L’atrofia dello statecraft americano
Come ripristinare le capacità in un’epoca di crisi
Di Philip Zelikow
Gennaio/Febbraio 2024
Pubblicato il 12 dicembre 2023

Cinta Fosch

Il mondo è entrato in un periodo di forte crisi. Le guerre infuriano in Europa e in Medio Oriente e la minaccia di guerra incombe sull’Asia orientale. Con la Russia, la Cina e la Corea del Nord, gli Stati Uniti devono affrontare tre Stati ostili con armi nucleari e, con l’Iran, un altro sul punto di acquisirle. Al di là dei titoli dei giornali, gli Stati stanno fallendo in Africa, America Latina e Asia sud-occidentale e sono in corso enormi migrazioni. Dopo aver appena superato una pandemia che è stata la crisi più costosa dal 1945, gli Stati Uniti devono ora affrontare altre sfide transnazionali urgenti, come la gestione della transizione energetica in un contesto di deterioramento del clima, il rapido sviluppo dell’intelligenza artificiale e un sistema capitalistico globale più sotto pressione di quanto non sia stato per decenni. Ognuna di queste questioni, se spacchettata, presenta una serie di problemi complessi che pochi riescono a comprendere. E su quasi tutte le questioni, che gli americani piacciano o si risentano, le persone nel mondo cercano l’aiuto del governo statunitense, anche solo per organizzare il lavoro.

Gli americani non possono soddisfare questa domanda. La loro offerta di politiche efficaci è limitata. Gli Stati Uniti non hanno l’ampiezza e la profondità di competenze, capacità e know-how nel loro governo contemporaneo. Il problema esiste da decenni, come è stato di volta in volta tristemente evidente. Ciò che è nuovo è il contesto. L’attuale periodo di crisi pone gli Stati Uniti e gli altri Paesi del mondo libero di fronte a una sfida più grande di quella che hanno vissuto in almeno 60 anni. Dovranno coltivare nuove qualità di leadership pratica.

Dire cosa fare è la parte facile. Progettare come farlo è la parte difficile. “Le idee non sono politiche”, osservava Dean Rusk mentre era segretario di Stato americano. “Inoltre, le idee hanno un alto tasso di mortalità infantile”. Un uomo di Stato ancora più esperto, il primo ministro britannico Winston Churchill, ha commentato che “la speranza vola sulle ali, e le conferenze internazionali arrancano in seguito lungo strade polverose”.

Rimanete informati.
Analisi approfondite con cadenza settimanale.
Il “come” è il “mestiere” dello statista. La maggior parte di ciò che il governo degli Stati Uniti fa è distribuire denaro e stabilire regole. Sono relativamente pochi i settori che si occupano di operazioni politiche, soprattutto quelle diplomatiche. Ciò richiede un complesso lavoro di squadra. I funzionari devono padroneggiare le coreografie internazionali, le complessità del diritto e della prassi e una sconcertante varietà di strumenti, culture e istituzioni che attraversano le società. La capacità di fare tutto questo è un’arte in via di estinzione negli Stati Uniti e nel resto del mondo libero. E mentre si affievolisce, al suo posto subentrano le lancette e i luoghi comuni. I funzionari colmano le lacune con riunioni e dichiarazioni.

La limitata disponibilità di una politica statunitense efficace è stata dimostrata tragicamente durante l’epidemia di COVID-19, quando il mondo non è riuscito a creare un’alleanza globale per combattere una pandemia globale. Lo si può vedere oggi in Ucraina, dove il mondo libero sta lottando per sostenere un Paese che combatte una guerra di logoramento. E sta emergendo nella Striscia di Gaza, dove Paesi benintenzionati cercano di aiutare il futuro di Gaza con il suo sostentamento e la sua governance. Senza dubbio ci saranno nuove richieste nei prossimi mesi e anni, e si può discutere su quali di esse Washington e i suoi alleati debbano rispondere. Ma nessuno vuole affrontare un problema e poi fallire. Il successo deve essere definito in modo concreto e pratico. I governi devono mettere in comune in modo più efficace le loro capacità e il loro know-how. Solo così potranno trasformare le speranze in progetti.

L’ERA DELLE EMERGENZE
Tutti e tre i principali partenariati antiamericani degli ultimi cento anni – le potenze dell’Asse nella Seconda Guerra Mondiale, i Paesi comunisti durante la Guerra Fredda e la lega antiamericana di oggi guidata da Cina, Russia e Iran – avevano un nucleo comune. Tutti consideravano gli Stati Uniti (o il Regno Unito ai tempi) come l’ancora di un sistema imperiale dominante che cercava di bloccare le loro aspirazioni. Essi hanno mobilitato altri Paesi che si sentivano a loro volta oppressi. Ma al di là di questo, le partnership non mostravano un piano generale comune. I partner raramente si fidavano l’uno dell’altro. Spesso non si piacevano nemmeno.

Il periodo di forte crisi di questa generazione potrebbe attenuarsi, oppure potrebbe peggiorare notevolmente. La storia delle passate partnership antiamericane umilia le ipotesi compiacenti. Rivela rapidi ricalcoli, svolte veloci, sorprese. Le dittature sono sempre state lacerate da fazioni; le loro intenzioni e i loro piani cambiano improvvisamente, spesso influenzati da dettagli e circostanze apparentemente invisibili. Ciò che è diverso questa volta, rispetto a quelle passate epoche di scontri, è che l’opinione pubblica americana non ha assorbito la gravità dei pericoli e la base industriale del Paese è molto più ristretta e meno agile. Gli Stati Uniti si affidano troppo a polizze assicurative militari poco mirate e non hanno preparato adeguatamente strategie operative plausibili a meno di una guerra diretta.

