Le infrastrutture stanno cambiando la geopolitica, di Mary Bridges

Una nave da carico in transito nel Canale di Panama, maggio 2024
Daniel Becerril / Reuters

Caduta del livello dell’acqua nel lago Gatún di Panama. Un attacco informatico a una piattaforma di pagamento. Un terremoto che interrompe la produzione di chip di silicio a Taiwan. Elon Musk che decide quali Paesi hanno accesso a Internet. A prima vista, queste cose non hanno nulla in comune, se non la loro recente presenza nei titoli dei giornali. Ma una linea invisibile li collega: ognuno di essi evidenzia la dipendenza della società moderna da infrastrutture complesse per funzionare. Le interruzioni del Canale di Panama possono ritardare la consegna di spedizioni critiche in tutto il mondo. I guasti ai computer possono interrompere le cure mediche di routine fornite dalle cliniche in tutti gli Stati Uniti. Un breve arresto della produzione di semiconduttori provoca il panico. E il capriccio di un miliardario può ribaltare le sorti di una guerra.

Il complesso cablaggio e la dipendenza tecnologica della vita moderna hanno reso le persone dipendenti da un’ampia gamma di sistemi infrastrutturali, e i governi ora competono per creare e mantenere le reti che forniscono servizi essenziali, dall’elettricità all’acqua potabile alle telecomunicazioni. Il potere di un Paese dipende dalla sua capacità di influenzare e gestire questo vasto insieme di sistemi. In questo mondo dominato dalle infrastrutture, i governi e i loro funzionari non hanno più il controllo unilaterale delle relazioni internazionali. Invece, le imprese, la tecnologia e le condizioni ambientali si combinano e interagiscono con i governi per plasmare l’ordine mondiale. Anche se il panorama degli affari globali è cambiato, gli approcci statunitensi alla definizione delle politiche rimangono troppo spesso legati a concezioni obsolete di competizione bipolare e rivalità tra grandi potenze.

È ormai tempo di dare priorità alle infrastrutture come principio organizzativo della vita moderna. La svolta infrastrutturale nella geopolitica ha rivelato che il mondo ha una nuova serie di mediatori di potere, dalle banche multinazionali agli operatori satellitari, e che la soluzione dei problemi globali richiede nuovi forum e strategie per coordinare le attività di questi attori. Il ruolo centrale delle infrastrutture nel mondo di oggi spiega anche perché colli di bottiglia apparentemente piccoli, come l’attacco dei ribelli Houthi alle navi da carico del Mar Rosso o i ritardi di produzione in una singola fabbrica di elettronica, possono scatenare effetti a catena che mettono a rischio le catene di approvvigionamento internazionali e sconvolgono la geopolitica. Per adattarsi a una nuova realtà dominata dalle infrastrutture, i responsabili politici devono, in primo luogo, riorganizzare il loro pensiero per tenere conto delle complesse interconnessioni materiali e tecnologiche che sono alla base dei conflitti geopolitici e, in secondo luogo, lavorare con una nuova serie di mediatori di potere piuttosto che affidarsi ai canali tradizionali del dialogo tra governi.

INFRASTRUTTURE DI UN TEMPO

Le infrastrutture non sono una novità per il XXI secolo. Il termine è diventato popolare tra gli ingegneri francesi del XIX secolo per descrivere le opere in terra che consentivano il transito regolare dei treni, come i terrapieni, i cavalletti e i ponti che sostenevano le linee ferroviarie, piuttosto che i soli binari.

Il termine infrastruttura è entrato nell’uso comune della lingua inglese all’inizio della Guerra Fredda, quando i negoziatori della NATO, tra la fine degli anni Quaranta e gli anni Cinquanta, usarono il termine infrastruttura per descrivere i sistemi di supporto necessari a garantire la preparazione militare in Europa: basi aeree, reti di comunicazione e sistemi radar, ad esempio. Nel 1950, Winston Churchill si schernì per l’uso del termine da parte di altri politici: “Sapendo bene che non esisteva una parola del genere [infrastruttura], il signor Churchill… disse che doveva riservare i suoi commenti finché non avesse consultato un dizionario”, si legge in un rapporto. Nel 1952, il Segretario di Stato americano Dean Acheson disse di trovare il termine sconcertante, secondo il New York Times. A parte queste obiezioni, il termine “infrastruttura” prese piede. Dalla fine degli anni Cinquanta, i politici statunitensi hanno usato questo termine per descrivere qualsiasi cosa, dalle autostrade interstatali alle reti del crimine organizzato ai sistemi sanitari.

