i nostri partner, comprese le piccole economie, a conformarsi e a conformarsi, falliscano e subiscano conseguenze”. Il Giappone, quindi, ha svolto un ruolo chiave nel far sì che molte delle maggiori economie del mondo iniziassero a pensare collettivamente. Questo, a sua volta, contribuirà a sostenere le nuove iniziative tra Stati Uniti, Giappone e Corea del Sud, che cercano di coordinare la politica tecnologica per contrastare la Cina.
Per rispondere alle sfide future, tuttavia, non basterà riorganizzare le burocrazie. Gli Stati Uniti devono costruire una strategia globale di sicurezza economica. Il discorso di Sullivan ha giustamente rilevato i modi in cui l’interdipendenza economica ha creato nuove vulnerabilità per la sicurezza e ha esortato a costruire una maggiore resilienza per affrontare queste debolezze. I funzionari statunitensi, tuttavia, hanno detto poco su come intendono farlo.
In questo senso, i responsabili politici statunitensi possono imparare dall’esperienza dell’Unione Europea, i cui punti di forza e di debolezza sono quasi opposti a quelli degli Stati Uniti. L’Unione europea si è innamorata della dottrina del libero mercato più di quanto non abbiano fatto gli Stati Uniti. Non aveva molta scelta: i suoi trattati costitutivi si basavano sulla libertà di movimento di beni, servizi, denaro e persone; avevano poco da dire sulla sicurezza. Gli Stati membri gelosi hanno impedito al precursore dell’UE, la Comunità Economica Europea, di costruire una vera e propria forza di sicurezza nazionale durante la Guerra Fredda. L’Europa ha invece investito nei settori in cui aveva autorità, creando una potente burocrazia economica responsabile del mercato interno e delle relazioni commerciali.
Questa combinazione di punti di forza e di debolezza ha portato l’Europa a sviluppare un proprio approccio alla sicurezza economica. Piuttosto che appoggiarsi alle autorità di difesa della Guerra Fredda che non possiede, l’UE ha ripetutamente riproposto i regolamenti di costruzione del mercato verso nuovi obiettivi. In risposta all’uso improprio delle sanzioni da parte del presidente statunitense Donald Trump, allo shock COVID-19 e al congelamento delle relazioni commerciali con la Lituania da parte della Cina nel 2022 per punire il Paese baltico per aver permesso l’apertura di un’ambasciata taiwanese de facto, i funzionari europei stanno utilizzando i meccanismi del mercato unico per proteggere l’UE. Per mappare le proprie vulnerabilità, l’UE sta sviluppando uno strumento di valutazione per identificare se determinati legami commerciali comportano rischi elevati, medi o bassi. Ciò consentirà all’UE di perseguire la sua politica di de-risking, favorendo la prosecuzione del commercio e degli scambi nelle aree a basso rischio e valutando il modo migliore per proteggersi quando si tratta di quelle a rischio più elevato.
Una semplice mappatura delle minacce potenziali in questo modo rende meno probabile che i responsabili politici scivolino in una spirale di disaccoppiamento, sconvolgendo l’economia mondiale interrompendo incautamente i legami con avversari e rivali. È fondamentale che questo approccio valuti non solo i rischi generati dalle dipendenze, ma anche quelli generati dalle risposte politiche. Ciò non significa che l’UE produrrà inevitabilmente politiche più intelligenti; poiché l’UE ha una scarsa esperienza in materia di sicurezza tradizionale, potrebbe sottovalutare alcuni rischi che si collocano a cavallo del divario militare-economico, come la fusione civile-militare della Cina, con la quale il governo cinese cerca di unire le capacità di ricerca e le risorse dei settori scientifici e commerciali civili con i settori industriali militari e della difesa.
L’UE ha risposto alle crescenti minacce alla sicurezza economica anche attraverso una nuova legislazione che le consentirà di utilizzare la sua politica commerciale comune per punire gli Stati che tentano di costringerla. Sta anche considerando di rafforzare le cosiddette regole di blocco, che vieterebbero alle imprese europee di rispettare le sanzioni straniere per meglio dissuadere le azioni ostili di altri. Ancora una volta, nel bene e nel male, l’UE è più esitante nell’usare la coercizione diretta rispetto agli Stati Uniti. I funzionari dell’UE ci hanno detto che sperano di non dover ricorrere a questi strumenti e che il solo fatto che esistano potrebbe essere un deterrente sufficiente. Si tratta probabilmente di un’affermazione troppo ottimistica, poiché i deterrenti sono credibili solo quando gli altri credono che verranno utilizzati. L’UE dovrà quasi certamente sviluppare e utilizzare una maggiore coercizione, forse modificando i trattati che la governano per impedire a membri disonesti come l’Ungheria di porre il veto alle sanzioni collettive.
Tutto ciò si inserisce nella preferenza dell’UE per il de-risking (gestione dei rischi di una continua interdipendenza) rispetto al decoupling (distacco delle economie l’una dall’altra come nella Guerra Fredda). Allo stesso modo, la nuova strategia di sicurezza economica dell’UE, pubblicata a giugno, non parte dal tipo di preoccupazioni tradizionali per la sicurezza nazionale che hanno motivato gli Stati Uniti. Al contrario, la strategia dell’UE sottolinea che le società devono prepararsi agli shock economici oltre che ai tentativi esterni di esercitare influenza sulle economie europee e di limitare l’autonomia dell’UE. L’Europa può ancora utilizzare strumenti come le sanzioni e i controlli sulle esportazioni per proteggersi, ma la strategia emergente potrebbe altrettanto facilmente indirizzare l’UE verso la diversificazione attraverso nuovi accordi commerciali o sussidi per i settori critici. Come il Giappone, l’UE cerca di conciliare gli imperativi della crescita e dell’innovazione con le esigenze di sicurezza.