Nel gennaio 1941, quando gli Stati Uniti erano ancora in pace, il presidente Franklin Roosevelt scrisse a Joseph Grew, suo vecchio amico e compagno di scuola e ambasciatore degli Stati Uniti in Giappone. “Dobbiamo riconoscere che le ostilità in Europa, in Africa e in Asia sono tutte parti di un unico conflitto mondiale”, scriveva Roosevelt. Ogni parte ha la sua storia. Il presidente sottolineò che “i problemi che dobbiamo affrontare sono così vasti e così interconnessi che qualsiasi tentativo di enunciarli costringe a pensare in termini di cinque continenti e sette mari”. Ha poi proseguito: “Non possiamo stabilire dei piani rigidi e veloci. Ad ogni nuovo sviluppo dobbiamo decidere, alla luce delle circostanze esistenti, quando, dove e come possiamo utilizzare le nostre risorse nel modo più efficace”.

Roosevelt iniziò quindi a raccogliere risorse su scala epica. Il Congresso aveva già ripreso la coscrizione di soldati, marinai e aviatori. All’inizio del 1941, il presidente e la sua squadra convinsero un Congresso aspramente diviso, in un Paese aspramente diviso che non era ancora in guerra, a spendere il dieci per cento del PIL per aiutare gli stranieri. Il denaro fu destinato alle forniture americane per coloro che erano in guerra: Regno Unito, Unione Sovietica e Cina. Il livello equivalente di sforzo oggi sarebbe di circa 2,6 trilioni di dollari, circa 25 volte l’importo che il Presidente Joe Biden ha richiesto nell’ottobre 2023 al Congresso diviso di oggi per l’Ucraina, Israele e altre priorità.

Gli Stati Uniti fanno troppo affidamento su polizze assicurative militari poco mirate.
Gli Stati Uniti e i loro alleati devono ora prepararsi a come potrebbero essere trascinati in quattro guerre diverse – con la Cina, con l’Iran, con la Corea del Nord e con la Russia – e a come questi pericoli potrebbero interagire. L’ipotesi di base della maggior parte dei politici occidentali è che questi rivali siano guidati da regimi fondamentalmente razionali che non correranno il rischio di cercare un cambiamento violento. Questa era l’ipotesi di default un anno prima che la Russia invadesse l’Ucraina. Era l’assunto di default il giorno prima che Hamas invadesse Israele. L’epoca attuale potrebbe rivelarsi un periodo prebellico. Ma americani, europei, giapponesi, sudcoreani e australiani non si stanno coordinando come se fosse così. Nel frattempo, i governi e i media di Cina, Iran e Corea del Nord si sono mobilitati per la guerra. La Russia è già in guerra e si sta preparando per una lunga guerra.

Il livello di conflitto esistente nel mondo è già il più alto da più di una generazione. Basti pensare alla regione che circonda la Striscia di Gaza. Anche prima dell’attacco di Hamas del 7 ottobre, la Libia, il Sudan, la Siria e lo Yemen erano già stati sconvolti dal conflitto, con milioni di persone affamate e sfollate. Tutti gli sforzi di mediazione e ricostruzione internazionali per affrontare queste crisi sono andati male. Tutti dimostrano il fallimento dei tentativi di mediazione e di mantenimento della pace delle Nazioni Unite. In ogni caso, le organizzazioni umanitarie faticano a soddisfare i bisogni e a sostenere il sostegno dei donatori stanchi. Questo conteggio non include gli impegni internazionali in corso in Iraq, Libano e Somalia o nell’Etiopia devastata dalla guerra.

Ci sono poi le richieste in altre regioni e le preoccupazioni transnazionali, come il deterioramento del clima, le rivoluzioni digitali e biologiche e la fragilità della finanza globale. Alcuni di questi problemi si sono aggravati per decenni. Molte delle notizie sulla cooperazione tra il mondo libero sono, ancora una volta, deludenti: problemi nell’orchestrare una transizione energetica globale, con un lavoro frammentato sulle tecnologie verdi, colloqui frustrati sui materiali critici e furiosi disaccordi su come alleggerire gli oneri dei Paesi poveri.

LEZIONI PERSE
In caso di emergenza, le persone hanno bisogno di un’azione efficace. Nessun Paese è più sollecitato degli Stati Uniti a fornirla. Il Paese può sembrare terribilmente potente, in statiche enumerazioni di massa economica o militare, ma il potere applicato – il potere effettivo nel mondo – è qualcosa di molto diverso. È più simile alla misura dell’energia cinetica, che si calcola con la formula 1/2 mv². Il valore della massa viene dimezzato. Il valore della velocità è al quadrato. In statistica, la competenza è la velocità.

La competenza è una funzione delle capacità e del know-how. Quando si tratta di fare cose nel mondo, l’offerta degli americani di entrambe è limitata da due condizioni strutturali profonde. La prima è presente nel Paese, in misura variabile, fin dalla sua fondazione: un senso di distacco. L’America è solitamente distaccata dai problemi esteri, spesso a grande distanza, e anche gli americani si sentono distaccati. Fortunati per la loro geologia e ampiezza continentale, gli Stati Uniti non sono mai dipesi molto dal commercio estero o dalle materie prime straniere. L’interesse pubblico per l’impegno all’estero – politico, militare o economico – è limitato. Più della metà degli americani non possiede un passaporto. Solo un terzo di loro sa trovare Taiwan su una mappa.