Anche la dipendenza dei governi dalle infrastrutture è una storia secolare. Nel corso dell’Ottocento, l’Impero britannico ha usato la sua supremazia sulle infrastrutture bancarie, sulle reti telegrafiche e sui trasporti marittimi per controllare le colonie lontane e punire i rivali. Allo stesso modo, gli Stati Uniti hanno consolidato le loro rivendicazioni su territori lontani incanalando il potere infrastrutturale per costruire la Ferrovia Transcontinentale e il Canale di Panama.

La ricerca della supremazia delle infrastrutture è una storia vecchia, ma ciò che è nuovo nelle infrastrutture di oggi è sia la nostra dipendenza da esse sia l’interconnessione e l’interdipendenza delle reti stesse. Quasi tre quarti delle merci globali – l’80% del commercio internazionale di merci in termini di volume – si muovono su reti marittime intricate. Queste reti non sono naturali, ma costruite e mantenute attraverso centinaia di intermediari, sistemi tecnologici e processi. Spedire una spedizione attraverso le frontiere – ad esempio, fiori dal Kenya ai Paesi Bassi – richiede in media 36 documenti e 240 copie.

Il mondo ha una nuova serie di mediatori di potere, dalle banche multinazionali agli operatori satellitari.

E questo è solo l’inizio. I più promettenti progressi della conoscenza e della tecnologia, dalla genomica alle energie rinnovabili, richiedono una complessità infrastrutturale ancora maggiore. L’intelligenza artificiale, ad esempio, si basa su miliardi di “parametri” alimentati da decine di migliaia di unità di elaborazione ad alta tecnologia. Questi processori sono prodotti attraverso intricate catene di approvvigionamento che coinvolgono migliaia di dottori di ricerca, minerali rari e macchinari sofisticati, come le macchine per la fotolitografia, che richiedono 800 fornitori e possono costare ciascuna quanto un Boeing 747.

Le reti energetiche, le rotte di navigazione, le reti di intelligenza artificiale e le piattaforme di pagamento digitale sono, di per sé, sistemi massicciamente complessi, ma anche interdipendenti. I medici non possono mantenere il loro carico di lavoro senza il software di fatturazione e le comunicazioni digitali. I produttori di elettronica non possono produrre smartphone senza le catene di approvvigionamento internazionali di chip di silicio e minerali strategici. La fitta stratificazione dei moderni sistemi infrastrutturali è diventata così intricata e continua da costituire il substrato dell’esistenza moderna.

Le reti e i sistemi interconnessi della vita moderna consentono una complessità sorprendente, come ottenere il permesso di attraversare un confine internazionale semplicemente passando attraverso una scansione della retina. Ma creano anche vulnerabilità enormi. Ad esempio, un singolo attacco informatico a un operatore portuale australiano ha messo a rischio il 40% del flusso di merci del Paese. Queste enormi reti di sistemi intrecciati sono diventate così vitali per il funzionamento della società statunitense che il governo federale ha designato 16 domini come “infrastrutture critiche”, il che significa che la loro distruzione avrebbe un effetto debilitante sulla sicurezza nazionale. Queste includono tutto, dai reattori nucleari ai servizi finanziari.

I NUOVI BROKER DI POTERE

Chi esercita più potere, Elon Musk o la Grecia? Secondo le tradizionali classifiche finanziarie, il patrimonio netto di Musk, pari a oltre 200 miliardi di dollari, si trova a poca distanza dal PIL della Grecia, pari a circa 220 miliardi di dollari. Ma l’esame delle sole classifiche finanziarie non tiene conto dell’interdipendenza degli attori globali di oggi e dell’importanza delle infrastrutture per la formazione dell’ordine mondiale.

In termini di peso geopolitico, il potere infrastrutturale di Musk è vertiginoso. Le sue decisioni influenzano – o addirittura determinano – se le forze ucraine possono lanciare attacchi contro obiettivi russi o se le agenzie umanitarie nella Striscia di Gaza possono accedere alle reti wireless. Egli esercita questo potere perché controlla SpaceX, che fornisce connettività satellitare attraverso il servizio Starlink. È lui a decidere quando e dove la rete di satelliti in orbita bassa di Starlink fornirà l’accesso alle reti di comunicazione durante una crisi. Il potere infrastrutturale di Musk supera di gran lunga la sua ricchezza.