REINVENZIONE, NON RIFORMA
La definizione di un progetto dettagliato per lo stato di sicurezza economica degli Stati Uniti richiederà un dibattito lungo e difficile. Tuttavia, Sullivan, Raimondo e Tai – e coloro che li sostituiranno – dovrebbero affrontare tre priorità in particolare.La più evidente è che gli Stati Uniti devono definire una propria strategia globale di sicurezza economica. Trasformare il de-risking da una frase fatta a un approccio coerente richiederà molto lavoro, che dovrebbe essere guidato da un documento politico formale che invierà un segnale importante alle agenzie governative che svolgeranno la sua missione e al pubblico in generale. Diverse parti del governo statunitense hanno iniziato a esaminare strumenti politici specifici, come le sanzioni, anche se queste indagini non sono andate così avanti come alcuni vorrebbero. L’integrazione di questi elementi distinti in una politica coerente richiederà un approccio da parte di tutto il governo e il contributo delle parti interessate, comprese l’industria e la società civile.
Le modifiche apportate per attuare questa strategia rischiano di creare un pantano burocratico, come è accaduto quando è stato creato il Dipartimento di Sicurezza Nazionale in seguito agli attentati dell’11 settembre. Washington dovrà migliorare l’intelligence collettiva e il processo decisionale, spostando l’autorità in modo appropriato: a tal fine, il governo dovrebbe prendere in considerazione la creazione di un apparato di intelligence per la sicurezza economica al pari di altri bracci di intelligence del governo statunitense, ma con una missione molto diversa. Come minimo, gli Stati Uniti devono dotare di risorse adeguate l’Office of Science and Technology Policy, che fornisce consulenza scientifica al potere esecutivo, e rianimare l’Office of Technology Assessment, che ha fatto lo stesso per il Congresso.
Esperti di burocrazia, come Jennifer Pahlka, hanno documentato come le regole e la cultura minino la flessibilità del governo federale, e gli alti funzionari si lamentano di quanto sia incredibilmente complesso e dispendioso in termini di tempo persino sollecitare consulenze esterne al governo. Questi sono problemi generali, ma una volta che il governo stabilisce cosa funziona e cosa no e inizia a intervenire regolarmente nell’economia, hanno conseguenze urgenti. I nuovi poteri del governo produrrebbero anche nuovi rischi per le libertà civili. Il governo federale potrebbe faticare a contenere gli abusi se aumenta le sue capacità di intelligence economica. Un presidente disonesto come Trump potrebbe utilizzare mappe dettagliate dell’economia per aiutare gli amici e danneggiare i nemici.
Per garantire la sicurezza economica, il governo degli Stati Uniti deve reinventarsi.
Il governo deve anche attingere a nuove idee e a nuove fonti di competenza, così come le università e i think tank che forniscono talenti a Washington. Ciò significa assumere meno economisti e scienziati politici e più persone che si occupano di logistica, cibernetica e scienze dei materiali. Come minimo, gli Stati Uniti devono attirare nel governo più persone con una profonda conoscenza delle catene di approvvigionamento e della finanza globale. Oltre a rafforzare le parti del governo che già dispongono di tale esperienza e talento, come il Dipartimento del Tesoro, questo sforzo potrebbe coinvolgere nuove istituzioni sul modello dell’U.S. Digital Service, che ha attirato nel governo persone provenienti dall’industria informatica, per fornire competenze nei diversi settori della sicurezza economica.Infine, il governo degli Stati Uniti dovrebbe prendere in considerazione la creazione di un Consiglio per la Sicurezza Economica che faccia da mediatore tra il Consiglio Nazionale per la Sicurezza e il Consiglio Nazionale per l’Economia, attingendo e potenziando le fonti di competenza all’interno del governo, tra cui i Laboratori Nazionali e la Commissione per il Commercio Internazionale. Questo potrebbe, a sua volta, sostenere un apparato più formale di coordinamento tra i responsabili delle politiche nelle varie parti del governo federale che riguardano la sicurezza economica. Piuttosto che creare un’altra mostruosità burocratica, questo dovrebbe essere piccolo e agile come doveva essere il Consiglio di Sicurezza Nazionale, fornendo un centralino per aiutare a collegare le parti del governo che hanno un mandato di sicurezza economica. In alternativa, alcuni membri del Consiglio di sicurezza nazionale e del Consiglio economico nazionale potrebbero indossare due cappelli, integrando in modo informale le discussioni sull’economia e sulla sicurezza nazionale.
Questi suggerimenti sono solo un punto di partenza per il dibattito, che però deve iniziare ora. L’amministrazione Biden vuole giustamente evitare un mondo in cui Stati Uniti e Cina vengano trascinati in un pericoloso processo di disaccoppiamento. Il rischio è che le istituzioni statunitensi esistenti possano trascinare il Paese nella direzione che si vuole evitare. Per garantire la sicurezza economica in un mondo altamente interdipendente e caratterizzato da una forte competizione tra grandi potenze, il governo degli Stati Uniti deve reinventarsi.
HENRY FARRELL is the Stavros Niarchos Foundation Agora Institute Professor of International Affairs at Johns Hopkins University.
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ABRAHAM NEWMAN is a Professor at the Edmund A. Walsh School of Foreign Service and in the Department of Government at Georgetown University.
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They are the authors of Underground Empire: How America Weaponized the World Economy.