Il secondo fattore che limita l’impegno globale degli Stati Uniti è più recente: il repertorio ormai limitato di ciò che possono fare all’estero. Tale repertorio si è drammaticamente ampliato, come del resto è accaduto per molte altre cose, durante la Seconda Guerra Mondiale e la Guerra Fredda. A metà del XX secolo, i funzionari statunitensi erano famosi in tutto il mondo per il loro know-how, stimati come risolutori di problemi intraprendenti e fantasiosi, in grado di fare quasi tutto in guerra o in pace. Gli Stati Uniti avevano contribuito a organizzare il D-Day, a costruire la prima bomba atomica, a sfamare milioni di persone tra le rovine dell’Europa e dell’Asia, a salvare l’Europa occidentale con il Piano Marshall e a superare il blocco sovietico con il ponte aereo di Berlino. Washington ha persino contribuito a debellare il vaiolo.

Queste e altre azioni straordinarie hanno attinto alla cultura eccezionale e decentralizzata della risoluzione dei problemi del business americano e della pianificazione civica emersa nel XX secolo. La disciplina paradigmatica delle imprese americane dell’epoca era l’ingegneria. Questa cultura del fare ha migliorato il modo in cui la politica è stata progettata e gestita e ha incoraggiato una forte abitudine al lavoro scritto del personale. Era emersa da vasti e stressanti tentativi ed errori, con molte rivalità e confusione.

Il Segretario di Stato americano Antony Blinken mentre parla alle Nazioni Unite a New York, agosto 2023
Eduardo Munoz / Reuters
Le generazioni sono passate, il secolo è finito e poco è stato fatto per preservare o insegnare le vecchie abilità e routine. Le analisi operative scritte sono state sostituite da un numero maggiore di riunioni, con minori sforzi per registrare e riflettere su ciò che era stato detto. A differenza dei metodi insegnati per l’ingegneria, le tecniche di lavoro del personale politico sono raramente riconosciute o studiate. Non esiste un canone con le norme della pratica professionale. Il policymaking americano è diventato procedurale, meno basato sull’ingegneria deliberata e più su congetture improvvisate e abitudini burocratizzate.

Nel frattempo, mentre le montagne del confronto tra superpotenze si sgretolavano con la fine della Guerra Fredda, i contrafforti rimasti cominciavano a sembrare montagne. La NATO e la vittoria della Croazia sulla piccola Serbia nel 1995 hanno alimentato anni di arroganza. Questa sensibilità, mescolata alla grande paura dopo l’11 settembre, ha inaugurato gli anni della nemesi degli Stati Uniti. Castigato, il già esile interesse del pubblico americano per l’impegno all’estero si assottigliò. La corrente protezionistica divenne un fiume in piena. Nel mondo degli studiosi, la moda era quella di criticare la fame di impero degli Stati Uniti, il loro razzismo endemico, il loro militarismo senza fine e il loro capitalismo vorace. Il corollario implicito era che se il governo statunitense era una forza così maligna nel mondo, allora sarebbe stato meglio per tutti se fosse rimasto a casa.

Anche se la comunità di intelligence statunitense è cresciuta e si è sviluppata, la capacità del governo americano di analizzare e risolvere i problemi non è cresciuta. La sua parte politica è diventata debole di personale e scarsamente formata; i funzionari non sono stati quasi mai istruiti sul lavoro politico. Quelli che eccellevano, di solito avevano imparato da soli. Quando c’era bisogno di operazioni, si dovevano assumere appaltatori, che spesso non facevano altro che aggravare i problemi. Sebbene i componenti dell’esercito fossero ancora potenti, la sua struttura di forza – le costosissime portaerei, gli squadroni di aerei e le brigate di truppe di stanza in patria – divenne più simbolica e meno rilevante. Le sanzioni economiche divennero lo strumento di prima istanza. I comunicati e i luoghi comuni coprivano il resto.

CONTRO LA VAGHEZZA
Ma i palliativi di carta non risolveranno le attuali emergenze del mondo. Le generiche dottrine di “moderazione” o “realismo” segnalano atteggiamenti, non risposte. George Marshall lo sapeva bene. Nell’aprile del 1947, Marshall, appena nominato Segretario di Stato e reduce da un lungo viaggio in Europa, tenne un discorso radiofonico nazionale per illustrare al popolo americano l’entità delle riparazioni necessarie nel continente. Li implorò di essere pazienti. I problemi che riguardano direttamente il futuro della nostra civiltà non possono essere risolti con discorsi generici o formule vaghe, con quelle che Lincoln chiamava “astrazioni perniciose””, ha ammonito Marshall. “Richiedono soluzioni concrete per questioni definite ed estremamente complicate”. Lavorando con uno straordinario gruppo di leader europei, Marshall e il suo team trovarono quelle soluzioni, progettando un sistema straordinario che utilizzava i beni americani per cementare nuovi partenariati europei e aiutare i governi europei a raccogliere fondi per la ricostruzione.

In mezzo agli spettacolari fallimenti recenti in Iraq e poi in Afghanistan, vale la pena notare anche alcune storie di successo recenti. Consideriamo il settore militare. Tra il 2015 e il 2019, dopo un anno di tentennamenti, dopo aver imparato dai precedenti passi falsi e con un numero relativamente basso di truppe, gli Stati Uniti hanno contribuito a guidare una straordinaria coalizione straniera che ha liberato le terre invase dallo Stato Islamico, o ISIS, nell’Iraq settentrionale e nella Siria orientale.