Inoltre, Starlink non è un sistema infrastrutturale che opera in modo isolato. Dipende e beneficia di altri sistemi, dalle università che formano i suoi ingegneri al governo degli Stati Uniti, che ha stipulato contratti con SpaceX per progetti di difesa classificati per più di due decenni, compreso un recente accordo da 1,8 miliardi di dollari. Concentrandosi sugli Stati nazionali come attori chiave degli affari globali, si trascura la stratificazione e le interconnessioni di queste nuove dinamiche di potere.

Pensare in termini di infrastrutture significa superare i binari ideologici.

Le relazioni internazionali tradizionali tendono a distinguere tra attori statali e non statali che operano in sfere diverse, ma oggi gli imprenditori, gli investitori o i consulenti sono spesso importanti quanto i funzionari politici. I finanziatori svolgono un ruolo particolarmente importante nel plasmare la politica delle infrastrutture, poiché gli investimenti in infrastrutture sono diventati centrali per la finanza internazionale e la politica globale. Nel 2018, il G-20 ha sviluppato la Roadmap to Infrastructure as an Asset Class per incoraggiare gli investitori a finanziare progetti, dai porti alle scuole alle reti di telecomunicazione, soprattutto nei mercati emergenti. Goldman Sachs e McKinsey hanno creato divisioni specializzate per concentrarsi sugli investimenti e lo sviluppo delle infrastrutture. Nel gennaio 2024, il più grande gestore patrimoniale del mondo, BlackRock, ha annunciato la sua più grande acquisizione dalla crisi finanziaria globale: Global Infrastructure Partners, la terza società di investimento in infrastrutture più grande al mondo.

Sebbene le infrastrutture costituiscano già la spina dorsale della vita quotidiana, la recente spinta a trasformarle in una classe di asset le rende anche un prodotto finanziario che può essere scambiato sui mercati secondari. Questo duplice ruolo – l’infrastruttura come realtà concreta e come costrutto finanziario – cambia il modo in cui le persone interagiscono con i progetti di grandi dimensioni e di movimento terra nelle loro comunità. Le decisioni sull’allocazione delle risorse e sulla gestione del debito di un progetto idroelettrico, ad esempio, vengono spostate a livelli decisionali più alti e distanti, dove gestori di asset e consulenti possono valutare i profili di rischio e la “bancabilità” dei progetti. La pressione degli investitori per “de-rischiare” l’infrastruttura può limitare il processo decisionale delle comunità su ciò che viene costruito e sul suo funzionamento. Il modello incentiva i governi a conformarsi agli standard stabiliti dalla Banca Mondiale o dalla Banca Asiatica di Sviluppo, ad esempio, piuttosto che concentrarsi sul fatto che i bisogni delle comunità siano meglio soddisfatti da progetti meno “bancabili”, come ospedali e scuole.

Oggi, i power broker globali non includono solo i Paesi e le aziende che costruiscono reti complesse, ma anche entità che stabiliscono gli standard, come l’Organizzazione Marittima Internazionale e l’Internet Engineering Task Force, che modellano i protocolli globali per la costruzione e il funzionamento delle infrastrutture. Questo spostamento sminuisce il potere delle comunità locali ed eleva un livello intermedio di attori internazionali: società di consulenza come EY e KPMG e studi legali multinazionali come Clifford Chance e White & Case, come ha notato lo studioso di diritto Nahuel Maisley. La spinta a standardizzare e accelerare le “infrastrutture verdi”, ad esempio, può limitare il modo in cui le città affrontano l’insicurezza abitativa e, nel processo, esacerbare la gentrificazione.

OLTRE L’IDEOLOGIA

Al centro della competizione tra Cina e Stati Uniti c’è la lotta per il controllo delle infrastrutture odierne. Pechino sembra averlo capito. Ma gli sforzi degli Stati Uniti per contrastare le costruzioni su larga scala della Cina con i propri progetti suggeriscono che Washington non ha imparato a conoscere le sfumature dello statecraft infrastrutturale. I politici statunitensi dipingono costantemente la Cina come una sfida esistenziale all’attuale ordine mondiale. È “una battaglia tra democrazia e autocrazia”, secondo il presidente americano Joe Biden. Questa caratterizzazione raffigura due sistemi che competono per la supremazia su risorse limitate. Una vittoria della Cina, come il suo dominio nel software per la gestione delle operazioni logistiche, rappresenta una minaccia per la sicurezza degli Stati Uniti.

Al contrario, pensare in termini di infrastrutture spinge oltre i binari ideologici per concentrarsi sul modo in cui i diversi attori modellano i termini dell’impegno e i sistemi che muovono informazioni, denaro e beni. Questo approccio richiama l’attenzione sulle reti materiali delle comunicazioni, della finanza, degli approvvigionamenti militari, delle spedizioni e della produzione, anziché concentrarsi sullo scontro tra visioni del mondo.

Il potere acquisito nella gestione delle reti ha spesso meno a che fare con i grandi disegni dei pianificatori che con le relazioni di secondo ordine, i legami a lungo termine e l’evoluzione graduale di un progetto. Dopo tutto, l’infrastruttura non è solo un investimento una tantum per gettare cemento o scavare un fosso. I progetti devono essere mantenuti, gestiti e finanziati per decenni. Spesso sono le relazioni di secondo ordine – il lavoro duraturo delle imprese di manutenzione, degli agenti finanziari e dei servizi accessori – a trasformare i contratti di appalto isolati in legami duraturi.

In termini di peso geopolitico, il potere infrastrutturale di Elon Musk è vertiginoso.

Secondo una visione tradizionale della geopolitica, le infrastrutture rappresentano solo un altro teatro di competizione tra rivali. Questo approccio, però, non è in grado di descrivere correttamente il potere delle infrastrutture. Un controllo significativo non dipende solo dalla nazionalità del proprietario, ad esempio, di una piattaforma software, ma anche dalla funzionalità di tale piattaforma, da chi la abilita e da quali attività preclude o abilita.

Un approccio più costruttivo non si limiterebbe a denunciare il software cinese o a cercare di “reshoreizzare” una produzione che non avviene negli Stati Uniti dagli anni Ottanta (ad esempio, la produzione di gru per container, un mercato ora dominato dalla Cina). Un approccio orientato alle infrastrutture prevederebbe invece un insieme di strategie volte a garantire che le reti critiche, come i sistemi di trasporto e di pagamento, siano ancorate a relazioni di mercato, norme e sistemi di regolamentazione che garantiscano trasparenza e responsabilità.

La funzionalità di un’infrastruttura dipende da come le persone la utilizzano, non solo da chi la costruisce. La storia iniziale di Internet fornisce un esempio eloquente: la sua architettura prometteva un design egualitario, end-to-end, che democratizzava l’accesso alle informazioni. Tuttavia, questo progetto è stato presto trasformato, poiché società sempre più oligarchiche hanno sfruttato il suo potenziale per accumulare profitti sbalorditivi per sé e per i propri azionisti. Il semplice atto di costruire un’infrastruttura non predetermina il modo in cui le società la adotteranno.

Allo stesso modo, l’origine cinese di un programma o di una piattaforma software non significa che debba essere annoverato nel registro della competizione tra grandi potenze o classificato come categoricamente antidemocratico. Al contrario, la sua adozione a livello internazionale dimostra quanto il controllo delle infrastrutture sia diventato centrale nelle rivalità geopolitiche. È il substrato – le opere di terra e gli argini – alla base della “competizione strategica”, una parola d’ordine scelta dai pianificatori della sicurezza statunitensi ed europei. Affinché gli Stati Uniti possano competere più abilmente in questi termini, i politici devono diventare attenti all’implementazione, alla gestione a lungo termine e alla supervisione del cablaggio delle società moderne.

INVITO ALL’AZIONE

Negli Stati Uniti, l’Inflation Reduction Act del 2022 e l’Infrastructure Investment and Jobs Act del 2021 hanno impegnato oltre 1.000 miliardi di dollari per il rinnovamento delle infrastrutture nazionali. L’Unione Europea ha risposto con investimenti nella produzione di semiconduttori, nelle energie rinnovabili e nella mitigazione del clima. Ma mentre il mondo viene ricablato, i leader globali di oggi rimangono legati a concezioni obsolete di geopolitica dominata dagli Stati. È tempo che i politici riorientino il loro pensiero su dove si trova il vero potere nel sistema globale e su come questo potere possa essere sfruttato per affrontare i problemi di oggi.