Nel campo della salute globale, gli Stati Uniti e i loro partner hanno creato, a partire dal 2003, un piano di emergenza per la lotta all’AIDS, noto come PEPFAR, e il Fondo globale per la lotta all’AIDS, alla tubercolosi e alla malaria. Progettati tenendo conto delle lezioni dei fallimenti passati, questi programmi hanno ottenuto un ampio sostegno al Congresso e in tutto il mondo. Hanno salvato milioni di vite. Oppure guardiamo alla diplomazia. A partire dal 2005, gli Stati Uniti hanno orchestrato un complesso sforzo globale per accettare lo status nucleare dell’India e sciogliere una generazione di restrizioni. Questa diplomazia ha trasformato le relazioni e aperto il commercio di tecnologie avanzate con quello che oggi è il Paese più popoloso del mondo.

Anche gli Stati Uniti sono stati autori di storie di successo economico. Molti giustamente incolpano la sua incapacità di controllare la speculazione di asset ad alta leva finanziaria per la crisi finanziaria globale. Ma dovrebbero anche riconoscere che, quando la crisi si è diffusa in Europa, i leader americani ed europei hanno fatto tutto il necessario per arrestarla, sostenendo garanzie finanziarie per evitare i default sovrani e impedire che l’eurozona precipitasse nel baratro. Il collasso continentale avrebbe avuto ripercussioni sugli Stati Uniti, e quindi questo successo potrebbe aver impedito il ripetersi della sequenza che ha prodotto la Grande Depressione. Più di recente, prima dell’invasione russa dell’Ucraina, pochi avrebbero previsto che l’Europa, e in particolare la Germania, avrebbe mai potuto staccarsi dall’energia russa. Eppure, dopo l’invasione, una manciata di leader europei, soprattutto tedeschi, ha lavorato con gli americani e ha raccolto la sfida.

Questi e altri successi dimostrano un teorema di possibilità. I governi possono ancora produrre risultati straordinari. Ma per farlo è necessario concentrarsi maggiormente sul “come”. Consideriamo tre emergenze contemporanee come esempi: i fallimenti nella guerra contro il COVID-19, la pericolosa situazione attuale in Ucraina e la sfida a Gaza.

LA DEFINIZIONE DELLE POLITICHE SULLE PANDEMIE
A giudicare dal suo tributo umano ed economico, la pandemia COVID-19 è stata una guerra globale. Sono morte più di 20 milioni di persone. Gli Stati Uniti hanno speso, in termini di politica fiscale discrezionale, circa 5.000 miliardi di dollari. Ma nel gennaio 2020, pochi comprendevano la pandemia che si stava sviluppando. Il cosiddetto playbook sulla pandemia, preparato dall’amministrazione Obama, in realtà non prevedeva alcuno schema. Non c’era un “come”. Non spiegava cosa fare. Quando si trattava di contenere la COVID-19, il libro degli schemi era una pagina bianca.

Quello che i mesi e gli anni successivi avrebbero messo in luce è stato, come in Afghanistan e in Iraq, l’erosione delle capacità operative di gran parte del governo statunitense e il debole affidamento a consulenti di gestione per colmare queste lacune. All’inizio è apparso chiaro che il settore pubblico non disponeva delle risorse necessarie – farmaci, maschere, vaccini – da parte del settore privato. Le scelte su cosa fare erano relativamente facili: quasi tutti volevano test, terapie efficaci e vaccini. I problemi sono sorti nel “come”.

Il presunto successo degli Stati Uniti nella pandemia è stata la gestione da parte del Dipartimento della Difesa dell’operazione Warp Speed, una partnership pubblico-privata per sviluppare e distribuire vaccini. Ma questo successo è più celebrato che compreso. Grazie alle scelte prebelliche di alcuni funzionari dotati, la ricerca e lo sviluppo del coronavirus erano già in fase avanzata quando è scoppiata la pandemia. Il governo degli Stati Uniti e altri avevano già sponsorizzato i primi lavori sulla tecnologia dell’RNA messaggero. Iniziativa improvvisata da burocrati di carriera, esperti esterni e fanatici dell’amministrazione, l’Operazione Warp Speed non ha ottenuto il suo principale successo nello sviluppo del vaccino. Piuttosto, è riuscita ad acquisire e produrre i vaccini su scala. Ha gestito un portafoglio di investimenti in diversi progetti per coprire le sue scommesse sulla tecnologia dell’mRNA non provata e ha pianificato la distribuzione nazionale attraverso le farmacie degli Stati Uniti.

Tuttavia, la produzione di massa di vaccini non è stata integrata in strategie per coordinare la produzione e la distribuzione globale o per convincere le persone a sottoporsi ai vaccini. Le pandemie globali, come le guerre globali, devono essere combattute da alleanze globali. Solo pochi Paesi hanno prodotto vaccini, ma non hanno mai costruito uno sforzo bellico alleato contro il virus. La deludente performance dell’Organizzazione Mondiale della Sanità, che non ha avvertito dell’epidemia né ha coordinato una risposta comune, non è stata la causa di questo fallimento. Costretta dai suoi membri, l’OMS ha rispecchiato il loro fallimento.