In primo luogo, i responsabili politici devono concentrarsi sulla governance più che sui governi. Le decisioni di Musk o BlackRock, ad esempio, potrebbero avere più peso di quelle degli Emirati Arabi Uniti o della Danimarca. Una volta che il governo statunitense è in grado di identificare i gatekeeper, i progettisti, i finanziatori e gli implementatori che controllano i diversi livelli di erogazione dei servizi, può capire meglio come vengono gestite le reti e quali vulnerabilità creano. In un mondo in cui un piccolo gruppo di ribelli armati può mettere a repentaglio un’arteria da cui dipende circa il 15% del commercio mondiale, non è sufficiente usare il potere duro per combattere la minaccia dei ribelli alla navigazione internazionale. Dopo tutto, la regione del Mar Rosso è anche un punto di strozzatura delle comunicazioni attraverso il quale passa il 90% della capacità dei cavi sottomarini tra Europa e Asia. Le navi abbattute rappresentano un rischio per la connettività delle comunicazioni, come il mondo ha imparato quando a marzo sono state interrotte diverse linee, interrompendo un quarto del traffico di dati tra Europa e Asia. Migliorare la resilienza significa non solo affrontare la minaccia immediata, ma anche collaborare con assicuratori, spedizionieri, operatori di cavi e altri soggetti per proteggere le infrastrutture critiche.

Nel frattempo, la complessità dei problemi di portata mondiale è cresciuta. Gestire il futuro della biomedicina – sbloccare le promesse della clonazione e dell’editing genetico, ad esempio, bilanciandone i rischi – richiederà negoziati ad alto livello e accordi complessi, e non solo tra governi. La politica spaziale e la risposta alle pandemie sono due aree in cui è stato dimostrato che, lavorando in modo isolato, i governi nazionali non hanno il potere e gli strumenti per regolamentare in modo efficace. Gli Stati svolgeranno un ruolo di primo piano in un ordine infrastrutturale, ma dovranno imparare a lavorare con nuovi partner e avversari tradizionali in modi nuovi.

I politici devono concentrarsi sulla governance più che sui governi.

Poiché i progetti infrastrutturali si collocano in una terra di mezzo quasi pubblica e quasi privata, sono spesso al riparo dalla tradizionale concorrenza di mercato e dalla responsabilità pubblica. La costruzione di reti su larga scala tende a essere costosa, lunga e dipendente da impegni e licenze pubbliche. Il processo decisionale centralizzato può ridurre i costi di transazione e gli operatori di rete tendono a beneficiare di effetti “rich-get-richer”. Queste caratteristiche non si prestano alla governance democratica o alla responsabilità pubblica. Il mondo ha bisogno di meccanismi migliori per garantire che le infrastrutture della vita moderna rispondano alle richieste delle comunità di giustizia, trasparenza ed equa distribuzione delle risorse.

Man mano che i blocchi infrastrutturali si frammentano in domini orientati verso gli Stati Uniti e la Cina, località intermedie come il Qatar, Singapore, la Turchia e gli Emirati Arabi Uniti acquisteranno importanza e gli intermediari neutrali diventeranno sempre più importanti, secondo Alexander Geisler dell’Associazione tedesca degli agenti marittimi. Il sospetto reciproco con cui i politici cinesi e statunitensi guardano alle rispettive infrastrutture aumenta la probabilità che emergano specifiche diverse e modelli di lock-in. La piattaforma di pagamento di un blocco potrebbe essere organizzata intorno al dollaro americano, mentre un’architettura alternativa consente la circolazione del renminbi cinese e di altre valute.

Allo stesso modo, una rete di imprese di logistica e spedizione potrebbe facilitare il commercio tra gli Stati Uniti e i suoi alleati, mentre le tecnologie e l’hardware sostenuti dalla Cina potrebbero consentire la connettività tra altri centri marittimi. La competizione sulle infrastrutture significa che le battaglie sugli standard probabilmente si intensificheranno nei prossimi anni, e i luoghi e le entità che possono lavorare come intermediari di fiducia diventeranno sempre più essenziali.

Poiché le sfide globali si interconnettono e si amplificano l’una con l’altra, i leader mondiali perderanno delle opportunità se non vedranno più chiaramente come funzionano oggi le infrastrutture. Il potere globale non si definisce più accumulando munizioni nei bunker, dominando una singola catena di approvvigionamento o esercitando il dominio su una sola tecnologia. Le reti ad alta tecnologia sono fondamentali per il funzionamento di base delle società moderne, ma le infrastrutture di oggi sono troppo sfaccettate, stratificate e interconnesse perché un solo Stato possa controllarle veramente. Nell’era delle infrastrutture, la formazione dell’ordine mondiale richiede che i leader politici trovino nuovi modi per collaborare con gli imprenditori, i costruttori, i banchieri e gli operatori che gestiscono i sistemi interdipendenti che sostengono la vita del XXI secolo.

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