I palliativi di carta non risolveranno le attuali emergenze del mondo.
In risposta ai decenni precedenti di scarso lavoro governativo sui vaccini, i filantropi hanno cercato di colmare il vuoto creando insolite istituzioni non profit come Gavi, la Vaccine Alliance, e CEPI, la Coalition for Epidemic Preparedness Innovation. Alcuni dei responsabili politici che hanno promosso l’Operazione Warp Speed volevano utilizzare queste organizzazioni non profit e organizzare un vero e proprio sforzo globale. Quando la proposta dell’Operazione Warp Speed è arrivata al Presidente Donald Trump nell’aprile 2020, i funzionari statunitensi hanno accantonato la costruzione di una coalizione globale e hanno scelto un approccio nazionale. Per reazione, le organizzazioni non profit e i loro sostenitori hanno dovuto improvvisare rapidamente una struttura globale. Aiutati da Francia e Singapore, hanno collaborato con l’OMS per creare l’iniziativa COVID-19 Vaccines Global Access, o COVAX, per distribuire i vaccini in tutto il mondo, in base alle necessità.

A maggio 2020, esistevano quindi due strutture parallele: Operazione Warp Speed e COVAX. Il COVAX è rimasto immediatamente indietro, impiegando mesi per raccogliere fondi. Osservando la scelta degli Stati Uniti, i Paesi europei decisero che dovevano imitare quell’approccio. Il Regno Unito si mise in proprio con un programma ben progettato. L’UE cercò di conciliare i desideri delle autorità sanitarie dei 27 membri. Ma i Paesi europei si stavano spazientendo per la lentezza della Commissione Europea, il braccio esecutivo dell’UE, nell’organizzare uno sforzo comune per i vaccini. Poco dopo la presentazione dell’Operazione Warp Speed, quattro di loro – Francia, Germania, Italia e Paesi Bassi – hanno annunciato che avrebbero proceduto da soli. I programmi nazionali, più interessati a se stessi, sarebbero quindi diventati il modello.

Per certi versi, la storia è andata bene. I candidati vaccini a base di mRNA funzionarono. L’industria privata si è attivata e ha prodotto dosi di vaccino su scala sorprendente. Alla fine del 2021, l’offerta di vaccini saturava la domanda globale. Sebbene sia stato improvvisato praticamente da un giorno all’altro, il COVAX è stato il motivo principale per cui una frazione sostanziale di persone nei Paesi a basso reddito è stata vaccinata, con l’aiuto dell’UNICEF e di altre organizzazioni. Tuttavia, spinto in fondo alla fila per l’approvvigionamento, il COVAX ha di fatto perso almeno un anno di possibili progressi, lottando invece contro l’accaparramento dei vaccini, le restrizioni all’esportazione e i problemi con i produttori. Questi ritardi hanno causato milioni di ospedalizzazioni e morti evitabili.

Il successo dell’operazione Warp Speed è più celebrato che compreso.
Il nazionalismo dei vaccini non è una sorpresa. In una coalizione globale, i principali produttori non ignoreranno le esigenze della propria popolazione. Ma una coalizione avrebbe potuto pianificare, fin dall’inizio, di tenere visibilmente conto delle esigenze di tutto il mondo. In assenza di tale pianificazione, i Paesi hanno accumulato le proprie forniture fino a quando non sono stati sicuri di avere un’eccedenza, a quel punto alcuni hanno offerto tale eccedenza al COVAX. Il problema è che ci vuole tempo per organizzare campagne di educazione al vaccino, reti di distribuzione e strutture di stoccaggio a freddo e per trovare persone che facciano questo lavoro.

Nel breve periodo, la strategia dei vaccini “America first” di Trump sembrava essere vantaggiosa per gli americani. Poi si è ritorta contro. Le disposizioni “Buy American”, che hanno accompagnato l’uso da parte del governo delle autorità previste dal Defense Production Act per dire alle aziende statunitensi cosa produrre, hanno finito per spingere la maggior parte della produzione per il mercato globale al di fuori degli Stati Uniti. La frammentazione degli approcci nazionali alla selezione dei candidati ai vaccini e alla gestione delle catene di approvvigionamento per la produzione dei vaccini ha creato inutili attriti e duplicazioni, sprechi di investimenti e trattative intricate con l’industria. Si è persa l’opportunità di coordinare in modo più intelligente gli enormi investimenti, gli acquisti e le catene di fornitura nazionali. Il risultato finale ha messo le aziende farmaceutiche al posto di comando.

La guerra contro il COVID-19 si è affidata a poche grandi potenze per aiutare il resto del mondo. Gli Stati Uniti, i principali Paesi europei e le grandi potenze asiatiche non hanno mai unito le forze in modo sufficientemente efficace. Insieme al resto del mondo, ne hanno pagato il prezzo. Non c’è motivo di credere che i pericoli biologici diminuiranno, anzi potrebbero peggiorare. Eppure i politici hanno assorbito poche lezioni su come fare meglio la prossima volta.

LA LOTTA PER L’UCRAINA
Alla fine del 2022, era chiaro che la guerra in Ucraina non sarebbe finita rapidamente. Giustamente ispirati dall’eroica resistenza degli ucraini, molti commentatori e funzionari hanno sottovalutato la Russia. Gran parte del dibattito verteva sul fatto se l’Ucraina avrebbe dovuto raggiungere la vittoria o accettare una situazione di stallo, o se certi sistemi d’arma sarebbero stati gli ingredienti magici di cui il Paese aveva bisogno per vincere. Nel corso del 2023, tuttavia, le condizioni militari, sociali, economiche e finanziarie dell’Ucraina sono diventate sempre più gravi e insostenibili. E sebbene la Russia si sia preparata per una lunga guerra, i sostenitori dell’Ucraina non l’hanno fatto.

Come per la pandemia, la parte del “cosa fare” sembra facile, poiché i cittadini del mondo libero generalmente sostengono la sopravvivenza dell’Ucraina come Paese libero con un futuro pieno di speranza. Sicuramente, si pensa, le risorse e le economie combinate della coalizione possono superare ciò che la Russia e i suoi amici possono fare. Tuttavia, ancora una volta, ciò che emerge è il problema del “come”. Ancora una volta, il mondo libero non ha riunito e mobilitato adeguatamente le proprie risorse.

All’inizio della guerra, i Paesi del G-7 hanno congelato circa 300 miliardi di dollari di attività finanziarie statali russe detenute nelle loro valute. Mai nella storia un aggressore ha lasciato una somma così immensa nelle mani dei Paesi feriti dalla sua aggressione. Nessuno dei membri del G-7 dubita che la Russia abbia commesso le più gravi violazioni del diritto internazionale o che sia legalmente obbligata a risarcire coloro che ha danneggiato. Nessuno può negare che l’economia ucraina sia in condizioni critiche. La questione di cosa fare sembra chiara. Eppure, mentre la guerra termina il suo secondo anno, questa enorme cassaforte di denaro russo, che può cambiare le carte in tavola, rimane praticamente intatta. Non esiste uno scenario plausibile in cui possa tornare in Russia. Le risorse potenzialmente decisive giacciono lì, inerti e inutili per chiunque. Perché?

Per troppo tempo, i pochi funzionari competenti si sono occupati di altre questioni e sono stati scoraggiati da una miriade di argomentazioni legali e finanziarie confuse e spesso superficiali. In privato, alcuni hanno confidato il timore di ritorsioni russe contro le aziende dei loro Paesi. Nel caso tedesco, alcuni temono che i nazionalisti polacchi possano chiedere alla Germania ulteriori risarcimenti per la Seconda Guerra Mondiale.

Un proiettile di artiglieria vicino a Donetsk, Ucraina, novembre 2023
Alina Smutko / Reuters
Tutte queste argomentazioni si stanno lentamente risolvendo grazie alla riscoperta da parte dei giuristi del diritto internazionale della responsabilità dello Stato e delle sue contromisure. Il prossimo passo è la progettazione di un monumentale programma di recupero europeo, ancorato al recupero dell’Ucraina. Tale programma dovrebbe avere due dimensioni. Una è di natura politica. L’Occidente dovrebbe sostenere la ricostruzione e la ripresa in diversi settori, collegando la spesa alle riforme ucraine che faciliterebbero anche il processo di adesione dell’Ucraina all’UE. L’altra dimensione sarebbe un processo sostanziale e minuzioso di richiesta di risarcimento da parte dell’Ucraina e di altri enti statali e privati danneggiati dagli atti illeciti della Russia a livello internazionale, comprese le aziende espropriate e i Paesi poveri vittime degli shock dei prezzi. Il lavoro per istituire questo enorme programma di recupero è appena iniziato.

Per contro, il programma di assistenza militare per l’Ucraina sembrerebbe essere la grande storia di successo. In parte lo è. Ma è in fase di rallentamento. La storia pubblica è dominata dalle discussioni su quali armi inviare all’Ucraina. La vera storia, tuttavia, riguarda il “come” trovare abbastanza armi per cominciare. In teoria, la quantità di armi inviate all’Ucraina dovrebbe essere sufficiente e accessibile se tutti i partner dell’Ucraina mettessero insieme in modo efficiente le loro potenziali risorse e capacità industriali. Questa efficiente messa in comune di risorse non sta avvenendo. A parte le consuete sfide del trasporto, dell’addestramento e della manutenzione che si moltiplicano con ogni nuovo sistema donato, cinque grandi fattori sembrano paralizzare lo sforzo, anche se il Congresso stanzierà i fondi necessari.

In primo luogo, la maggior parte dell’aiuto è venuto dalla riduzione delle scorte. Ormai le branche dell’esercito americano hanno inviato tutte le attrezzature che considerano usa e getta e stanno proteggendo il resto. Spingerli a cedere di più significa fare difficili compromessi tra i rischi. All’inizio dell’era del Lend Lease, questi compromessi venivano spesso risolti alla Casa Bianca, spesso da Roosevelt stesso.

In secondo luogo, le scorte europee erano spesso più utili all’Ucraina, perché gli europei avevano accumulato più scorte. Queste scorte sono state esaurite. Gli alleati degli Stati Uniti in Europa sono in ansia. Sono stati promessi rifornimenti che non sono in vista, mentre si formano code che guardano al 2030.

Lo sforzo di mobilitare risorse per aiutare l’Ucraina è una tragedia.
In terzo luogo, la base industriale della difesa statunitense non può espandersi abbastanza rapidamente per far fronte alle emergenze del prossimo anno o due. Questo pone l’accento su una rapida produzione di massa di sistemi difensivi relativamente poco costosi, come i droni. Questi nuovi sistemi vengono sviluppati da nuovi produttori. Il Dipartimento della Difesa non ama acquistare da nuovi produttori. Non sono “programmi di registrazione”, nel linguaggio del Pentagono, e quindi non hanno una burocrazia di acquisizione associata. Negli anni necessari per raggiungere questa soglia, i nuovi produttori spesso muoiono o vengono acquisiti. Anche se sopravvivono e ricevono un contratto, spesso devono affrontare una selva di controlli sulle esportazioni nell’ambito del Regolamento sul Traffico Internazionale di Armi, un regime governativo statunitense che è un retaggio della Guerra Fredda. L’Ucraina non ha tutto questo tempo.

In quarto luogo, si potrebbe fare molto se il denaro statunitense potesse essere usato più liberamente, anche dall’Ucraina, per acquistare droni e altre armi necessarie da fornitori non americani. Il processo di acquisizione del Pentagono rende difficile spendere i dollari della difesa per gli stranieri. Le aziende statunitensi più influenti preferiscono che le cose rimangano così. Gli americani non sono soli in questo: diversi alleati degli Stati Uniti hanno abitudini comprensibili di protezionismo dell’industria della difesa. Ma queste barriere nazionali sono un lusso in tempo di pace. Nella Seconda Guerra Mondiale, il leggendario P51 Mustang, un caccia di fabbricazione americana, volava con un motore britannico. I leader dovrebbero cambiare radicalmente il modo di acquistare in questo periodo di crisi, riconoscendo che i risultati potrebbero essere vantaggiosi per tutti, anche dal punto di vista finanziario.

In quinto luogo, i grandi appaltatori della difesa non amplieranno la loro base produttiva senza contratti pluriennali. Ma anche se li ottenessero, la base industriale americana è poco flessibile. Gli appaltatori devono inoltre affrontare colli di bottiglia nelle forniture di alcuni componenti critici. La sfida a lungo termine torna quindi all’obiettivo di mettere in comune le risorse del mondo libero. Le basi industriali al di fuori degli Stati Uniti, compresa la stessa Ucraina, sono ancora più carenti.

Lo sforzo di mobilitare risorse per aiutare l’Ucraina è una tragedia. È tragica non solo per le sofferenze degli eroici ucraini. È tragica anche perché alcuni membri del governo statunitense stanno valorosamente cercando di risolvere questi problemi di “come”, sia che sbattano sul tavolo del quartier generale dell’esercito americano a Wiesbaden, in Germania, dove i partner dell’Ucraina cercano di coordinare il loro aiuto militare, sia che lo facciano alla Casa Bianca. Tuttavia, in una nuova era di emergenze, scoprono che la maggior parte delle persone, nella maggior parte dei governi, continua a condurre gli affari come al solito.

GOVERNARE GAZA
La Striscia di Gaza è un problema di politica internazionale da 75 anni. Dal 1948, gli obiettivi internazionali sono stati chiari e limitati: aiutare i palestinesi e prevenire la guerra. Le incursioni da Gaza e le rappresaglie israeliane sono state parte della spirale di violenza che ha portato alla prima occupazione israeliana di Gaza nel 1956. La comunità internazionale ha risposto brillantemente, mostrando alcune delle capacità e dell’energia che l’Occidente era in grado di comandare in quell’epoca.

Nel giro di una settimana, nel novembre 1956, il Segretario generale delle Nazioni Unite Dag Hammarskjold e il suo team, tra cui il diplomatico americano Ralph Bunche, crearono la Forza di emergenza delle Nazioni Unite, una coalizione guidata dal Canada e dall’India e con un forte sostegno da parte degli Stati Uniti. La leadership delle Nazioni Unite e questi tre Paesi guidarono il lavoro. Il Presidente degli Stati Uniti Dwight Eisenhower sostenne la strategia dell’UNEF fin dall’inizio, ma rimandò all’India e al Canada il compito di fornire la forza militare. I palestinesi di Gaza si sentivano ancora in guerra con Israele. Ma non ci fu nessuna guerra. L’UNEF mantenne effettivamente la pace sul confine tra Gaza e Israele per dieci anni. Quando la forza fu ritirata nel 1967 su richiesta dell’Egitto, seguì rapidamente la guerra e poi 38 anni di governo militare israeliano.

Nel 2005, quando Israele si è ritirato, gli attori esterni hanno sperato che Gaza fosse governata dall’Autorità Palestinese e diventasse parte di uno Stato palestinese, compresa la Cisgiordania, disposto a svilupparsi pacificamente accanto a Israele. Questa strategia per sostituire l’occupazione israeliana e risolvere il problema della sicurezza è fallita. Hamas, un movimento militare in guerra con Israele, ha poi preso il controllo di Gaza nel 2007, cacciando l’Autorità palestinese. Ha ripreso la guerra, culminata con i sanguinosi raid su Israele del 7 ottobre.

Gli Stati Uniti non saranno e non dovrebbero essere centrali nel governo di Gaza.
Una proposta comune per il futuro di Gaza, che gli Stati Uniti hanno appoggiato, è quella di utilizzare l’attuale guerra per istituire un’AP riconfigurata. La nuova AP sarebbe più competente e legittima di quella attuale, che ha sede in Cisgiordania. Sostituirebbe Hamas e rinnoverebbe i progressi verso la soluzione dei due Stati. Si tratta di un riavvio dell’obiettivo originale perseguito dopo il 2005. All’epoca lavoravo al Dipartimento di Stato e mi occupavo delle scelte politiche e dei negoziati tra Israele e l’Autorità palestinese sul futuro di Gaza e della statualità palestinese. Il “come” di questa strategia è molto più difficile ora. La paura e l’odio reciproci si sono intensificati. Gli insediamenti israeliani in Cisgiordania si sono moltiplicati. È più probabile che un’Autorità palestinese democraticamente legittima rispecchi Hamas piuttosto che sostituirla. E le capacità e il know-how americani sono più limitati, anche a causa di altre priorità statunitensi.

Per molti, l’attuale crisi a Gaza sembra richiedere un ruolo centrale per gli Stati Uniti. Ma gli Stati Uniti non saranno e non dovrebbero essere centrali nel governare Gaza. Dovrebbero svolgere un ruolo secondario, al massimo, nel fornire aiuti e assistenza alla ricostruzione della Striscia. Potrebbero avere capacità e know-how per aiutare a prevenire futuri attacchi da Gaza contro Israele, ma qualsiasi regime di controllo marittimo e commerciale per arginare il flusso di armi verso Gaza dovrebbe ovviamente essere multilaterale. Come per gli sforzi in Libia, Sudan, Siria e Yemen, i colloqui su Gaza coinvolgono già le Nazioni Unite, un gruppo di Stati occidentali interessati e un gruppo di Stati musulmani interessati.

Mentre gli Stati Uniti si pronunciano su obiettivi generali, l’approccio migliore a Gaza inizierebbe con l’esaminare il menu di soluzioni plausibili sul terreno: nella governance, nel sostentamento e nella sicurezza. I funzionari dovrebbero lavorare sodo sui disegni politici che queste soluzioni potrebbero comportare. Ognuna di esse sarà complessa. Una volta effettuata una parte dell’analisi, dovrebbero chiedersi chi nel mondo possiede beni, conoscenze o persone che possono contribuire a rendere praticabile uno di questi progetti o che possono incentivare coloro che possono farlo. Poi, i responsabili politici dovrebbero vedere dove, tra gli altri Paesi, entrano in gioco gli Stati Uniti. Infine, dovrebbero progettare e difendere il contributo degli Stati Uniti.

ATTO DI RECUPERO
In tutto il mondo libero, l’attuale periodo di crisi ha messo in evidenza lo squilibrio tra le istituzioni di cui disponeva e la qualità degli sforzi di cui ha bisogno ora. I dibattiti pubblici sugli interessi nazionali sono in gran parte scollegati dalle questioni pratiche. A medio termine, il governo statunitense e i suoi partner devono verificare se le loro istituzioni – soprattutto quelle civili che si occupano di finanza, commercio, tecnologia e aiuti umanitari – sono davvero adatte allo scopo. Le persone si incontrano continuamente, ma si sforzano di fare le cose. Alla fine del 2023, la parte economica del governo statunitense stava intraprendendo azioni protezionistiche che sabotavano la cooperazione con gli alleati in materia di tecnologia verde, materiali critici e gestione comune della rivoluzione digitale, nello stesso momento in cui Biden affermava di voler riunire il mondo libero.

Il servizio estero degli Stati Uniti potrebbe essere triplicato e ripensato su base interamente governativa, con una formazione rinnovata, e i costi sarebbero pari a un errore di arrotondamento nel bilancio federale complessivo. Dall’altra parte dell’Atlantico, l’UE dovrebbe sviluppare una migliore strategia di crescita, con una Commissione europea semplificata e processi decisionali più efficaci da parte del Consiglio europeo, il comitato direttivo degli Stati membri dell’UE. Ma l’esperimento europeo di una politica estera comune non ha avuto successo e i governi nazionali devono assumersi le loro maggiori responsabilità in questo periodo di crisi. Per quanto riguarda il potere militare, l’eccessiva dipendenza da un piccolo numero di sistemi americani estremamente costosi e squisiti sembra obsoleta e inaccessibile, persino per gli Stati Uniti. La guerra in Ucraina ha incoraggiato il Pentagono a fare grandi scommesse, ad esempio istituendo la Replicator Initiative, che dovrebbe produrre in massa e mettere in campo migliaia di armi che utilizzano tecnologie emergenti.

Nel prossimo anno o due, se l’Asia orientale rimarrà relativamente tranquilla e la guerra in Medio Oriente non si allargherà all’Iran, l’andamento della guerra in Ucraina potrebbe essere l’indicatore più importante. In quel conflitto si prospetta una rara opportunità. Sono disponibili enormi risorse, grazie all’eccessiva fiducia dell’aggressore nel lasciare centinaia di miliardi di dollari e di euro in Stati rispettosi della legge. Un programma di recupero di portata storica potrebbe dare all’Ucraina il futuro che il suo popolo desidera, indipendentemente da dove finirà la linea di battaglia. Le risorse potrebbero alleggerire gli oneri dell’allargamento dell’UE e rinvigorire il progetto. Fare bene il lavoro è un’enorme sfida di progettazione politica. Ma una lezione del Piano Marshall è che il successo genera successo.

Il talento operativo che i politici occidentali hanno dimostrato nel ventesimo secolo non era nei loro geni. È stato l’accumulo di un’esperienza duramente acquisita e di una cultura che ha rafforzato la professionalità pratica, comprese le nuove e difficili abitudini di cooperazione con i partner internazionali. C’è solo un modo per recuperare queste abilità: esercitarle di nuovo.

PHILIP ZELIKOW è Senior Fellow presso la Hoover Institution dell’Università di Stanford. Storico, ex diplomatico statunitense ed ex direttore esecutivo della Commissione sull’11 settembre, ha lavorato per cinque amministrazioni presidenziali.

ll sito www.italiaeilmondo.com non fruisce di alcuna forma di finanziamento, nemmeno pubblicitaria. Tutte le spese sono a carico del redattore. Nel caso vogliate offrire un qualsiasi contributo, ecco le coordinate: postepay evolution a nome di Giuseppe Germinario nr 5333171135855704 oppure iban IT30D3608105138261529861559 oppure PayPal.Me/italiaeilmondo  Su PayPal, ma anche con il bonifico su PostePay, è possibile disporre eventualmente un pagamento a cadenza periodica, anche di minima entità, a partire da 2 (due) euro (pay pal prende una commissione di 0,52 centesimi)